论我国失业保险制度的完善

目 录

前言------------------------------------------------------3 失业保险的现状------------------------------3 

失业保险制度存在的不足--------------------------------4

完善失业保险制度的几点建议--------------------------7 

总结-----------------------------------------------------10 参考文献-------------------------------------------------10

内 容 摘 要

失业是现代市场经济运行的必然产物。但它的存在，又严重地影响到社会经济的发展和社会秩序的稳定。因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国家长治久安的重要保证。现在从失业保险制度的基本理论入手，通过对国内外失业保险制度的立法回成和评析，提出完善我国失业保险制度的对策。

[关键词] 失业保险 就业问题 完善

论我国失业保险制度的完善

前言

近年来，随着改革的深化，长期积累的企业冗员显性化，出现了大量下岗职工，失业率逐年上升，严重地影响了社会经济的发展和社会秩序的稳定。相应地，失业保险问题也日益突出。涉及亿万群众生活，关系国家、企业和职工三者利益调整的失业社会保险制度改革，现在已成为各界关注的焦点，其复杂性。重要性得到社会共识。建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的失业社会保险体系，已成为关系改革、发展和稳定大局的一项极为重要而又十分迫切的任务。

1999年１月颁布的《失业保险条例》，是十几年失业保险制度不断探索和总结经验的成果，从施行效果看，它对我国失业保险工作的开展起了巨大的推动作用。但与发达国家完善的失业保险制度相比，它还存在着差距；从市场经济对失业保险制度的需求来看，目前的失业保险制度还存在许多不适应的地方。面对农村剩余劳动力转移。国有企业下岗职工、国家机构改革分流人员和社会新生劳动力的四重压力，在中国加入WTO和国际国内经济发展面临诸多不确定因素的背景下，现行的失业社会保险制度已日益显露其不足。只有深入的研究，找出完善的对策，才能促进新的保险制度的建立和完善，才能适应新形势的要求。因此，加强对失业社会保险制度的研究，具有非常重要的现实意义。

失业保险的现状

我国的失业保险制度的实施开始于１９８６年。在这２０多年的时间里，我国的社会保险制度得到了较为快速的发展。失业保险由小到大，各项制度逐步完善，各项指标逐年增长。特别是１９９９年国务院颁发《失业保险条例》和《社会保险征缴暂行条例》后，失业保险走上了规范化、法制化的道路。而且失业保险的覆盖面也由以前的国有企业扩大到集体企业、股份制企业、股份合作制企业、外商投资企业、私营企业以及事业单位。２００９年国际金融危机后，针对失业保险基金的使用，有些地方也进行了新的尝试和探索，从而有效的发挥了失业保险基金保生活促就业的功能。然而，失业保险工作还存在着一些不足，有待进一步提高。

二、失业保险制度存在的不足

１、失业保险尚未建立数据库，影响工作的开展。《失业保险条例》规定，县级以上地方人民政府应当加快失业保险工作的信息化建设，建立失业保险基础数据库，做到信息互通、操作简单、管理规范。失业保险数据库，作为最基本的记录参保单位、参保人员、失业人员、待遇享受等基本信息的载体，至今尚未建立。并且由于地税征收部门与社保发放部门工作的脱节，绝大多数县市没有完整的失业保险参保人员的基本信息。

2. 失业保险未能实现对失业人群的全覆盖。失业保险的保障对象应该涵盖所有的非因主观因而中断就业或未能获得工作岗位，需要社会保障求助的人群。而我们现在的失业保险制度，是劳动者应按规定履行缴费义务、且非因本人意愿中断就业而失去工资性收入，没有生活来源，在制度规定的一定时间段内，由国家或社会提供最基本的物质救助，以保险其基本生活的一种社会保障制度。所以有如从未参加工作的大中专毕业生、两后生、个人未缴费的农民合同制工作、企业不及时与劳动者签订劳动合同的所谓“临时工”、农村基本上处于失业状态剩余劳动力、事实上没参保的事情单位职工等等，这部分群体被排除在失业保险制度之外，无法参加失业保险，没有尽缴费义务，自然就无法享受到失业保险待遇。

