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建立我国商业银行存款保险制度的思考
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内 容 摘 要
随着我国金融体制改革的逐步深入,以及现代企业制度和银行制度的初步建立,使个别经营不善的中小银行及它金融机构陷入危机甚至倒闭成为了可能,同时也对存款人的利益构成了威胁,进而形成“多米骨牌效应”。为此,以保护存款人财产安全为宗旨的存款保险制度受到各国的高度重视。存款保险制度是为整个银行体系设立的一道“安全网”,它可以通过事前预防和事后补救为主的各种措施,保护公众信心,抑制挤兑,减少银行的连锁破产,从而促进整个金融体系的稳定与安全。建立这一制度,对当前我国金融体制改革尤其具有重大意义。
本文着重阐述了当前国际上对存款保险制度的定义及其存在的形式,并结合我国商业银行的实际情况,谈谈建立我国商业银行存款保险制度的必要性。最后提出建立我国商业银行存款保险制度的一些构想。
目录
建立我国商业银行存款保险制度的思考2
一、目前国际上对存款保险制度的定义及其存在形式2
二、建立我国商业银行存款保险制度的可行性分析3
三、建立我国商业银行存款保险制度的构想4
(1) 《金融时报》2004年9月21日7
建立我国商业银行存款保险制度的思考
随着我国金融体制改革的逐步深入,以及现代企业制度和银行制度的初步建立,使个别经营不善的中小银行及它金融机构陷入危机甚至倒闭成为了可能,同时也对存款人的利益构成了威胁,进而形成“多米骨牌效应”。为此,以保护存款人财产安全为宗旨的存款保险制度受到各国的高度重视。存款保险制度是为整个银行体系设立的一道“安全网”,她可以通过事前预防和事后补救为主的各种措施,保护公众信心,抑制挤兑,减少银行的连锁破产,从而促进整个金融体系的稳定与安全。建立这一制度,对当前我国金融体制改革尤其具有重大意义。
一、目前国际上对存款保险制度的定义及其存在形式
目前国际上对存款保险制度的定义比较多,但内容基本相同,即,所谓存款保险制度,是指经营存款业务的金融机构按照所吸收存款的一定比例向特定的保险机构缴纳保险金,当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其它经营危机时,由该保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式保证其清偿能力、保护存款人利益的一种特殊的保险制度。建立存款保险制度的核心是为金融体系提供一张安全网,防止个别银行的危机扩散到其它银行和印发银行恐慌和金融危机,并且还有助于保护存款人利益、维护公众对银行体系的信心,具有事先检查和事后监督双重稳定的特征。
存款保险体系从机构设置上看主要有三种形式:一是由政府全额出资建立的存款保险机构,如美国和英国;另一种是由民间建立的以协会形式存在的保险机构,如德国、法国、意大利;第三种是由官方和民间共同建立的存款保险机构,如日本、比利时。各国的存款保险机构在组织上形式上虽有不同,但其宗旨却基本一样,而且都同时承担着金融监管职能。存款保险的投保形式有两种,即强制性与自愿性。前者指所有存款性金融机构都被强制成为存款保险公司的成员;后者则允许金融机构选择是否投保。
从存款保险制度的表现形式上看,主要有含蓄的存款保险制度和公开的存款保险制度两种。所谓含蓄的存款保险制度是指,并未建立存款保险制度的国家采取各种政策行动来保护该国存款储户不受银行倒闭的损失。而公开的保险制度是在预先已确定的“保险规则”的基础上银行以支付保费的形式运行。公开的存款保险与含蓄的存款保险制度基本上都具有同样的目的,就是保护储户利益,维护金融体系的稳定,对金融机构实行监管。 但从运行效果上看,在含蓄的存款保险制度下,一方面,中央银行向有问题银行提供贷款支持,投放基础货币,增加货币供应量,如果政府实行紧缩性货币政策,那么这种资金援助无疑会使紧缩行货币政策效果弱化,从而干扰货币政策实施效果。另一方面,中央银行对存款人利益的保护具有随意性,不足以提升公众对银行体系的信心,容易在金融机构产生扭曲竞争。我国金融机构实行的就是一种含蓄的存款保险制度,通常情况下,政府不但承担了投资者所应承担的全部责任,甚至连各种社会金融的风险成本也承担起来,这样容易导致存款人只关心利率高低而不顾金融机构信誉的好坏。
