由税务代理浅谈我国税收制度

内容摘要..............................................3

一、 理论矛盾的简单分析.............................4-5

二、实践中的问题与探索..............................5-8

三、完善我国税务代理的法律建设.....................8-10

参考文献.............................................11

内 容 摘 要

　税务代理本应该是专项法律事务代理，属于民事代理范畴，而我国目前的税务代理刚刚起步，税务专管员制度使税务代理在实际运行中成为一纸空谈，本文就怎样理解税务代理制度在现阶段的困境，怎样健全、完善我国税务代理制度，从税务代理的理论矛盾简单分析入手，分析了实践中的遇到的问题并加以探索、从法律建设的角度提出了完善我国税务代理制度几点方案。

从法律角度看我国税务代理制度的完善

　一、 理论矛盾的简单分析

　税权主要包住税收立法权、税收征管权和税收政策制度权，而税务代理权不在税权范围内，它是有资格的税务代理人在法律规定的代理范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称，就其性质而言，税务代理是一种委托代理，自愿、合法、独立、公正是税务代理应当的法律原则，是民事权利的一种。

（一）、税务代理的自主性

税务代理属民事代理的一种。作为纳税人或扣缴义务人的委托人，在自愿的基础上委托税务代理机构代理涉税事务，是税务代理法律关系产生的法律事实。在税务代理过程中即代理合同履行过程中发生的委托人与代理人之间的争议，是代理合同纠纷，适用中华人民共和国《民法通则》和《合同法》的规定。

（二）、税务代理的法定性

税务代理又不是普通的民事代理，而是专项法律代理，不仅具有很强的技术性、政策性，而且具有很强的法律性，无论是税务代理的产生，还是税务代理的范围、税务代理机构的设定和税务代理师资格的取得以及对税务代理业的管理均具有法律的规定性。《中华人民共和国税收征收管理法》第五十二条规定：“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜。”这是税务代理在我国得以产生并不断发展的法律基础。根据《税收征管法》的规定，国家税务总局制定《税务代理试行办法》，明确规定了税务代理的范围和税务代理人资格的取得以及主管税务机关的管理权限。这意味着，纳税人、义务人只有在法律的前提下，就法定的税务事宜，才能自主委托给有法定资格的税务代理人办理，当事的自主性必须以法律的规定性为前提。

（三）、税务代理的独立性

中介机构所从事的服务事项，起初是从计划经济体制下政府所承担的职能中分离出来，但中介机构不是行政机关的从属机构，其所从事的专项服务是市场型　的报务，而非行政性服务。在市场经济体制下中介机构是市场的主体之一。它和其他市场主体一样自主经营，自负盈亏，同样也面临着竞争。税务代理的自主性决定了代理人只有以优质、高效的专业服务才能赢得客户的信任，在日益激烈的市场竞争中赢得胜利，提高市场占有率。同时通过自己专业、合法、高效、规范的代理服务，保障纳税人依法纳税，也避免自身可能遇到的法律风险。

而当前的专管员制度展现给我们的实质是什么呢？税务专管员作为税务局的在征管一线的代表，在很大程度上却进行着强制将纳税人作为被代理人的活动，也就是说，他凭借税务局的某种“优势”，毫无缘由地享有了由本应有纳税人自愿赋予的、由税务代理人(机构)依法享有的税务代理权。凡是稍有法律基础的人就会发现，这是一种严重违反税务代理法律原则、在民法上被明令禁止的“双方代理”行为，然而这种行为却在税收这一关系到国家经济命脉的领域堂而皇之的存在，不能不探究一下其存在的根源。

　二、实践中的问题与探索

　如何切实有效地防止税收征管中权利的滥用，尤其是执法者过大的“自由裁量权”，就成为当今各级税务机关面临的一个严峻问题。通过对部分地方税务机关的实地调查和访问，我们发现税务机关也确实采取了相应的措施，如改变原来的专管员一人承包的方式，在税务机关内部作如下划分：征收组(主要进行电脑网络化管理)、业务组(主要负责减免税登记)和基础组(主要负责开业、停歇业登记)。各地虽各有所异，但却殊途同归：即有利于统一登记管理，更重要的是，切断了企业与专管员之间一一对应关系，企业的经营活动免于受专管员过多影响，以期遏止腐败。

这其实是分权原理在税务代理权上的应用，税务局旨在通过权利的内部制约防止权利的滥用，但是，不合理权利只要存在，就必然会有滥用的可能性，即使不被滥用也是不合理的，只有税务代理权找到它真正的主人，只有具有高度独立性、专业性的税务代理中介机构，才能铲除腐败的根源。

