论我国社会养老保险制度的完善

养老保险制度的发展回顾

我国养老保险制度的现状

对完善养老保险制度的几点思考

内 容 摘 要

近年来，养老问题已成为世界各国所面对的一个重要问题，不论是发达的资本主义国家还是发展中国家，养老金的支出占了一定比例的国民生产总值。中国政府、企业、社会都已感到养老金支付的压力正在显著加大。为了进一步完善养老保险制度面临的诸多问题及挑战，中国政府一直不断的深入改革养老保险制度......

论我国社会养老保险制度的完善

养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式；为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保险省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义.近几年，养老问题已成为世界各国所面对的一个重要的社会问题,不论是发达的资本主义国家如日本,还是发展中国家如中国,人口老龄化问题越来越严重,养老金的支出占了一定比例的国民生产总值。中国政府、企业、社会都已经感到养老金支付的压力正在显著加大。为了进一步完善养老保险制度面临的诸多问题及挑战，中国政府一直不断的深入改革养老保险制度。现在浅析我国人口老龄化与我国养老保险制度的相关关系：

一、中国人口老龄化的变化情况

 如何衡量一个国家是否已经进入了老龄化社会，在国际上尚无统一的标准。究其原因，一是由于人口的平均寿命会随着人类社会的发展进步不断提高；二是由于经济社会发展水平的差异，以及地理位置、气候、风俗习惯、劳动就业制度等的不同，国家之间人口的平均寿命和就业者的退休年龄差异较大。 根据第五次全国人口普查的资料，2000年我国已经步入了老龄化社会，而且老龄化进程在不断加快。中国人口老龄化呈现出如下一些特点。

　 1是来得快，规模大。中国老龄人口（65岁以上的人口，下同）的比重由7% 上升到14%将需要 25年。而法国、瑞典、美国、德国、英国等国家走完这一历程所花的时间大约在45-120年间。2000 年中国65岁以上的老龄人口为 8838万，占世界老龄人口的21.4%，是世界老龄人口最多的国家。到2025年和2050年这一地位仍不会改变。

　 2是老龄抚养比提高速度先慢后快，有一个比较明显的“人口视窗”期。由于我国的计划生育国策始于20世纪70年代末，按人口年龄结构推算，本世纪前几十年新增劳动力年龄人口的相对比重会下降。但另一方面，由于上世纪50～70年代出现的“婴儿潮”等原因，这一时期处于劳动力年龄人口的比重仍较大，我国老龄抚养比的变化会比较平稳。在2025年会达到20.9%，超过15.9%的世界平均水平。此后我国老龄抚养比将会快速升高，到2050年将达到44.8%。即使如此，我国劳动力年龄人口的总数在今后的50年中仍是世界上最多的国家之一（2030年左右，印度的劳动力将超过我国，到2050年将比我国多1.5亿左右）。在这50年间我国劳动力年龄人口的总数相当于整个发达国家劳动力年龄人口总和。这为我国的发展提供了一个良好的“人口视窗”期，即，在进入老龄社会之前，出现的一个人口负担率较低的黄金时期：由于生育率水平迅速下降等因素，在这几十年内劳动力年龄人口占总人口的比重持续在一个高水平上，人口负担较轻，为发展经济、改革社会政策提供了一个绝好的机遇期。但经历过“人口视窗”之后的国家往往也将成为人口负担较重的国家。

 3是经济发展水平低。与世界其他已经进入老龄化社会的国家相比，我国进入老龄化社会时，经济发展水平不仅是最低的，而且差距极大。2000年，我国进入老龄化社会时的人均GDP按当年价为860美元左右，换算成1990年的美元仅为750美元。而一些发达国家在进入人口老龄化社会时（1990年左右）人均GDP均超过2500美元。随着人类的进步，以人为本的现代社会对于人权的保障较一个世纪前有了巨大的发展。这些都向我国年轻的养老金制度提出了严峻的挑战。当然，不可否认，由于经济发展水平低，老龄人口的赡养成本也较低。

