中国养老保险制度的回顾与展望

一、中国养老社会保障筹资的难题和面临的困境

（一）中国养老保险筹资所面临的难题

（二）中国养老社会保障筹资困境的成因

二、中国土地权益的性质与归属

三、中国养老社会保障筹资模式

四、社会养老保险制度改革的发展思路

（一）各地加快建立起多层次的新型农村社会养老保险

（二）发挥政府在养老保险体制中的职能

（三）做好养老保险金的运营管理，拓宽养老金保值增值渠道

内 容 摘 要

【内容提要】养老保险制度是社会保障制度的重要组成部分。而筹资模式的选择又被认为是能否实现养老保险持续发展的关键。我们认为中国特色社会主义的社会养老保障筹资模式可由非交费型的统筹账户和个人交费型的个人账户组成，前者的经费来源于由全民所有的中国国有土地和自然资源的权益收入，后者的经费来源于构成劳动力价值的一部分的社会保险税。这一筹资模式在体现社会主义制度优越性的同时，必将全面促进小康社会的建设，保障全体中国人民过上有尊严的带有共同富裕性质的小康生活。

【关键词】养老保险筹资；社会保障；土地权益；社会保险税

中国我国养老保险制度的回顾与展望

关于社会主义社会的社会保障，在描绘未来社会的宏伟蓝图时，马克思在《哥达纲领批判》一书中指出社会主义社会必须建立保障制度。不仅提出了要对生产资料建立保险制度，而且论述了对劳动者也要建立保障制度。在《哥达纲领批判》中，马克思在阐述社会产品分配时指出，在分配之前应作三项扣除：“第一，用来补偿消耗掉的生产资料的部分。第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。”剩余的社会总产品是作为消费资料的，但在进行个人消费品分配之前还必须扣除：“第一，同生产没有直接关系的一般管理费用。”“第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。”“第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”马克思曾指出：“如果我们把那些有劳动能力的人必须总是为社会中还不能劳动或已经不能劳动的成员而进行的劳动的量，包括到1.必要劳动和2.剩余劳动中去，也就是说，如果我们把工资和剩余价值，必要劳动与剩余劳动的独特的资本主义性质去掉，——那么，剩下的就不再是这几种形式，而只是它们的为一切社会生产方式所共有的基础”。为实现国民收入的合理分配，国家应该通过社会保障制度在分配机制上的特有功能，缓解社会分配的不公正状态，从社会道德和人类文明所要求的公正目标出发，为一部分特殊的社会成员提供基本物质生活需要，以求得国民收入分配的公平性。社会保障制度在积累与消费及社会再生产的过程中具有“缓冲器”和“调节器”的作用。

一、中国养老社会保障筹资的难题和面临的困境

（一）中国养老保险筹资所面临的难题

1.基本养老保险的“空账”规模巨大

从1997年起实行的企业职工基本养老保险制度明确职工个人和单位共同缴纳养老保险费，按照不同的缴费比例分别计入统筹基金与个人账户基金，其中个人账户缴费比例原为11%（职工个人缴纳8%，单位缴费中划转3%)。个人账户缴费的累积额用于退休后的账户养老金支付。在我国新旧养老制度转换过程中，关于个人账户的积累额存在一个巨大的空白。严重的空账问题不仅使我国的基本养老保险制度还停留在现收现付模式之中，而且放大了未来养老金支付危机。目前，除进行做实个人账户改革试点的地区，全国其他地区的个人账户均为记账式运行，账户里并没有资金。截至2004年，我国社会养老保险个人账户的空账达到7400亿元，而且每年以1000多亿元的规模在扩大。

2.基本养老保险基金的收支矛盾突出

中国养老保险基金一般存入银行或买卖国债以及其他具有良好流动性的金融工具，但为了资金的安全，根据国家有关规定，银行存款和国债的投资的比例不得低于50%，且银行存款比例不得低于10%。这些限制使中国养老基金的投资收益率还不到3%。考虑到通货膨胀的影响，中国养老基金的收益率甚至为负值。养老保险基金不能投入收益率高的金融市场以及对养老基金的监管不力，严重影响了基金运行的效率。