所谓的税务代理，指的是税务代理人在国家法律规定的代理范围内，受纳税人、扣缴人义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称。从法律约束性来说，税务代理不是一般意义上的事务委托或劳务提供，而是负有法律责任的契约行为。税务代理人与被代理人之间的关系是通过代理协议而建立起来的，代理人在从事税务代理活动过程中，必须站在客观、公正的立场上、在代理权限之内行使代理权，且其行为受乘法及有关法律的约束。

税务代理的一般范围有：

1办理税务登记、变更税务登记和注销税务登记；

2办理发票偏见手续；

3办理纳税申报或税款报告；

4办理缴纳税款和申请退税；

5制作涉税文书；

6审查纳税情况；

7建账建制，办理账务；

8开展税务咨询、受聘税务顾问；

9申请税务行政复议或税务行政诉讼；

10国家税务总局规定的其他业务。

税务代理的综合优势体现在以下环节：

1维护纳税人合法权益；

2强化税收征管质量、效力；

3适应对外开放、与国际接轨；

4形成由税务部门到社会的全方面、贯彻内外的制约、监督关系。

税务代理业在我国经过十余年的发展，由探索、试点到注册税务师资格制度全面实施，现已初具规模。然而，在考查过程中，我们发现我国税务代理的总体质量并不高，从而无法发挥税务代理的优势。主要有以下几点问题：

在实际执行代理申报中，仍有大量的申报业务量和烦琐的申报手续集中到办税大厅，并集中在限定的时间内完成，使得申报审核流于形式。更重要的是：这种形式上的税务代理，只会增加交易成本。

从税务代理从业人员的年龄结构、知识结构均不够理想，老龄化、相对低素质化现象极其普遍，极大地影响了税务师的自律性和中立性，严重影响了税务代理事业的发展。

注册税务师管理中心的工作人员仍由现任国税局、地税局兼任，分别在各自单位办公，管理机构松散。因此，在管理机关如此松散的管理下，造成了实际的税务代理在很大的程度上也只是流于形式。

许多税务师事务所的专职工作人员并非具有法律上规定的资格。根据国家税务总局关于印发《有限责任税务师事务所设立及审批暂行办法》和《合伙税务师事务所设立及暂行办法》的通知，从事税务代理的专职人员必须取得《中华人民共和国注册税务师执业注册证书》，并且，他们不得在其他单位从事获取工资等劳动报酬的工作。

代理机构不独立，无法真正起到中介作用。税务代理机构应同社会上的仲裁机构、公正机构、咨询机构、资产评估机构一样，是一个独立核算、自主经营、自负盈亏、具有法人资格的经济实体。它不隶属政府或政府部门，不需要政府开支，在企业与政府、企业与社会之间发挥桥梁和纽带作用。但一些地方的代理机构隶属于由税务机关控制，有的与税务机关同在一处办公，这样会使纳税人产生错觉，认为税务代理与税务机关同为一体，造成了纳税人对代理机构缺乏信任感、安全感，使代理工作难以开展。

从被代理人来看，税务代理机构的公信力未能使被代理人足够放心，这是上述不足所导致的必然结果，同样影响到税务代理在我国的发展。据国外从事过税务代理跌价服务的回国人员反映，我国的税务代理业与国际上税务代理业发达的国家相比，确实存在很大差距。与“简政放权”的原理一样，税务代理权要社会，并不是一蹴而就的，其前提是必须在社会上存在一个健全的接收者，税务代理机构作为此这个接收者，其成熟度在很大程度上影响着放权的进程。权一定要放，而出路也只有一条。

三、完善我国税务代理的几点建议

税务代理所遭遇的困境，不是一种偶然的现象，在对整个外部环境的一些现状和问题进行分析后，对完善税务代理制度提出一点个人的看法，在此简单归纳为以下几个点： 

（一）、健全税务代理法律、法规，明确税务代理制度法律地位。

目前我国税务代理的唯一法律依据是新的《税收征管法》第八十九条和国家税务总局制定《税务代理试行办法》，八十九条内容较为原则，可操作性较差，税务代理试行办法立法层次低，实际操作性不高。2000年，我国政府提出“注册会计师、注册税务师、注册评估师”三行业合并，由此税务代理制可通过完善《注册会计师法》，将税务代理中介机构的建立、业务范围、人员组成、法律责任等纳入其中，以形成统一的法律体系。同时，将税务代理资格考试、资格认定、执业范围、管理协会的规章制度、后续教育、业务监督纳入统一管理体系中去，从立法的高度确立税务代理的地位和作用，为税务代理提供法律依据。