3.立法层次较低。中国实行的是强制性的失业保险制度。1986年，以国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志，建立起中国的“待业保险”制度，其为中国初创期的失业保险勾画出了制度框架。尽管“失业”与“待业”之争于1994年就已结束，但国家以法规的形式来正式表述“失业保险”则是1999年国务院颁布的《失业保险条例》，其仅仅是一种行政法规的形式，始终没有上升到基本法律的立法高度，这就影响了其实施的权威性。也正是由于欠缺最高立法形式，造成了对违法行为追究的不力。与此同时，《失业保险条例》由于欠缺相应的法律责任的规定，导致其实施机制较弱，使中国强制性保险制度变为实际上的自愿保险。新旧制度衔接上也会出现一些不协调，极易造成各地执行政策的差异。 社会保障基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹层次呈正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。我国的失业保险基金绝大部分是

由市县统筹，而从实行失业保险的国家看，大 部分是由国家一级统筹。失业保险范围过窄，导致地筹资费率无法体现失业率和其缴纳额之间的关系，效益好、失业率低的企业通常因为很少享受而不愿参保，绝大部分事业单位因无失业人员也不能享受，从而挫伤了企事业单位参保的积极性。区之间的调剂作用没有发挥出来，如在一些经济不发达地区，失业保险费征集困难，一旦出现问题又很难调剂使用，而地方政府的财政往往也都比较困难，没有能力对匮乏的救济金予以补足，致使一些地区不能按期支付失业人员的救济金。

4.失业保险金的领取标准不合理。目前中国失业保险金领取没有形成全国统一的确定标准，各地按照低于本地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，确定地方标准。这种形式难以避免随意性，加之人们易受平均主义影响，导致失业保险金的发放违背失业保险的公平与效率原则。失业保险金的发放应当与失业者所做的贡献联系起来，这样才利于调动就业者的参保积极性。而中国目前没有将失业保险金的给付与失业者所作的贡献联系起来，即对失业者失业前缴纳失业保险费的多少一般不予考虑，失业后一律给予相同的失业保险待遇，这将会严重阻碍就业者的参保积极性。 据统计，1996年末，全国有9500万人没有参加失业保险，约占全国城镇各类企业职工和机关事业单位工人总数的78.7%。目前，不少地方的失业职工中，有相当多的人不能享受失业保险，社会上既存在“有险无保”的问题，同时又存在“有保无险”的现象。从失业保险对登记失业人员的救助方面看，我国的失业保险体系也没有能够充分发挥出应有的保障功能。1996年全国被救济的330.79万登记失业人员一年内人均领取的失业救济金只有418.8元，而当年全国职工人均工资为6210元， 被救济人员平均领取的失业救济金只相当于在职职工人均工资的6.74%，远远低于国际上失业救济金的平均水平(一般为在职职工工资的50%)，这在当年城镇居民消费价格指数为108.8%的情况下， 连失业者本人的最低生活水准也难以维持，其保障功能是很脆弱的。

5.失业保险基金促进就业作用效果不佳。一种有效的失业保险制度，不能只充当事后消极救助的角色，而应当扮演着保障失业工人生活和促进失业工人重新就业的双重角色，其显示了一种新的社会保障意识和新的社会目标。在德国，1969年颁布的《劳动促进法》第1条就明确了这一目标：“劳动促进的主要任务是在整个经济、社会政策的范围内争取达到、保持较高的就业水平，不断改善就业结构，以避免、减轻或消除因失业给国民经济及个人利益带来的不利影响。”[2] 在中国，目前的实际情况是：一方面，由于失业保险基金的缴纳比例低，失业保险总收入不高，从而导致没有足够的失业保险金用来促进再就业，只能对一部分失业人员提供较低的生活保障；另一方面，由于长期受计划经济观念的影响，只注重于保障失业职工基本生活，忽视了促进失业职工再就业。这样，就使失业保险基金不能充分发挥其效益，也与建立这项制度时的初衷相悖。社会保险的普遍性要求覆盖面要大，还要求资金来源的多样化。我国现行的保险制度是企业缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。实际上，仅仅只企业是按低于职工工资1%的比例交纳失业保险费，国家财政补贴的情况几乎没有发生过。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的。 根据劳动部门统计，1986～1990年，全国享受失业救济保险金的职工只有20万人，年均不过5万人;到1994年和1995年虽达到170万人和250万人， 而实际上即使是把全部上缴的失业救济金仅用于救济城镇登记失业人员，也只能救济其中的一小部分。如果通过企业用工制度改革，将现在由企业承担的下岗人员和富余人员全部推向社会，纳入失业救济对象，失业保险基金的缺口就更大了。基金监督机制不健全，导致许多地方的失业保险基金管理不善。据有关部门调查，许多地区提取的管理费用都超过了国家规定的2%的标准。挪用失业保险基金的现象也比较严重。

