中国养老保险的发展与完善

一、中国养老保险制度的发展历程

二、推行现行养老保险制度的必要性分析

（一）旧的养老保险制度的弊端

（二）推行现行养老保险制度的意义

三、中国现行养老保险体制存在的弊端

（一）基金来源渠道单一，收支矛盾日显突出

（二）历史欠债严重，“空账”运行规模大

（三）退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大

（四）公共养老金替代率居高不下

（五）基金管理效率低下

（六）不易将所有人全部纳入养老保险范围

四、完善我国养老保险制度的对策建议

（一）扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系

（二）阶段性提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄

（三）积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险

（四）解决个人账户的“空账”问题

（五）建立多层次社会保险基金监管体系

（六）建立农民工的养老保障体系

五、完善现行养老保险制度应坚持的几个原则

（一）将我国的具体国情与养老保险制度的内在规律有机地结合起来

（二）突显养老保险基金的社会保障属性

（三）重视养老保险制度与经济运行机制的相互作用

内 容 摘 要

目前世界各国社会养老保险制度的私营化改革已经发展成为一个趋势。中国实行对外经济开放的最近十几年中，围绕如何建立健全社会保障体系、完善养老保险制度这个亟待解决的重大经济问题，决策层和学术界展开了相当广泛的争论和探讨，虽然已经形成了一些建设性的意见和建议并为政府所采纳，但还远远不够。我们认为，应该在如今的社会统筹与个人账户和结合的养老保险制度(即所谓的“统账结合”)的基础上，进一步结合中国的人口老龄化突出的实际，适应于我国社会主义市场经济运行机制的内在要求，并充分借鉴国外养老保险制度建设的经验和教训，把我国的养老保险制度改革推向深入，以此达到保障我国老年人口的经济安全、维护社会安定、促进经济发展的宏观目标，这无疑具有重要而紧迫的现实意义。

关键词：养老保险制度 养老保险基金 老龄化

中国养老保险制度发展完善

由于特殊的国情和人口政策，拥有广袤土地和庞大人口数量的中国比起大多数国家，面临着更加严重的老龄化危机。联合国1999年公布的中生育率和中死亡率预测结果显示：65岁及其以上老人占总人口的比例从10%上升到 20%所需要的年份中国为20年 (从2017-2037年) 。老年人口队伍的急剧增大将会造成社会保障养老财政支出负担的加剧，不仅有可能使养老保险基金的供给陷入危机，也会因此增加年轻一代的养老负担，并进一步阻碍中国社会全面改革的进程。老龄化趋势使中国的养老保险体制正处在一个旧制度变革与新制度选择的关键期。

　一、中国养老保险制度的发展历程

一般来讲，养老金的筹资模式有三种：一是现收现付制，即用年轻在职一代人的收入来支付当代退休人员的养老费用，其实质是收入在代际之间重新分配；二是完全积累制，即把当代人收入中的一部分强制储存起来，放入个人账户，为将来的养老之需做储备，当代人供养当代人，其实质是个人生命周期内资产的时序转移；三是部分积累制，即将当代人养老费用的一部分由社会统筹即代际转移来支付，一部分由当代人工资的部分储蓄来支付，其实质是代际转移的“横向分配”和代内转移的“纵向分配”相结合的筹资模式。

改革开放以来，随着世界范围内养老保险体制改革运动在20世纪七八十年代的逐步蔓延，尤其是智利私有化改革所带来的巨大的震撼效应所导致的世界各国养老保险体系纷纷开始进行变革趋势的影响下，中国养老保险体系也进入了改革的行列。改革开放以后，为了适应经济体制改革的需要，1991年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)的文件确定了养老保险体制改革的目标：要求建立资金来源多渠道、保障方式多样化、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保障体系。

 1997年26号文件《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》(以下简称《决定》)是20世纪80年代以来对养老保险体制改革试点的结晶，养老保险制度由过去的现收现付制转变为以社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。提出了全国统一的改革方案：规定企业缴纳基本养老金的比例不超过企业总工资的20%，个人1997年缴纳工资的4%，从 1998年起每两年提高一个百分点，最终达到8%；另外规定按本人工资的11%建立个人账户，不足的从企业缴费中划拨。但新的部分积累制的创新模式并不是一帆风顺，由转制所带来的一系列问题，尤其是自从70年代初实行的计划生育政策，使中国在较短的时间内就完成了人口转变的过程，很快进入老龄社会，它所带来的社会问题成为又一次改革的契机。

