我国养老保险制度的回顾与展望——基于农村养老保险视角

目 录

一、我国农村养老保险制度的回顾

二、我国新型农村养老保险制度的不足

三、我国农村养老保险的发展展望与改革意见

内 容 摘 要

我国的养老保险制度从1951年初步建立，迄今已50多年的历史。不少人把我国农村养老保险制度的历史演变过程可以划分为三个时期。第一阶段是1951年－1978年萌芽阶段，第二阶段是1981年－2002年的探索建构阶段，第三阶段是2003年至今的新农村养老保险阶段。纵观三个阶段，我国政府始终致力于在便民利民的基础上构建适合当时国情的农村养老保险制度，发展到现在的新农村保险制度，其利民的原则性更加凸显，然而也存在了一些问题。本文重点探讨了我国农村养老保险的发展历程，分析了目前我国农村养老保险的不足，最后展望了我国农村养老保险的未来发展，并提出了相应的改革建议。

我国养老保险制度的回顾与展望

——基于农村养老保险视角

我国的农村人口占全国总人口的大多数，老有所养问题一直是广大农民最关注的问题。然而，从严格意义上讲，中国农村养老社会保险体系并没有形成，而对农村社会养老保险问题重视不够。以往的农村养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务。由于经济发展条件的限制，我国至今尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会保险制度。通过对我国农村养老保险制度的变迁进行探讨，研究其变迁的踪迹，进而发现其中的不足，并提出促进农村保险未来发展的建议，对于推动我国农村保险的发展意义重大。

一、我国农村养老保险制度的回顾

（一）1956年-1980年萌芽阶段

1. 我国养老保险制度产生

新中国成立之初，政府就对建立养老保险制度给予了高度重视。1951年2月26日，《劳动保险条例》正式颁布和实施，标志着我国初步建立起企业职工的养老保险制度。一是缴费。所有费用由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担，其中一部分由企业行政方面或资方直接支付，另一方面由企业行政方面或资方缴纳劳动保险费，交由工会组织办理。实行劳动保险的企业，其行政方面或资方须按月缴纳相当于该企业全部工人与职员工资总额的3%，作为劳动保险金。每月缴纳的劳动保险金，其中30%存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金，用于举办集体劳动保险事业；70%存于各企业工会基层委员会户内，作为劳动保险基金，用于支付工人与职员的劳动保险待遇。二是给付。由于国家财力有限，有能力实行养老保险的企业数目有限，养老金给付的待遇水平较低，大约相当于职工本人工资的35%一60%。对于解决职工的后顾之忧，鼓励职工的工作热情，稳定国内形式，恢复和振兴国民经济，发展生产力，起到了重要的作用。

2. 养老保险制度受到破坏

1966一1976年，职工养老保险制度工作遭到了破坏，管理机构被取消，社会保险费统一征集、发放都被迫停顿，退休费用社会统筹也无法进行。在这样的局面下，财政部于1969年2月发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。这一草案出台的结果是，退休养老费用完全由企业负责，养老保险由社会统筹转变为企业统筹，在企业内小范围运行，丧失了其社会互济功能。由于企业的经济状况、职工新老年龄结构的差异，企业负责的养老保险制度对企业造成的负担也不同，困难的企业甚至难以发放养老金。

3. 养老保险制度重建

1976年，我国进人了新的历史时期。中组部、原国家劳动总局会同有关部门起草，国务院于1978年6月2日颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》两个办法。主要内容有：一是改变退休待遇的计发办法及退休条件。把原来按工龄规定退休待遇的办法，改为：建国以前参加工作，按革命时期来规定退休待遇；建国以后参加革命工作，干部按工作年限、工人按连续工龄来确定退休待遇。退休条件为，党政机关、群众团体、全民所有制企业、事业单位的干部(工人)，男年满60周岁，女年满50周岁(女工人年满50周岁)，参加革命工作年限(连续工龄)满10年。二是提高养老金给付标准。抗日战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的90%发给。解放战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的80%发给。中华人民共和国成立以后参加革命工作，工作年限(连续工龄)满20年的，按本人标准工资的75%发给；工作年限(连续工龄)满巧年不满20的，按本人标准工资的70%发给；工作年限(连续工龄)满10年不满巧年的，按本人标准工资的60%发给。