以上所述仅是我国失业保险制度存在的主要问题，随着我国用工制度改革的不断深化，更多的企业下岗人员和富余人员将被纳入失业救济的范围，对我国建立不久且尚不十分健全的社会保障体制必将是一个十分严峻的考验。完善我国的失业保险制度已迫在眉睫。

对完善失业保险制度的几点建议

完善我国的失业保险制度，在总体上要遵循两个基本原则，一是要立足国 情，提高我国失业保险的社会化程度，二是要向国际通行做法靠拢，借鉴世界上多数国家的经验。为此，我们认为，我国的失业保险制度的进一步改革和完善应包括以下方面的内容：

1. 建立完善完整的失业保险数据库。一是应由省级经办机构牵头组织实施，主动融入人力资源和社会保障金保工程，建立以省为单位的规范统一的失业保险数据库。二是实现与企事业职工养老保险数据库信息共享，杜绝重新就业参加养老保险后还能享受失业保险待遇现象的发生。三是各基层经办机构应加强部门之间的协作，做好地税、财政、人社关于征收、监管、发放的三方合作，不断地充实、完善失业保险数据库的建设。

2.完善失业保险的立法。失业保险制度作为强制性社会保险体系中的重要组成部分应建立在法制的基础上，而中国目前的失业保险法制度还不够完善，有待进一步加强。为此建议全国人大或全国人大常委会尽快制定《失业保险法》，使中国失业保险立法层次过渡到国家基本法以落实失业保险的强制性。同时还制定一系列与之相适应的法规，搞好失业保险制度与其他法的协调，逐步建立健全失业保险体系，将失业保险基金的筹集、管理和使用纳入法制轨道，形成规范化管理。针对当前不缴、少缴、拖欠失业保险金屡禁不止的现象，通过立法形成有效的制约，使失业保险征缴部门落实收缴职能，加强失业保险执法力度。对于那些玩忽职守、管理不善甚至侵吞失业保险基金的执办人员要制定严格的责任承担机制。

3.扩大失业保险的覆盖范围。党的十六届六中全会明确提出，到2020年中国要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。因此，按照统筹城乡的要求，应该将失业保险参保范围由原来的城镇企事业单位及其职工，扩展到城镇企事业单位、民办非企业单位、农民工群体、城镇待业青年、农村有雇工的个体经济组织及其劳动者，以及社会团体和与其建立雇佣关系的劳动者。公务员以及一些单位招聘的非全日制劳动者、钟点工等灵活就业人员，参照国际经验可以暂不包括进来。失业保险制度作为社会保障的一个项目，应体现平等原则，只要是受雇劳动者无论是农村的还是城市的，无论工作单位的性质，只要有失业风险就应该参保。作为劳动者只要他承担了缴费的义务，就有权利获得保障。同时，也应遵循了灵活应用的原则。如钟点工可能同时与多个单位具有劳动关系，而且工作时间和单位灵活多变，很难给其确定一个缴费单位，也很难界定他们的就业与失业状态，所以，他们不被纳入保险范围也是合理的。按照国际劳工组织公布的《国际劳工条约》的约定，失业救济保险适用于所有工薪人员。社会保险制度比较成熟的国家，失业保险的覆盖面很广，几乎覆盖了全社会所有企业的职工。目前从我国企业改革的目标看，凡是有可能失业的劳动者，无论是国有企业的职工，还是集体企业的职工、外资企业的中方职工、私营企业的雇员、事业单位中订立了劳动合同的职工，都应纳入失业保险制度的保障范围，符合条件的应享受失业救济金。这既符合社会保障的发展方向，也有利于改革的不断深化和劳动力的合理流动。必须尽快建立覆盖全社会的失业保险制度。在此过程中我们还必须注意以下两个方面的问题：

(1)必须打破覆盖壁垒。从我国失业保险的覆盖面来看， 存在两个壁垒：一是所有制界限，二是城乡界限。目前我国的农村剩余劳动力转移选择了乡镇企业为就业主渠道，要将这么大一块劳动力排除在失业保险的范围之外显然是不合理的，因此，失业保险必须跨越这些界限。 