 二、我国养老保险制度的现状

 世界各国的养老保险体制大致可以分为三种，一是现收现付模式。其基本特征是社会保障成本的代际转移是以收定支，即由在职职工承担已退休职工的社会保障成本；支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用。这一模式要求有较小的人口压力、年轻的人口结构、较强的国家实力、完备的税收体系等。二是个人账户模式。这种模式强调雇员的个人缴费和个人账户的积累，退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积累，且所积累的资金通过投资基金进行运作。这种模式的特点是具有累积性和增长性，资金供给比较稳定，在经济波动中表现出较强的抵抗能力。第三种是混合模式。该模式由上述两种模式混合而成。 

 从20世纪50～90年代，我国实行的养老保险体制是现收现付模式，对象主要是城镇职工。但由于人口逐步进入老龄化社会，旧体制“收不抵支，难以平衡”的问题日益显露。为此，在20世纪90年代，国务院先后颁布了三个重要法律文件：《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年）、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995年）和《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（1997年）。基于上述三个重要的法律文件，形成了“社会统筹和个人账户相结合”的基本养老保险体制模式。但是，随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，这一模式显现出一些与经济社会发展不相适应的问题，关键是社会统筹账户亏空较大，导致个人账户空转，无法形成必要的积累。

 目前我国正在实行的基本养老保险制度已由单一的社会统筹制度转向社会统筹与个人账户相结合的制度，基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。从基本内核看，这一制度基本适合我国国情，但由于各种原因，它尚在建立过程之中，且制度本身还存在一些较大的具体问题。其中最突出的是，现行养老保险制度的建立，意味着让在职的一代人既要继续承担供养上一代老人的义务，又要为自己将来的养老进行部分积累，即个人账户积累，这种双重负担对企业和个人均形成很大的压力。未来20～50年我国人口老龄化进程加快的事实，对于支付已陷入窘状的现行养老保险体制来说，无疑是雪上加霜。老龄人抚养比的快速提高使养老基金的支出增加，收缴减少，将加重入不敷出的矛盾。

三、对完善我国养老保险制度的几点思考

随着市场经济体制的发展，我国养老保险立法的步伐仍然是滞后的，不能满足其需要，时至今日，对建立和完善我国养老保险制度是一大缺憾，并且带来实践中运用和操作的种种困难。我国现行的养老保险制度存在以下不足：养老保险制度仍需进一步完善；享受养老保险权利的劳动者范围仍然狭窄；不能应对企业产权改革且成为沉重负担;养老保险实施机制较弱，法律的强制作用不能很好发挥;养老保险基金的保值增值渠道单一;养老保险资金缺口较大，且基金管理不规范。我国的养老保险制度及其立法应从以下几个方面进行完善：

进一步完善养老保险机制

一个好的养老保险体系的评价标准应该包含4个方面：公平性、安全性、效率性和可持续性。在公平性方面，可以通过社会统筹机制和全国社会保障基金储备方式来解决。在安全性方面，需要通过监督管理体制改革，建立基金监督与基金管理运作相分离、相互制约的公开透明的管理运营机制来确保养老基金安全。在效率性方面，需要通过运营机制改革，实现专家理财，专业化机构运作，引进竞争机制，扩大参与的投资机构和投资范围，提高投资运作效率，维护委托人的权益。最后，在可持续性方面，一是通过基金缴费、投资收益积累，做到当代人养当代人；二是随着积累资金的扩大和财政现收现付比例相对减少，确保财政具有长期支付能力。

2.建立新型农村养老保险制度

建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，同时对改善心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。

我国有9亿农民，解决农民的养老保障问题是刻不容缓，也是国家推行计划生育工作的重要保障。目前我国农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入。在农村实行农业经济结构调整和推行计划生育政策后，使得这两种养老保障方式在保障能力和保障的可靠性都发生了较大变化。首先，从家庭结构方面看，实行计划生育后，农村也形成了“ 4-2-1”的家庭结构，即一对夫妇要赡养4个老人，从目前农村的家庭收入和子女的赡养精力来看，都是难以满足老年人的养老需求的。其次从农村土地保障方式的变化看，国家在农村实行土地家庭承包责任制后，土地既是农民的生产资料，也是其生活资料。随着近年来农业生产资料价格上涨，使得土地的投入产出比例不断下降，加上人均耕地面积少，形不成规模效应，在许多地方农民种地亏损现象普遍存在，以此作为生活来源已是十分有限，农民年老丧失劳动能力后，仅依靠土地收入养老风险较大。因此，传统的家庭赡养和土地保障作为农民的养老保险模式显然已不合时宜，不能满足年老丧失劳动能力的农民养老需要。借鉴国外养老保险立法的成功经验和我国城镇养老保险的办法，在上述传统二结合的模式中，加入社会养老保险方式，实行家庭养老、土地保障与社会保险三种方式相结合作为农村农民养老保险制度立法模式，不失为一种较好的选择。鉴于城乡经济发展水平的差别，在一定历史阶段，城乡养老保险立法只能分别立法。农村养老保险立法模式的选择不同于城镇，在相当的历史阶段，选择传统土地保障、家庭养老与新建社会保险相结合的立法模式，是符合我国国情的。