（二）中国养老社会保障筹资困境的成因

在计划经济时期，我国在城镇实行就业——工资——福利三位一体的公有制企业保障模式，而在农村则以土地的集体所有制为基础实行家庭保障为主和五保户供养制度。这种保障制度由于建立在劳动力和生产资料紧密结合的基础上，由于消除了人们在就业上从而在生活上的不稳定状态，而对社会主义经济建设和社会稳定起到了积极的作用。

改革开放后，随着多种经济成分共存局面的出现，随着劳动力和生产资料的结合日益松散，社会保障问题日益突出。其中最主要的问题是以上所述的社会保障基金入不敷出，养老保险个人账户空账运行。据不同部门的测算，我国社会养老保险的资金缺口约为2－6.7万亿元之间。做实个人账户必然使隐性债务显性化。

造成这个问题的原因，首先是计划经济向市场经济转化的过程中，没有补足此前计划经济时代的欠账。在计划经济时代，由于国家是在一穷二白的基础上搞建设，积累压力大，公有制企业的资产大量上交或调拨用于其他建设项目，企业留存不足，既没有足额补偿劳动力价值，也没有留下充足的经费用于企业改制时补足社会保障费用。而国有企业改制时大量存在贱买国有资产的现象，以至于前总理朱镕基在改革开放20年后的1999年九届全国人大二次会议上的《政府工作报告》中不得不呼吁，“不能把出售作为国有小企业改革的主要形式，需要出售的要按照国家规范的办法进行，坚决制止名卖实送、半卖半送和逃废银行债务及国家税款、规避安置职工的错误做法”。

原本可以用于补偿过去社会保障经费缺口的国有资产大量流失了，从而加剧了这个问题。其次，经济发展在一段时期内不符合科学发展观的要求，通货膨胀上涨过快，货币贬值严重，社会保障基金保值增值的压力过大。再次，私营企业大量游离于社会保障制度之外，依靠廉价劳动力即劳动者的报酬低于劳动力的价值来获取经营利润，肆意挥霍人口红利。随着新一代中国领导人强调科学发展观，更加关注民生，中国的社会保障事业获得了新的发展契机，覆盖面更加广泛，新型农村社会养老保险试点要在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

随之而来的社会保障基金的缺口也必将扩大。如何弥补这个缺口，许多人强调要参照西方发达国家的做法增收社会保险税，这固然是一个办法，但它更适用于年青一代的劳动者，而不适用于解决计划经济时代遗留的老问题，也不适用于惠及广大农村居民。

二、中国土地权益的性质与归属

世界上绝大多数国家尤其是西方发达国家的土地大都是属于私人所有的，都会给它的所有者带来地租收入。而中国的土地不是属于私人所有。这是新中国的社会主义运动的成果。现行的《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”既然中国所有的自然资源和土地，不是国家所有就是集体所有，那么这些自然资源和土地的权益自然也应当为国家所有或相应的集体所有。同时，既然国家所有即全民所有，而集体所有显然也是构成集体的民众所共有，那么，所有这些自然资源和土地的权益就应当为民众所享有。但是，中国民众恰恰没有享有到这些自然资源和土地的权益。以城市为例。目前一些城市房价过快上涨已经成为市场调控的重点。而恩格斯在谈到房屋在整个使用寿命期间的出租使其“原先的成本价格得到了5倍或10倍的补偿”时指出，“这全靠地租的加价；在像伦敦这样的地方，这对谁都不是什么秘密。在伦敦，土地所有者和房屋所有者大半是两个人。租金的这种大幅度的加价，发生在迅速发展的城市中，而决不是发生在建筑用地的地租几乎始终不变的乡下。大家知道，扣除地租的上涨部分以外，房主每年收入的房租平均不超出所投资本（包括利润在内）的7%，并且还得从中开销修缮费等等。”