2000年国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(国发[2000]42号)规定，个人账户基金不再用于当期养老金的发放，而是全部用于积累，存人银行，购买国债，以保值增值；同时规定个人账户基金积累由个人缴费构成，规模由原来的11%减少到8%；确定了企业年金实行市场化管理和运营的原则。养老保险制度变迁路径表明我国现行的养老保险体系的发展经历了从单位保障到国家保障再到社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式的演变。所谓部分积累制的筹资模式，兼具了现收现付筹资模式和基金积累筹资模式的优点，同时又避免了二者的缺点和不足，这是中国政府为了避免老龄化危机到来时所作的政策改革和调整，是养老保险筹资模式上的创举，也是特殊人口政策的必然产物。

二、推行现行养老保险制度的必要性分析

（一）旧的养老保险制度的弊端

根植于计划经济土壤之上的中国旧的养老保险制度有如下基本特征：

1.养老保险的覆盖范围，包括国家机关、企事业单位和部分城镇、集体企业或职工中的固定工，小集体企业、私营、三资企业职工及个体户业主都没有纳入保障范围。

2.养老基金来源渠道分两个部分：国家机关、事业单位基金来源于国家财政拨款；企业职工的养老费用来源于企业生产性收益，并在企业营业外列支。其实质都是来自国家预算。

3.现收现付的筹资模式。实行代际之间的收入再分配政策，工作的人供养已退休人员。基金的筹资保持收支平衡的原则，不留积累，易于管理。

4.以单位为“单位”封闭运行。每个单位只对本单位的退休者负责，表现出显著的单位化特征。

5.管理制度分立的非统一的制度安排。国家机关与企业职工两个系统并行，分割管理，分割实施。离休、退休制度并行。这种养老保险制度安排在长达40余年的时间里，在提高劳动者的福利水平，解除城镇职工养老的后顾之优等方面也发挥了重要的作用。

但是，该制度也存在着本身无法克服的内在缺陷：第一，国家或企业负担的养老保险，这种单方负责的制度安排在替代率不断攀升，离退休人员持续增加的情况下不堪重负。国有企业因离退休人员太多而陷入财政困境甚至破产，国家负担沉重。第二，“画地为牢”的单位养老模式，造成企业职工队伍老化、人浮于事。劳动者流动性差，各个单位退休人员的多少以及其年龄结构的不同使得企业养老负担畸轻畸重。第三，非统一的制度安排下管理体制不健全，机构分散，管理服务的社会化程度低；行政管理监督营运实施各项工作缺乏合理分工，管理效率低下；企业的社会职能与生产职能不分，不利于企业转换经营机制。这些缺陷使得旧的养老保险制度很难适应并支持20世纪90年代以来快速发展的中国经济市场化改革。经济改革的核心是国有企业改革，国企改革的实施导致许多国有企业破产，传统的企业养老就失去了稳定的组织和经济基础；另外，市场经济要求社会化的养老保险，而传统的非社会化的制度安排是与计划经济相伴随而产生的，不能适应市场经济发展的要求。现行养老保险筹资模式在实行过程中出现了许多问题和矛盾，这对即将进入老龄人口增长高峰期，同时又正值工业化发展阶段的中国来说，必然要求尽快完善现行的社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，完成由旧制度向新制度转移的过程，将养老保险推向高效、快速、健康发展的轨迹。

（二）推行现行养老保险制度的意义

中国政府选择部分积累制一方面是为了应对老龄化将带来的冲击和压力，最主要的是由本国经济发展的现状而决定的。世界各国的实践也证明，在老龄化的冲击下现收现付制已经纷纷陷入养老金的清偿危机，而完全积累制对于中国这样一个农业大国、人口大国来说实施起来又不符合实际，惟有部分积累制一方面顾及了社会公平——代际转移支付，强化了社会再分配的功能，有利于提高全体国民的福利水平；另一方面又兼顾了社会经济发展的效率，有利于资本市场的发展与完善。

社会统筹与个人账户相结合的部分积累制有利于调整国家、企业、个人三个不同利益主体之间的关系，形成了三者责任共担的机制。责任主体是国家、企业和个人。由企业和个人分担保险费，政府承担社保机构的管理和运营费用，在基金不足的情况下由财政拨款加以补贴，分散了原来只有企业养老的国家包揽过多，企业负担过重，个人自保意识淡薄的现状。另外，强化了权利与义务统一的原则；不缴费者不受益，多缴费者多受益，增强了人们参与社会养老保险的积极性，促进了公平和效率的共同发展，以及多层次社保体系的形成。