(2)享受失业保障的资格条件。失业者必须是劳动者， 并且收入中止;必须达到规定的资格期限，包括就业期和受保期;必须有劳动能力，又有劳动愿望。

4.强化促进再就业功能。在竞争激烈的市场经济体制下，失业现象不可避免，失业保险的促进就业功能的重要性凸显出来。因此，在完善中国的失业保险制度时，必须实现失业保险与促进再就业的有机结合，强化失业保险促进再就业的功能。根据目前我国的实际情况，要从根本上完善失业保险制度，必须和再就业工程密切结合起来。因为建立失业保险制度的目的，一方面是为了确保失业者在失业期间的基本生活，另一方面，更为重要的是为了促进失业者更快的重新就业。失业保险的立足点就是再就业。在构建失业保险的同时，必须致力于创造再就业机会，包括就业咨询、指导，为求职者和用人单位的信息沟通提供便利，举办各种专业、技能、上岗培训，举办各种以工代赈工程和“受庇护工程”，以收容长期失业、技艺差、低能或残疾人。为了使失业保险制度和再就业工程紧密结合，在失业保险金的支付上，应当实行递减制。因为失业保险支付水平过高，不仅带来资金的压力，也会在一定程度上助长失业者的依赖行为，递减制可以激励失业者更加努力地寻找新工作。具体来说：（1）应明确建立职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救等各条线的的主管部门，各司其职，落实到位。同时，实现各线网络信息平台统一共享，明确各自具体的服务内容，资源共享，帮助失业者再就业。（2）积极主动地进行超前服务，尽可能减少失业。如对停产整顿期间组织职工培训和生产自救而没有解雇职工的企业，应提供一定的失业保险金予以补贴；对吸纳下岗职工和长期失业者的企业，可给予一定数量的保险金作为扶持生产的资金或用于贷款贴息；对自谋职业的失业者，一次性地发给其应享受的失业保险费；对长期失业者，优先免费提供中介服务等等。（3）增加就业培训费的支出比例。对于那些专业技能培训机构，或者是有培训任务的单位，可以根据实际情况从失业保险基金里拿出一部分钱来对其实行补贴。以使失业者尽快提高职业技能，或者使有工作但技能较差的在岗职工强化本领，以抵御失业的风险。（4）建立再就业专项基金，安排下岗失业者参加修筑公路、铁路、桥梁、码头或农田水利等基础设施建设。另外，在失业保险金的给付上，应当采取递减制。失业保险金给付过高，将会在一定程度上助长失业者的依赖行为，实行递减制可以促进失业者积极找工作，实现再就业的最终目标。

5.完善就业服务体系。建立失业保险制度，保障失业人员失业期间的基本生活并不是终极目标，更关键的是要进一步促进就业。因此，应当对失业人员的再就业提供更多的服务和帮助。人力资源和社会保障部门应该建立完善的职业指导、技能培训机制，督促指导职业培训机构根据市场需求，制定针对性和有效性强的培训方案，加强失业人员的职业技能培训，让他们掌握一定的就业技能，以提高他们实现再就业和抵御失业风险的能力。

6.提高失业保险的统筹层次。失业保险具有集中资金，分散风险的功能。为了充分发挥出这个功能，同时结合我国在不同地区失业的不平衡，应当最大限度地提高统筹的层次，建立并尽快完善“省级统筹，中央调剂”的目标运行模式，这样不仅可以保证资金的集中程度，又能减少管理环节。

总结

对“失业”进行界定进而对“失业保险”进行界定，最终引出失业保险法律制度的概念。与此同时，对失业进行类化分析，对失业保险的特征加以描述归纳，把失业保险从其它相近的制度中间区分出来，对失业保险法律制度的主要模式进行类化分析。失业保险制度有其独有的制度价值来支撑其安身立命，有其在国际上的发展脉络和在我国的成长历程。这些都是分析我国失业保险法律制度问题的基本理论准备和基本理论指导。

我国城镇失业率呈逐年上升趋势，隐性失业显性化和结构性失业突出，新老失业群体交互共存。严重的失业状况直接拷问着我国现行的失业保险制度，拷问产生了两个结果，一个是现行失业保险制度对缓解失业问题的无能为力，另一个就是失业保险制度自身的问题暴露出来。

怎样完善我国失业保险制度，尽快制定《失业保险法》，提高失业保险制度的立法层次。健全管理体制和监督体制，强调促进再就业功能。改善现行的失业统计制度，与其他社会保障制度有机衔接，建立信息监测和收集系统，完善失业登记制度。

参 考 文 献

[1] 杨燕绥，董保华，威力·凡尼库特.论社会保障法[M].北京：中国劳动社 会保障出版社，2003：92. 

[2] 吕学静.各国失业保险与再就业[M].北京：经济管理出版社，2000：58