这也就是说，新房价格超过开发商用于建筑安装的资本或该资本在70年使用权期间的每年7%收入的折现部分（如果以银行利率为准的折现率为7%，则该值要略低于开发商所投建筑安装资本）的部分，应当属于土地的权益收入，这一部分是远高于房地产商所支付的地价的，即便算上房地产商支付地价款的银行借贷利息。而炒房者将房屋原样转售时与原房价的差额更是土地的权益收入。这两部分原本属于城市土地的权益收入都应当归城市土地的所有者即全民所有。但是，除了部分地价款被政府用于财政开支外，大部分土地权益收入都被少数人占有了。而政府占用全民所有的地价款也是不合理的。尽管政府财政支出是用于提供公共产品的，但是，这笔开支应当来源于税收。政府可以对全民所有的卖地收入征收税款，但不能直接占用归全民所有的卖地收入。从政府对二手房交易所得征收20%的所得税来看，政府对于卖地收入的征税也应以20%为准，其余的80%应当归还全体民众。那么，怎么将这些中国特色社会主义的土地权益收入归还全体民众呢？一个最便捷的办法就是用于全体民众人人都会享有也都应当享有的养老社会保障和基本医疗保障。对于全体民众来说，这部分社会保障为非交费型社会保障。而最低生活保障和失业保障因为往往只涉及少部分人群，带有互助性质，应当以税费的名义征集所需费用。2009年城市卖地收入飙升，杭州、上海、北京夺前三强，分别卖地收入1200亿元、990多亿元和922.7亿元，而天津、广州和深圳的卖地收入都在百亿元以上，仅这六个城市的卖地收入就在4000亿元以上。③如果算上流失到开发商和炒房者手上的土地权益收入，全国城市一年内的土地权益收入，再加上一年内煤炭、石油等自然资源的权益收入，就可弥补社会养老保险资金的数万亿元缺口，而此后的土地权益收入则足以保障全国人民过上有尊严的带有共同富裕性质的小康生活。事实上，陕西省神木县仅凭当地煤炭资源开发的税收部分就足以实行全民免费医疗，而且实实在在迈出了中国特色社会主义全面小康社会的第一步。

三、中国养老社会保障筹资模式

自从1974年哈佛大学费尔德斯坦提出现收现付制可能会降低国民储蓄率的观点以来，西方学术界各个学派对现收现付制和基金积累制两种养老保险筹资模式的优劣都各执一词。

中国在改革开放前，养老保险制度主要是统收统支下的、以企业为单位的现收现付制。由于当时的人口年龄结构年轻，同时这一模式得到计划经济体制的支持，所以在当时是比较有效的。随着中国开始实行市场经济，人口年龄结构逐步趋于老龄化，社会保障问题开始引起关注。1991年，中国政府颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始着手改革养老保险制度；十四届三中全会进一步明确提出，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人账户相结合的制度。一般来说，我国真正的城镇养老保险改革始于1998年。基本历程为：1984－1993年，尝试建立统筹式的养老金模式；1993－1997年，探索统账结合式养老金模式；1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将中国的基本养老保险制度分为两部分：社会统筹和个人账户。社会统筹采取现收现付制，个人账户实行基金积累制。此后，经过东北三省的试点改革等一系列过程，把统账结合的模式进行了进一步的完善，到2005年已经形成了具有“中国特色”的统账结合的养老保险模式。在养老金体系实际运作中，由于个人账户存在巨大的“空账”，使统账结合的目标模式并未真正建立起来，现收现付的因素依然占据了绝大多数。因此，不少学者认为，我国目前的养老保险筹资模式从实质上说还是现收现付制。

在社会保障资金的筹集上，大多数西方发达国家采取三方出资（即由政府、企业、个人共同负担）的模式建立社会保障基金。但是，西方发达国家将社会保险税分为保险人自付和雇主给付两个部分，从筹资上来讲纯属多此一举，其目的主要是方便雇主对雇员的控制以及雇主逃避给付责任。“工人应交付的税金始终不断地包括进劳动力生产费用之中，因而要由资本家一并偿付。”

如果工人不用纳税，那么在资本家支付给他的工资中也会少掉用于纳税的那一部分。实际上，在资本主义社会里，工人只是名义上的纳税人，真正的纳税人是资本家，所以西方发达国家才强调政府要为纳税人服务。