三、中国现行养老保险体制存在的弊端

（一）基金来源渠道单一，收支矛盾日显突出

当前我国养老保险的基金来源主要是保险费的收入及其利息收入和财政补贴。由于经济条件的限制，保费欠缴的情况非常严重，相当一部分地区的保费收不抵支，原有的积累也逐渐减少；另一方面基金保值增值的幅度又太小，弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来，加上老龄人口数量的不断上涨，享受养老金的人数不断增加，缴纳养老保险费的人数却不断减少。养老保险费用开支增加与收入减少之间的矛盾，成为应对老龄化危机最主要问题之一。

（二）历史欠债严重，“空账”运行规模大

我国当前实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，从现收现付制到统账结合制的转变是一次根本性的体制变革。但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。1997年《决定》指出已经退休职工的养老金继续按照过去的标准，由企业缴费形成的社会统筹部分解决。这意味着企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难、逃费、欠费现象严重，导致养老金收不抵支。另一方面由于我国老龄化程度不断加速，除去个人账户积累的“社会统筹”部分根本不足以用来支付离退休人员养老金，再加上统筹部分与个人账户部分资金的“混账管理”，于是就出现了“拆东墙补西墙”，“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象，导致个人账户空账运行。据劳动和社会保障部统计，当前个人账户空账累计规模已超过2000亿元。

（三）退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大

退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短，退休年龄越高意味着领取养老金的时间越短，即用于支付养老金的基金需求就会越少。而退休年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会越多。所以退休年龄这一变量也是关系到养老保险制度能否正常运行的关键因素。我国规定男性退休年龄为60岁，女性为55岁，偏低的退休年龄是导致我国社会养老保险制度收支不平衡的主要原因，加上生活和医疗健康水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专家预测我国2000年老年抚养比为 10%，2010年为18.6%，2020年为26.3%，2030年为40.2%，2050年为58.7%，2060年为 60.3%。另一方面，由于女性的平均寿命要明显高于男性，而且在老龄人口中女性占的比例也远远大于男性，在我国，女性要比男性早5年退休，这不仅导致我国养老金支付压力加重，而且也不利于妇女权益的保障。

（四）公共养老金替代率居高不下

养老金的替代率是国际通用的衡量劳动者退休前后保障水平差异的基本指标之一，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。养老金替代率水平的高低决定了公共养老金水平的高低，即基本养老金替代率越高，公共养老的支出水平就越高。我国当前已退休人员养老金的替代率为80%，有时甚至高达90%以上，这个水平远高于 40%—60%的国际水平。 

（五）基金管理效率低下

我国规定养老金在留足2个月的支付以外，应该全部用于购买国债、银行储蓄、企业债券、投资股市，严禁投入其他金融和经营性事业。但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。在基金的使用、投资、运营等方面效率低下。同时，由于基金管理监管机制的缺位导致基金的挪用、贪污，腐败现象时有发生。

（六）不易将所有人全部纳入养老保险范围

尽管养老保险覆盖范围狭窄，但是将所有人全部纳入养老保险范围之内，未免操之过急。中国经济发展水平及其现状仍然不具备将所有人都纳入老年“安全网”的条件。因为经济条件是社会保障运行实施的基础和前提，没有坚实的经济基础作为后盾，如何发展和完善社保体系就犹如纸上谈兵。所以对社会养老保险体系而言，在当前正处于转型的当口，由转制所带来的高昂的成本以及由此带来的一系列外部性问题，正困扰着养老保险体制的改革，此时若再将农村老人也纳入养老保险的体系，会使养老金入不敷出的情况进一步加重。中国是个农业大国，农村的老龄化程度比起城镇的老龄化程度要严重得多，相当一部分欠发达省区的老人比例将高于全国的平均水平。到21世纪中叶，农村65岁及其以上的人口将达到城镇的1.2倍，农村的老年抚养比要比城镇的高出 31.4%。因此农村养老保险当前仍应当以家庭养老为主，待各方面条件成熟以后，再考虑将其纳入养老保险的框架之内。但是，另一方面农民工作为当代社会一个特殊的群体，大都由青壮年组成的，将其划入养老保险的范围之内，会在很大程度上缓解养老金支付的危机问题，而我国当前尚没有关于农民工养老保险的任何规章制度的建立