这个模式的建立，亟需养老保险立法加以规制。建议国家以单独立法的形式，建立和完善农村的养老保险，将农村的养老保险纳入整个社会保险法制体系统筹规划。继续完善储蓄积累保险方式，为农民建立个人帐户，个人交费为主，集体交费为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体缴纳的保险费记入个人名下为个人所有，到退休年龄后根据个人帐户的积累额计发养老金。同时，农村养老保险要实行市场化运营，符合规定的市场法人，依法开拓市场，提供优质服务，引导农民投保，国家对开展农村养老保险业务的保险公司应给予政策扶持和优惠。另外，国家基本养老保险是城镇养老保险的组成部分，根据国民待遇原则，农民也是有权利享受的，国家财政对农村养老保险的支持也应是列入立法考虑因素，国家财政如何支持农村养老保险仍是一个值得探讨的问题。

3.重新拟定退休年龄

现行养老制度中的退休年龄过早就是造成养老负担过重的重要问题之一。可以考虑将新制度的退休年龄规定为男65岁，女6O岁。基于中国目前就业压力较大等问题，可实施一个推迟退休年肝的计划过渡期，同时辅之以养老金调整机制，提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金;推迟退休者按比例增加养老金。过渡期结束后，只有达到法定年龄后才可以领取社会统筹体系的养老金。其他如养老金替代率设计、基金投资回报率确定等也需高度重视。

此外，退休年龄的规定也不宜采取“一刀切”方式，即不分职业、学历，劳动者统一按到规定年龄实行退休。劳动者的学历、职业应列于新体制制定退休年龄的考虑因素。采取“一刀切”规定退休年龄，将造成高素质劳动力的极大浪费，同时对高学历的劳动者来说也是不公平的。因此，建议新的养老保险立法将劳动者的学历作为参考因素来规定退休年龄，应比未接受高等教育者延长若干年。

4.基金筹集多样化

据有关部门预测，到2022年，我国基本养老金支出将达到在职人员 工资总额的30%; 2027年将超过35%; 2033年将达到峰值39.2%。如果按照现在的筹资模式，届时能不能满足养老基金日益扩大的需求，企业还能不能承受日益加重的社会保险负担，应当引起关注。虽然国家提出养老基金来源要多渠道，国家、企业和个人三方面要合理负担，但是，职工个人缴费比例已经提高到了8%，企业负担的比例普遍超过20%以上，而国家只承诺“财政兜底”或“最后出台”。这表明，国家、企业、个人三方合理负担的机制还没有建立。国家提出要坚持个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，旨在通过设立个人账户实现部分积累，增强抗风险的能力。但由于退休职工根据个人账户计发的养老金要由企业和在职职工负担，而且随着经济发展而提高的养老金也要通过企业和在职人员缴费来提供，保险机构筹集的养老保险费大部分甚至全部发放给现有离退休人员了，个人账户基金被统筹基金大量占用。这意味着个人账户与社会统筹相结合的制度难以坚持。实践证明，单纯依靠企业和职工缴费已无法满足日益扩大的养老金需求。