目前中国社会保障费用的缴纳也分企业缴纳和个人缴纳。但是，由于职工个人对于企业缴纳部分的知情权不够，企业也常常以经营困难和亏损等理由少交或不交应当由企业缴纳部分，从而侵犯了职工权益，带来了许多纠纷。因此，中国的社会保障费用的交费部分应当完全改为个人缴纳，原来应由企业缴纳的部分必须作为工资的一部分发给企业职工。这一点可以通过提高最低工资标准和工资指导线来做到。为减少征管成本，个人所缴纳的社会保障费用应当以社会保险税的形式由税收部门在征收个人所得税时一并收取。凡适龄就业人员，即使个人应纳所得税额为零，也要按缴纳个人所得税的程序缴纳社会保险税。

四、社会养老保险制度改革的发展思路

（一）各地加快建立起多层次的新型农村社会养老保险

2009年9月份相关指导意见正式颁布，指导意见中明确提出“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则，新农保实行属地管理原则，各级地方政府要结合当地经济发展水平，社会发展状况等因素，充分利用好“有弹性”的指导原则，因地制宜，尽快研究制定出一套适合本地的具体实施方案。建立多层次养老制度体系，这是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。根据国家预定标准，要适当调整新农保的待遇水平，缴费层次，贯彻落实地方政府的30元出口补助责任，贫困地区在“保基本”原则指导下，进一步调整补贴比例，调动集体力量，协调好和上一级财政的转移支付关系。另外，积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。

同时，要处理好新型农村社会养老保险和其他现行政策之间的组合关系，对保障政策进行整合，逐渐形成一个以养老保险为主，其余方式为辅的农村养老保障体系。同时加大基本养老保险的执行力度。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。

（二）发挥政府在养老保险体制中的职能

造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人账户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是账户的直接管理者。在这种情形下，个人账户中积累的基金难以得到有效地运作。新农保强调了政府主导，由中央财政开始，逐级划分职责，因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人账户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人账户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。同时厘定各级财政职责，形成良性投入机制，推动新农保政策的持久发展。

同时，突出地方政府在新农保制度上所承担的主责任。由省、市人力资源和社会保障部门直接在乡村设置基层服务站，统一管理，起到稳定、权威、规范的作用，以理顺管理、提高效率、便民服务为目标，加强服务站建设，严格要求经办人员业务素质。

（三）做好养老保险金的运营管理，拓宽养老金保值增值渠道

严肃对待新农保收取的养老金，通过各级政府社会保障的财政专户对农民的养金进行严格管理。做出明确收支计划，通过财政部门对农民的养老金进行监督，充分利用个人账户的管理作用，社保部门要严格审查领取者名单和金额，谨防不法分子可能进行的侵害活动，村里需根据社保部门提供的名单和数额进行同步公示。目前还没有正式的农村养老保险基金投资政策，目前还处于探索阶段，现在的执行标准暂定为中央人民银行一年储蓄存款利率。我认为，可加入市场化的因素，通过法律程序，在保证基金安全的基础上，通过市场化的公开招标方式来选择专业的基金管理公司或经营好的企业，负责社保基金的保值增值，分散风险，提高收益，达到现阶段保值增值的目的。另外，我国应在农村养老保险制度运行较稳定后，修订并颁布更具有约束力和执行力的农村养老保险相关法律，来贯彻实施农村养老保险制度。

综上所述，我国将进入老龄化社会，如不赶在老龄化高峰到来之前建立中国农村社会养老保险制度，那么势必会直接影响到未来农村社会的安定、经济发展。社会养老保险是一项造福农民的伟大工程，它的重要性和意义不亚于中国的计划生育，如果说计划生育解决了中国人口众多的问题，那么未来中国人口问题的进一步解决将更多地依靠社会保障，特别是在人口老龄化的过程中，农村社会养老保险将具有更加特殊的意义。”

参 考 文 献

[1]黄恒学主编：《公共经济学（第二版）》，北京：北京大学出版社，2009年。

[2]王沛英、史会学：《关注中国的社会保障问题》，载《数据》2006年第10期。

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