四、完善我国养老保险制度的对策建议

（一）扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系

提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。放松对养老金投资于股票的管制，增加投资的比例。在保障基金安全性的同时，为了获得更多的收益，要在经过严密的精算之后将资金投资于风险相对比较大的投资工具，以期获得更高的基金收益。

（二）阶段性提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄

降低老年抚养比例，减轻养老金发放的沉重压力。提高退休年龄还可以在减少退休人口的同时相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1／3。

（三）积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险

强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。

（四）解决个人账户的“空账”问题

1.建立账户分立制，建立个人账户专管体系。将个人账户从社会统筹金中分离出来，实行账户分立，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。

2.建立专门的基金管理机构来负责个人账户基金的管理与营运，以确保其保值增值。

3.对“老人”而言，国家必须明确责任，建立各级政府负责的养老金财政补助制度，保证其养老金的发放。

4.对“中人”的个人账户“空账”问题，可采用名义账户或发行认证债券。同时，要积极发展补充养老保险和个人储蓄相结合的发展机制，逐步做实个人账户。

（五）建立多层次社会保险基金监管体系

实行收支两条线，保证专款专用，建立省级或省级以上的管理系统，做到统一管理。对于基本养老保险的监管，应由政府成立专门的独立机构来进行监管。对于企业补充养老保险和其他养老保险的监管，也应该由政府直属机构进行监管，实行统一集中的监管模式。

（六）建立农民工的养老保障体系

一项社保计划应该和能否覆盖哪些人群，是由社会的生产力发展水平，劳动力市场发育状况和政府行政管理能力所决定的。根据我国经济发展的现状和趋势来看，养老保险应逐步全面覆盖所有与城市化、工业化过程有密切联系的群体，而农民工正是这一过程中非常庞大而且不容忽视的一个群体。应该立即建立有关将农民工纳入养老保险框架之内的法律法规，将其纳入养老保险的范围之内。这样一方面可以扩大社保尤其是养老保险的基金来源；另一方面，又可以在一定程度上缓解农村老龄化带来的养老危机，因为一旦农民工为社保网络所覆盖，他们才会有“精力”去考虑如何提高父母辈老人的福利水平问题。

五、完善现行养老保险制度应坚持的几个原则

（一）将我国的具体国情与养老保险制度的内在规律有机地结合起来

本文认为，基于目前我国人口老龄化的现实状况，养老保险改革不能走向私有化与个人负责的极端。如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制完全取代政府干预、私人机构管理取代政府负责、养老保障基金完全资本化的极端，则必然失去社会保障的本源意义及其内生的责任共担、互助互济机制，这种改革不仅需要特殊的政治、经济条件，而且还隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险，并必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决，因为社会化的保障机制的产生是社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化以及市场机制“失灵”的结果。因此，虽然养老保险改革中可以通过个人责任的扩张来减轻政府责任，通过部分保障领域或部分保障环节的私有化来促使运行效率提高，但如果走向个人负责的极端或将这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控，则肯定是一种有违社会发展进步潮流的倒退，其结果必然以失败告终。　

（二）突显养老保险基金的社会保障属性

养老保险基金的社会保障属性及由此表现出来的长期性、稳定性和规模性等特点，将使养老保险基金作为一个着眼于长期稳定的投资回报率的机构投资者，对资本市场的制度创新、结构协调和效率改进产生极其重要的积极影响。政府要成为养老保险制度改革、资本市场深化和经济发展相互促进的一个内生参与者，而不要对养老保险基金干预过多、限制太乱，不能因政府干预本身去增加养老保险基金的资产组合。应该大力支持养老保险基金进入资本市场(如美国)，引导竞争性的养老保险基金管理机构依市场规则对养老保险基金实施有效的投资组合管理，以此达到保障老年人口经济安全及促进经济发展的最终目标。

（三）重视养老保险制度与经济运行机制的相互作用

养老保险制度运行内化于经济发展之中，经济运行机制对养老保险制度模式的选择与转换具有根本性制约作用，养老保险制度的建设只有从根本上适应市场经济体制及经济运行机制的本质要求，才能够真正释放出养老保险制度的各种社会经济功能。

参 考 文 献

1、耿志民．养老保险基金与资本市场[M]．北京：经济管理出版社，2000．

2、宋晓梧．我国社会保障制度面临的严峻形势[J]．经济与管理研究，2001，(3)：1—2．

3、[美]罗伯特·弗古逊．拯救社会保障[J]．财政分析，2000，(1)：36，

4、贾名清．养老保险制度：历史、现实与未来[J]．经济问题，2001，(3)：41．