针对上述困境，有人主张“费”改“税”，由社会保障部门筹集改为税务机关征收社会保险税。此举或许能强化征缴力度，但无法消除运行风险。因为费改税后仍是以工资总额作为计征对象，征缴难度仍没有减轻，且费改税并不等于建立了国家的投入机制，单一的筹资渠道仅能保发近期的养老金，做到部分积累是困难的。除上述因素外，用社会保障税收入建立个人帐户，与税收的公共性质是相互矛盾的。费改税后，国家财政变成养老保险的直接主体，财政与社会保险制度相合并，是否会增加社会保险支出膨胀的风险，以及导致企业和个人更加依赖于国家财政解决问题的结果，值得深思。因此，有学者主张“费”加“税”。不断扩大的养老金需求非单一计征对象就能解决问题，应当建立“费”加“税”的筹资机制，即在现行的筹资机制的基础上，通过立法强化养老保险费征缴力度，进一步扩大养老保险覆盖面;与此同时，尽快形成稳定的财政投入机制，将离退休人员随着经济发展而提高的养老金纳入财政预算。理由是“费”加“税”的实行，能够真正做到国家、企业、个人三方共同负担养老金，还可以抑制养老金的盲目增长，保持养老保险制度的长期稳定运行，使更多的职工受益于养老保险。除上述费改税、费加税渠道外，建立多种筹资渠道来建立养老保险基金，还可以从下列方面入手：国有企业公司化改制过程中的售股变现收入;中小企业拍卖、租赁的所得收入;国有房地产的出售、租赁所得收入;新增税收及调整财政支出结构的节余部分;政府发行特种债券的收入;其他收入手段，包括发行彩票等方法多方面筹集资金。

5．鼓励发展企业年金

企业年金的建立和发展一是可以有效降低政府公共养老保险的替代率，减轻政府在筹资、管理和给付方面的负担，同时有利于转轨成本的消化和新旧制度转轨的顺利进行。二是可以促进金融服务业和资本市场发展，提高资本配置效率。三是有利于企业吸引人才，增强企业竞争力和凝聚力。所以，为了构建可持续性的养老保障体制，降低政治风险和财政负担，国家应该在完善“统账结合”的现收现付制基本养老保险改革的基础上，采取措施推进完全积累制企业年金的共同发展。一是完善资金运用渠道，增大参与资本市场的比例，特别是与企业年金长期性和稳健性相匹配的资产品种，通过长期性来消除资本市场波动带来的风险。同时引入外部投资管理的评估咨询机构，促进市场的规范化运作。二是尽快推出集合计划的规范化文件，鼓励和引导专业养老保险公司推出产品化的企业年金计划，提高股份公司、民营和外资公司以及中小企业建立企业年金的积极性，扩大企业年金的覆盖范围。三是进一步完善和明确企业年金税收优惠政策，特别是给予个人缴费一定额度的个人所得税免税，鼓励中人多缴费，解决中人补偿的问题。四是逐步在公务员，事业单位推行职业年金，逐步合并社会养老体系，解决双轨制制遗留的问题。

6.健全社会保障的司法机制

导致养老保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴。我国的保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来，国家为了保证养老金的发放，从中央财政拿出几百亿元借给地方政府，地方财政也相应拿出一定数额的资金，但这笔钱仅仅能支持当年的养老金发放。这种状况长期下去，国家和地方财政是很难支撑的。保险基金的支付风险问题，其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险，所涉及的是百姓的闲钱;而保险基金的支付风险，所涉及的却是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定。必须通过立法解决保险费的收缴问题，加大强制收缴保险费的力度，对欠缴、拒缴保险费的，追究相应的法律责任。这是强化保险费的收缴功能、达到保险基金收支平衡、防范保险基金支付风险的重要法律对策。

完善我国的养老保险制度，除上述思路外，我国还应适应WTO的规则调整社会保险业的相关制度。如中国加入WTO之后，有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进的策略进行，应开展企业补充养老保险经营业务，同时鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务等。

个人认为当前实行的养老保险体制基本上是符合现实国情的。由于改革方案很难尽善尽美，当前的养老保险体制还存在着许多理论上和实践中亟待解决的问题。在改革进程中及时发现和解决存在的问题。中国养老保险制度的改革和完善才可能获得成功。

参 考 文 献

1、国务院人口普查办公室,国家统计局人口和社会科技统计司.中国2000年人口普查资料[M].中国统计出版社，2002年.

2、中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴(2005)[M].中国统计出版社，2005.