（二）1981年—2002年的构建完善阶段

1. 试点探索

根据“七五”计划要求，1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，确定在经济比较发达的农村地区，发展以社区(乡、镇、村)为单位的农村养老保险。1987年3月，民政部印发了经国务院同意的《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，报告指出：农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，各地程度不同地出现了一些新的社会问题。建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。该报告还设计了农村基本社会保障的雏形，并强调要重视家庭的作用。1989年民政部选择北京大兴县、山西左云县进行县级农村养老保险试点。“八五”计划中提出：在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度。1991年1月，国务院在《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》中明确了农村(含乡镇企业)的养老保险改革由民政部负责。同年10月，民政部选定山东牟平、龙口等5县、市为首批农村社会养老保险试点单位。

2. 稳定发展

1992年民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，到1992年底，农村社会养老保险试点工作在全国950多个县市展开，其中160多个县市基本建立了农村社会养老保险制度。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》。该意见指出在有条件的地区稳妥建立农村养老保险制度的深远意义，强调“逐步建立农村社会养老保险制度”。1996年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中指出：农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险。截至1997年底，全国有2000多个县(市、区、旗)开展了农村养老保险工作，8000多万农村人口参加保险，基金积累近140亿元，全国已有55．79万农村人口领取了养老金，养老金3．15亿元。

3. 整顿规范

1998年国务院机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年，在国务院批转整顿保险业工作小组《保险业整顿与改革方案》的通知中指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，决定对已有业务进行清理整顿，加强基金监管，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。《通知》给农村养老保险工作带来了极大的影响，除少数经济发达的或少量乡村集体经济实力较强的地区制度运行维持正常外，全国大部分地区均出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，有的地区甚至处于停滞或倒退的状态。

4. 制度调整内容

这一阶段各地遵循的是民政部下发的统一的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。在参保范围上，保险对象主要是非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。一般以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等)，组织投保。投保年龄从20周岁至60周岁，领取养老金年龄一般在60岁以后。在保险基金筹集上，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，同一投保单位，投保对象平等享受集体补助；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。在制度模式上，实行基金积累式个人账户制，个人的交费和集体的补助(含国家让利)，分别记账在个人名下。在缴费标准和档次上，实行多档次月缴费标准。在养老金计发办法上，养老金数额根据其个人账户积累额和平均预期寿命来确定。在基金管理上，以县为单位统一管理。

（三）2003年到现在的新农村保险阶段

1. 地方试点阶段

2003年，党的十六大提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。此后中央在关于新农村建设的决定和构建社会主义和谐社会的决定中又多次提出，要探索建立适合中国国情的农村社会保障制度。2003年以后，全国各地开始了新型农村养老保险试点，许多地方通过加大政府引导和支持力度，扩大覆盖范围，创新制度模式，积累了经验。按照《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》(国发(2006)35号)关于“探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”的要求，劳动和社会保障部于ZIX)6年1月选择北京市大兴区、山东省烟台招远市、荷泽市牡丹区、福建省南平市延平区、安徽省霍邱县、山西省柳林县、四川省巴中市通江县、云南省南华县等8个县市区，启动了新型农村社会养老保险制度建设试点工作。

2. 中央推行阶段

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加强健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”09年十一届全国人大二次会议审议通过的《政府工作报告》要求，“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)”。国务院召开常务工作会议，决定从2009年开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点。这是中央财政承担农村养老责任的开始，也是中国亿万农民有史以来第一次可以享受到有国家财政补贴的养老生活。