尽管各国存款保险依稀存在较大差异,但基本目标是相同的,即:一是保护存款人的利益,尤其是保护居于多数的小额存款人的利益;二是建立对出现严重问题濒于倒闭的银行进行处置的合理程序;三是提高公众对银行的信心,保证银行体系的稳定。
二、建立我国商业银行存款保险制度的可行性分析
SteagallAct)设立联邦存款保险公司(FDIC)以来,全球已有70多个国家先后建立了存款保险制度。存款保险制度的建立,在提高公众对金融机构的信心、抑制个别金融机构倒闭造成的"多米诺骨牌效应"、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。正因如此,存款保险制度和金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能一起被公认为金融安全网的三大基本要素。
随着我国社会主义市场经济体制的建立,市场机制已经逐步引入我国金融市场,优胜劣汰已经或终将客观存在。90年代中期,我国先后爆发了中银信托投资公司、中国农村发展信托投资公司经营失败,海南34家城市信用社危机,以及海南发展银行关闭,广东信托投资公司破产等事件。这些表明,那些累积的金融风险已经开始在个别地区和个别金融机构释放出来。因此,有必要建立适合我国国情的存款保险制度,来分担银行破产责任。
首先,我国现在的存款金融机构资金来源渠道单一,破产风险客观存在。在我国商业银行的资金主要来源于各项存款,一般国有商业银行中各项存款在资金来源中占70%以上,而居民储蓄存款则要占到一半,银行的自有资金即资本金不足的情况普遍存在,资产品种缺乏,资产负债流动性不对称,流动性较差。这就大大加大了银行的经营风险,一旦管理有所松懈或出现大规模的经济不景气,就很可能出现支付危机。此外,各种信用,流动,利率风险也加大了银行经营的难度。
其次,我国正在努力转换银行经营机制,建立我国金融组织体系,这样就有了要打破原有的"国家为银行保险"的旧体制,增强我国银行的国际竞争力的需要。而少了国家对银行的保护,特别是一些以前国家特别照顾的大银行的风险就大大增大了,而存款保险制度正好能规避其中的风险奠定银行转轨的基础。
第三,我国现今居民投资渠道日益增多,而国家对国民储蓄率的稳定有一定的需要。而保持较高的储蓄率无论对国家经济,企业还是银行本身都具有很大的积极作用。存款保险制度的实行能减轻公众的担心,增强公众信心,从而提高和稳定国民储蓄率。
第四,随着我国加入WTO后各类金融机构逐步走向世界,与此同时,外国银行和其他金融机构也正在进入我国市场。至1998年2月,已有150家外国银行在华设立分支行,已批准13家外资或合资银行经营人民币业务。1999年3月,我国政府又宣布,将加快银行业对外开放的进程。这些外资银行,大多是私营银行,其经营状况除受自身业务的影响外,还要受母国的政治、经济以及总行和其他分支机构经营状况的影响。我国金融业面临的风险无论从范围,还是程度上看都将是空前的,国际上金融自由化已成为一股不可逆转的潮流,相继而来的是各类金融业务的交叉发展,这种日趋白热化的竞争将带来前所未有的威胁,因此为了保护我国存款人的利益,维护整个金融体系安全与稳定,有必要建立适合中国国情的存款保险机构,对商业银行存款进行保险。而外资银行为了使其业务得到更好的发展,也有可能会提出希望中国建立存款保险制度的要求。
三、建立我国商业银行存款保险制度的构想
存款保险在树立存款人信心和维护金融系统的稳定性方面确实起到重要的作用,单它同时也是一把“双刃剑”,设计不完善的存款保险体系可能导致金融业经营状况恶化和存款人利益受到损害,引发“多米骨牌效应”。因此,建立我国商业银行存款保险制度应当在借鉴国外业已存在,并行之有效的存款保险制度的基础上,根据我国实际情况研究制订。它应该既保护存款人的利益,又能监管银行经营,以确保金融机构不滥用存款保险制度去进行风险经营,把银行的信用风险降低到最小,促进银行业的稳定发展,保证整个金融体系的正常运转。为此提出建立我国商业银行存款保险制度的构想。
(一)尽快研究制订存款保险有关法律、法规,对建立我国存款保险制度的基本要素予以明确地规定。