（二）、严格依法治税，为税务代理走向市场创造良好的社会环境。

税务代理制度的完善及税务代理事业的发展与税收法制建设，税务机关依法治税的力度，纳税人自觉纳税的意识密切相关。因此，如何启动社会对税务代理的需求，为税务代理全面推行创造良好的社会环境，最根本点在于：一是推进税收法制化和规范化建设，完善税收法律体制；二是保证税务机关作为税收法律的执行机关，有充分独立和权威的行政执法权，并严格执法，加大打击偷逃税的力度；三是明确划分征纳双方的职责权利，税务机关不再包揽纳税人应承担的纳税事宜，还纳税权利和责任于纳税人，逐步树立依法纳税的观念。三、进一步清理整顿税务代理机构，使税务代理真正按照社会中介组织模式运行。

就目前情况来看，有相当一部分税务代理机构，形式上与税务机关脱钩了，实质上还与税务机关有经济上联系。强制或变相强制代理现象依然存在，因而其公正性和监督性的体现值得研究。要改变这一局面，税务代理机构必须与税务机关在人、财、物等方面真正脱钩，税务机关不应以组织和个人名义从代理机构取得经费来源；第二，税务代理机构应立足于自身建设大力发展为纳税人服务的项目，以拓展生存空间，变纳税人被动接受代理为主动寻求税务代理服务，从而逐步适应市场竞争的运转模式：第三，行业自律组织应加强对税务代理机构的监管，杜绝税务代理与税务机关的经济往来和代理机构行业垄断，倡导规范服务良性竞争。

（四）、税务代理机构和人员应提高综合素质．适应市场经济发展的需要。

我国税务代理机构起步较晚，队伍素质、服务意识、执业质量和技术水平与市场需求和国际同行相比都有着很大的差距。提高代理机构的综合素质，从以下几方面入手：第一，大力提高人员的素质。中介机构的竞争和发展说到底是人才的培养和竞争。优化人员结构，使税务代理机构从劳务型向智慧型过渡是当务之急。第二，大力开拓税务代理服务项目的范围。税务代理要赢得市场，赢得纳税人的信任，不可只局限于代理申报、代理记账、一般纳税人认定、代理录入数据、代开发票等一些低层次事务项目，应大力开拓以下业务：①税务审计鉴证工作，如所得税清算、财产报损、亏损弥补、出口退税等各项各类需税务部门单独审批的项目鉴证；③纳税人纳税情况审计，帮助纳税人全面分析了解自身的纳税情况；③代理税务争议案件的复核和协调工作。代理机构介入税务案件，有助于帮助企业搞清涉税事项。协调征纳双方的矛盾；④税务咨询业务。根据纳税人的需要，充当企业税务顾问，及时提供最新的税收政策。⑤税收筹划业务。根据企业自身经营特点和实际情况，提供各种纳税方案，降低企业税收成本。第三，充分提高税务代理的执业质量和服务水平。税务代理机构应视执业质量为生命，建立健全质量管理体系，坚持实行工作底稿制，实行三级复核制。代理机构还应充分重视提高服务水平，改善服务态度。

（五）、税务机关要充分发挥税务代理的作用，与行业自律组织一起加强对税务代理中介机构的监督，促使其健康发展。

随着我国加入世界贸易组织，税收事业将上一个新台阶，以增值税为主体税种的流转税制将不断完善，内外资企业所得税合并，个人所得税的调整，费改税的推行，必将使税制更加科学、严密、合理。因此，税务机关应充分发挥税务代理机构服务、沟通、公正、监督的职能。税务机关在加强对其监管的同时，将一部分鉴证职能交给中介组织去完成，将有助于推动税收征管工作。国家税务总局从2001年起每年的工作计划中都明确要求各地税务机关加强对税务代理的管理，发挥其积极作用。这也将促使纳税人对中介服务的潜在市场需求逐渐变成现实的市场需求，为税务代理提供广阔的天地。

参 考 文 献

1、文硕，《审计发展史》，企业管理出版社，1996年

2、"国有股减持"课题组，《国有股减持与上市公司治理结构改革》。

3、陈武朝 郑军，《中国注册会计师行业服务需求的特点及其影响的探讨》，《审计研究》200年第1期

4、李利明，《当银行成为企业》，《经济观察报》2002年2月25日

5、黄玲仁，《浅谈证券市场投资主体的发展趋势》，《商业研究》2001年第7期

6、韩灵丽，《税务代理的法律风险和防范》，《税务研究》2005年第6期