3. 制度调整内容

新型农村社会养老保险与十多年前开始实行的由个人负担的“旧农保”相比有了很大的进步侧：一是建立了农民参保政府补贴的制度，体现了政府的责任。二是新农保制度设计了激励农民参保和缴费的机制。三是新农保制度确定了最低缴费标准和缴费年限，建立待遇调整机制，以解决老农保保障水平过低的问题。四是与老农保相比，新农保更具有社会福利性。五是与老农保相比，新农保将基金纳人财政管理，解决基金的安全运营问题。六是新农保注意到与其他有关养老保险制度的衔接。

二、我国新型农村养老保险制度的不足

（一）社会保险对象范围过窄

就实施范围来说，现行社会养老保险制度一般限于全民所有制的国有企业、事业单位、国家机关的固定职工，而占人口较大比重的农民群体和数量逐渐增多的灵活就业者，还没有被纳入养老保险的框架之内，养老保险的覆盖面依然较窄，说明我国的养老保险体系社会化程度不够，其所应有的保障功能还未实现。

（二）农村经济发展水平参差不齐，农民参保能力有限

我国幅员辽阔，地区差异较大，广大农村地区经济发展更是千差万别。目前发达地区与欠发达地区之间、同一地区农民之间，其收入状况和生活成本存在较大差距，大部分农村劳动者缴费能力有限。加之，农民对社保政策关注不够或尚存疑惑，对制度缺乏信心，保险意识不强，这样就更加阻碍了农村养老保险制度的发展。农村养老保险的一个主要难点就是农民投保承受能力差，主要表现为投保面窄和投保档次低。

（三）基金管理工作亟待加强

农村居民居住分散，新农保基金管理环节多、在途时间长、金额大，存在安全隐患。基金如何归集、应由哪一级集中管理、如何保值增值等都需要认真研究和解决。

（四）老年高峰对养老保险制度压力增大

由于人口基数大，我国老年人口发展速度快，这意味着年轻人需要照顾多位老人，抚养的负担加重。而在我国人口老龄化超前于社会经济发展，超出了社会经济的承受能力，增加了解决老年问题的难度。我国现行法定退休年龄规定是男60岁，女干部55岁，女工人50岁，特殊工种职工可以提前5年退休。更值得注意的是一些地区和企业为减轻职工下岗和事业压力，通过采用提前退休的方式解决就业的矛盾，实际上就是把就业的压力转移给养老保险，把近期问题推向远期。

三、我国农村养老保险的发展展望与改革意见

（一）建立多层次的养老保险体系

我国地区差异大，农村地区经济状况千差万别，建立统一的农村养老保险制度的难度大，可借鉴日本的做法，建立“强制投保为主，自愿投保为辅”的多层次的养老保险体系。“基本养老保险”作为第一层次，范围广，具备强制性，保障最低生活需要，资金农民出大头，国家财政补贴；第二层次“补充养老保险”，保障范围包括乡镇企业和事业单位的农民临时工，属于强制保险，由供职单位、个人共负担，省市统筹保费；第三层次“附加养老金”，为不满足第一、第二层次，经济收入较高的农民提供养老保障，自愿参加，个人负担，国家给予政策优惠。

（二）因地制宜，合理缴费

我国区域性经济的存在，使得改革开放以后东部沿海地区的农村地区经济发展较快，但在中部、西部地区则相对落后。这时全国的改革要统一缴费标准，统一支付水平，不可能也不现实。笔者认为，应该因地制宜地处理发达和欠发达地区的养老保险问题。对于一些十分贫困的欠发达地区应“以退为进”，即在条件不具备或不适合的地区暂缓推行新的保险业务。暂缓推行养老保险并不是说将来不实行这项制度，而是当这些地区满足了实行农村社会养老保险的条件后再实施。需要强调的是，这些欠发达的农村地区应积极建立适合自身程度的其它基础养老保障体系，以替代养老保险对付农民的老龄风险，如发挥家庭养老、土地、储蓄的养老保障功能和建立健全农村最低生活保障制度等等。在经济较发达的农村地区，应该再根据各地区的农民人均收入水平、物价指数、生活消费指数等指标加权计算出相应的缴费层次，所有推行农村养老保险的地区对应与自身发展相适应的层次确定保险费率，收取保险费。