综观世界各国存款保险制度,基本都是行政手段并辅之以法律手段,立法必须先行。因此,建立适合我国商业银行存款保险制度,必须在存款保险机构成立以前,先制订存款保险相关法律,对参保机构范围、保险费率、存款保险限额、问题银行处置以及存款保险机构职责等予以明确地规定。例如美国在1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》,并依法成立美国联邦存款保险公司。1971年,日本国会公布了《存款保险法》,设立日本存款保险公司。目前,我国国有商业银行正在进行股份制改造,并积极寻求上市。上市后的国有商业银行将按照现代企业制度的要求完善经营管理、参与市场竞争并独立承担风险,不可能再像过去一样依靠国家信用作为保障。因此,存款保险制度的建立应与商业银行股份制改造统筹考虑,同步进行,政府有关部门应及早酝酿,早做准备,组织有关专家制订商业银行存款保险法,依法构建我国的商业银行存款保险机构,决不能再重复过去“先发展,后规范”的老路。
(二)、应由政府出资设置商业银行存款保险机构。根据我国目前金融体制的现状,我认为宜采取由政府牵头、财政部和中央银行共同出资,组建一个全国性、专门性、非盈利性的存款保险机构,可命名为中华人民共和国存款保险公司,接受中央银行、财政部、银监会监管,公司独立经营,全权承担和管理存款保险业务,酌情也可以在地方设立几家分公司,但不要遍地开花。
(三)、合理确定保险范围和投保方式、保险范围,即对倒闭银行的哪些存款予以保护。我国也可按国际惯例,只对商业银行存款中的活期存款、定期存款、储蓄存款提供保险。而对于同业存款、外币存款、大额存单、境外金融中心存款等等,都不在保护之列。
投保方式包括自愿和强制两种。我国应实行强制投保制度。具体讲,就是要求所有的存款金融机构,包括四大国有商业银行、全国性及区域性商业银行、城市及农村合作银行、城市及农村信用社,必须无条件投保。要投保当然就得按其存款余额定期缴纳保险费,因而有一个投保成本和投保积极性的问题。同时由于其存款余额占全国存款的绝大部分,如果按同一费率计算其支付的保险费,必然比中小银行大得多,因此,投保成本高,积极性低。故有人认为不应把四大国有商业银行纳入保险体系。但实际情况是,一国的银行体系并非是孤立的,银行间的紧密联系完全可能因部分中小银行陷入危机而拖累四大国有商业银行。
(四)、合理确定存款保险的限额和费率。
由于实行全额保险所要求的基金规模和赔付金额巨大,大多数国家采用限额保险的方式。迄今为止只有土耳其、日本、韩国、厄瓜多尔和墨西哥等为数不多的国家采用过全额保险方式,而且除土耳其外,其他国家都是将全额保险作为应对金融危机的一种过渡安排。所谓限额保险,就是对受保存款规定一个最高限额,超过这一限额的部分将不受保护,这有利于保护广大中小存款人的利益。我国应采取限额保险的方式,虽然这会使大额存款人处于不利地位,但大多数人的利益可以得到保护,而且还可以警示存款人要有风险识别意识,存款保险并不是要使银行完全不承受风险损失、存款人的利益完全得到保护。
据统计,世界各国平均存款保险限额占其年人均GDP的2.4倍。其中,欧洲国家最低,约占GDP的1.6倍;亚洲国家最高,约占GDP的4.0倍。我国存款保险的最高限额,应参照亚洲国家标准,根据存款保险基金的数量和居民的实际收入水平来确定。
(五)、合理选择对有问题投保银行的处理方式。
参照国际惯例,当投保银行倒闭时,可采取以下三种方式进行处理:一是资金救助。如投保银行出现支付困难,存款保险公司可通过将自有资金存入该行或向其提供贷款的办法,帮助其恢复正常经营能力。二是破产清算。投保银行经过救助也无济于事时,可对其进行接管,按规定对存款人进行赔付,并按法律程序,通过人民法院判决,由银监会宣告其破产。三是收购重组,承担债务。即在保险机构主持下由另外的机构兼并,收购倒闭的银行,所有负债由并购方承担;这样,倒闭银行的存款人变成并购方的存款人,存款则100%得到赔偿。正是由于这一赔偿方式使所有倒闭银行存款人至今得到几乎是全额的赔偿。我国也可以采取这一方式,这也符合稳妥破产、鼓励并购的原则。
资 料 来 源
(1) 《金融时报》2004年9月21日
(2) 邱泉 《财经科学》2001年第6期,中信实业银行成都分行
(3) 华如兴 施平 《完善银行业监管建立我国存款保险制度》 1999年2月《清华大学学报》
(4)徐敏 《国外存款保险制度比较及对我国的启示》 1999年9月 《上海金融》
自1933年美国国会通过格拉斯·斯蒂格尔法(Glass
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