（三）加强对养老保险基金的统筹运营与监管

为了保障农村保险基金的统筹能力和保值增值能力，笔者建议应建立相对独立的基金管理金融机构，以不同比例参与各运用渠道(如：投资各种政策性存款，购买国家或地方政府债券，购买大公司债券或股票，购买外债等等)，承担基金管理和运营的职责，保证基金的保值增值。要加强养老保险基金运营过程中的监管工作，严禁基层组织和政府其它机构挪用基金，严禁任何人打着养老保险的幌子向农民乱集资、乱收费。为了提高农民的认识和支持程度，必须要加强政策宣传力度，重点应放在示范、推广和操作的规范性、科学性和保险金发放的及时性上。做好示范、推广工作，使农民都能明白参加养老保险是为了自己，这样养老保险的工作也就能顺利开展。

（四）家庭养老与商业养老保险相结合

在农村社会养老保险工作还没有普遍推行的今天，家庭养老在一定时期内仍具有重要的意义。但是随着传统的家庭模式发生变化，家庭的保障功能逐渐弱化，单纯依靠家庭养老无法起到全面的保障作用，此时，商业养老保险可以发挥一定的作用，为有条件的农村老年居民提供保障，这一方面是农村居民自身的需求，另一方面也是保险公司开拓农村养老保险市场的需要。

1. 充分发挥政府作用

政府应当加大对农村商业保险的支持力度，在政策上给予倾斜。比如减免某些项目的税费等，以减轻商业保险公司的运营压力，帮助他们扩大农民商业养老保险的覆盖面。保险监管机构也应充分发挥作用，加紧制定和完善农村商业养老保险发展的政策和法规，为农村商业养老保险的发展营造一个良好的市场氛围。

2.商业保险公司要加快养老保险产品的创新

保险公司要立足于农村现实，根据当地农民的实际需求、收入状况、家庭人员结构以及历史文化风俗等特点设计出适用于当地的养老保险产品。

3. 提高商业保险水平

提高农村商业养老保险的服务水平和质量，争取为农民提供“全方位、宽领域、多层次”的保险服务。

总之，农村养老保险制度是国家为保障农村老年人口晚年生活而实施的一项具有重大意义的社会制度。从1956年养老保险制度产生以来，1986年我国开始探索建立农村养老保险制度，但最终陷入了僵局；2003年又开始探索新型农村社会养老保险制度的试点工作，随着经济的发展，目前我国新型农村养老保险制度取得了较大进展，但是还存在很多问题亟待解决。面对目前我国新农村养老保险中的不足，就应该进一步推行建立多层次的养老保险体系、加强对养老保险基金的统筹运营与监督、因地制宜的开展合理缴费、家庭养老与商业养老保险相结合，从而推动我国农村养老保险的未来发展。

参 考 文 献

1、黄佳来，《我国农村养老保险制度的历史演进及其探索》，《社会保险》2009年第9期

2、黄德武，《我国农村养老保险制度发展与对策研究》，《热点关注》2010年第5期

3、李轩红，《中国农村养老保险制度变迁的原因分析》，《山东社会科学》2012年第6期

4、刘昌平，《社会养老保险制度城乡统筹之路探索》，《社会保障研究》2011年第4期

5、邹德新 曹旭杰，《农村养老保险制度的发展与完善》，《农民问题》2011年第9期

6、李昀，《关于完善我国农村养老保险制度的探讨》，《宜宾学院学报》2011年第12期

7、张震，《健全农村养老保险制度的思考》，《“三农”问题》2012年第2期

8、李爽，《提高我国农村养老保险制度的几点建议》，《社科论坛》2011年第16期

9、李婷婷，《我国农村社会养老保险制度的发展与问题探讨》，《河南财政税务高等专科学校学报》2012年第7期

10、徐莉，《我国农村养老保险历史变迁与未来发展探讨》，《新疆警官高等专科学校学报》2012年第5期