外籍人员个人所得税征管现状探析

（图三）

1.外籍人员纳税登记制度不完善

国家税务总局1998年的《税务登记管理办法》曾规定了外籍人员入境就业必须到主管税务机关办理个人所得税纳税登记的义务，但2004年修订时取消了这一规定，而且将自然人排除在了税务登记之外。与个人有关的税务登记形式仅有扣缴义务人登记。基层税务机关只能“守株待兔”，管理效力较差，税收征管过分依赖于扣缴义务人代扣代缴的责任心和取得收入者依法纳税的意识。

2.外籍人员个人所得税申报制度有漏洞

就我国目前已有的，针对外籍人员个人所得税申报的制度来看，存在以下问题：⑴自行申报制度不完善，监控较难；⑵是代扣代缴申报制度不健全，对没有正确履行代扣代缴义务的单位，缺乏应有且操作性强的惩戒措施，使代扣代缴义务难以准确执行到位；⑶费用扣除标准审批制度不健全，操作有漏洞，特别是在如何认定、如何批准等方面没有明确规定，缺乏可操作性；⑷是外籍人员汇算清缴制度不健全，特别是对于外籍人员在中国境内从业的个人所得税年度终了如何进行汇算清缴，没有具体和明确的制度规定。

3.外籍人员离境清税制度不健全

一方面，外籍个人没有办理税务登记的法定义务，离境时无需在税务机关办理注销登记，对其应纳税款及在华期间履行纳税义务情况没有规定审核程序。税务机关对其出入境情况、在境内任职期限、薪资状况也无法全面掌握，造成国家税款的潜在流失；另一方面，对外籍个人的阻止出境制度很难发挥作用。现行税收征管法第44条及其实施细则第74条对阻止出境作出了规定，但国家税务总局与公安部联合发布的《阻止纳税人出境实施办法》仍是1996年依据原征管法制定的，手续繁琐，不具备实际操作性。

4.相关部门协作监管机制不到位

从国家税务总局层面和各省、自治区、直辖市税务机关层面，就建立协税护税网络协作和监管机制一事，尽管各级一直都在共同努力，但往往部门与部门之间，基于自身工作、保密和执法风险的考虑，很难实现居民与非居民、企业纳税人之间的信息资源共享互通，特别是涉税信息基础资料，缺乏统一的共享获取平台。主要表现：一是税务部门不能及时准确获取外籍人员就业方面的详细资料和出入境资料；二是在征管协作方面，需要如公安、出入境管理局等部门配合执法，在制度上没有明确规定，手续上繁琐、需求时间较长，这些在一定程度上限制了税务部门的有效执法。

（二）涉外税收专业人才不能满足征管工作需求

地税部门作为为外籍人员在中国境内提供涉税事宜服务和开展税收征管的主体，执法人员的业务水平直接影响对外籍人员的涉税服务质量和其个人所得税征管工作的质效。从地税部门人员现状和配套制度来看，特别是在执法队伍建设方面还存在以下几方面问题：一是普遍年龄偏大，且年龄结构不合理；二是队伍素质不高，缺乏专业服务和管理团队；三是培训机制不健全，所开展的培训大多泛泛而为，针对性不强；四是缺乏必须、必要和操作性强的激励机制。针对上述问题，近几年在国家和地方公务员招录中、在税务系统内部培训工作开展上、在内部相关制度建设上、在谋划队伍建设长远发展上做了许多尝试和努力，但就税务部门内部而言，始终缺乏一套科学、合理的人才管理、培训和激励机制，专业化管理团队建设明显滞后。

（三）涉税协调、协作机制不健全，服务、征管手段有缺失

就目前外籍人员在我国境内投资和从业的管理部门包括：公安部门的出入境管理局、劳动部门的就业局、涉税事务办理的税务部门、从业的具体服务部门等，加之外籍人员从业、取得收入和享受优惠情况复杂，界定难度大，使涉税服务和管理面临一些问题。一是由于部门间信息不畅，缺乏信息共享机制，加之外籍人员在华居住时间很难掌握，致使外籍人员涉税协调、协作机制有缺失，影响日常服务和管理；二是国家税务总局对外籍人员有涉税事务“一人一档”管理的规定，但目前从各省税务部门征管现状来看，其“一人一档”管理的规定因受信息不畅和缺乏具体的管理规程影响，其“一人一档”管理形同虚设，徒有其表，且全国更无统一、规范的管理模式；三是，因收入取得方式复杂，且渠道多，与外籍人员语言交流不通，相关税收政策宣传不到位，用人单位和外籍人员对我国现行个人所得税政策不熟悉，致使扣缴义务难以正确履行，税款跑漏现象时有发生；四是，因国家税务总局金税三期工程尚未运行，致使各地在对外籍人员个人所得税管理的信息化建设方面相对滞后。

四、改进外籍人员个人所得税征管工作的对策及建议

针对外籍人员个人所得税征管现状及征管工作中存在问题的原因分析，结合中国国情，借鉴国外在个人所得税征管方面的先进经验，要真正提升对外籍人员个人所得税的征管工作，应从法制体系建设、征管体系建设、征管水平提升和纳税遵从提升四个方面下功夫。

（一）加大税收法治体系建设力度

健全的税收法治体系是依法治税的根本，更是规范我国对外籍人员个人所得税征管工作的基础。为此，要通过全国人大立法的方式，构建一套多领域多层次的税收法治体系，并辅之与建立税源信息获取保障机制和信息资源共享机制，完善税务代理制度、部门协作机制和监管机制，有效避免目前财政、税务部门每年单独出台无数个单行文件以弥补税收漏洞、加强税收征管的现状。

⑴在立法中明确以居民身份作为区分纳税义务的标准。在制定税收基本法，修订《税收征管法》和《个人所得税法》时，明确划分和界定居民纳税人和非居民纳税人，对非居民纳税人赋予其有限纳税义务，并通过一系列的政策和征管措施加以完善和补充，有效避免对同一所得双重征税，同时，对以转换居民身份实现逃税、避税的行为，明确惩戒措施，从而使我国的税收立法真正与国际接轨，维护国家税收主权。

⑵构建多层次税法体系。目前，我国在个人所得税征管方面，主要是以税收基本法、税收征管法、个人所得税法、个人所得税法实施条例、部门规章及规范性文件作为依据，其多层级的法律体系，为外籍人员个人所得税征管提供了强有力的法律支撑。由于法律和实施条例立法程序较为严格，为此，要利用好法律体系中规章和规范性文件具有良好可变性的特点，在符合上位法的基础上，结合征管工作实际，适时进行修订、完善和补充，对单项政策要加以整合，有效弥补政策漏洞，特别是在税收协定制定方面，由于它是对外籍人员征收个人所得税的重要法律依据，因此，要注重与国内法的衔接和适用，固本强基，从而使外籍人员个人所得税法律体系更加严谨、规范、系统和适用。

⑶建立长期且固定的税源信息获取保障机制。外籍人员基础信息是其个人所得税征管的关键，为此，应通过国家立法的方式，规范对外籍人员的基础信息获取方式。一方面，在个人所得税法修订时，应明确规定外籍人员自行申报的义务，包括零申报义务；另一方面，通过国家专门立法，在保证信息安全的前提下，建立统一信息共享平台，将外籍人员基本情况、出入境信息、居住信息、就业信息、收入信息等情况进行收集，以此更好服务税收征管。

⑷进一步完善税务代理制度。从发达国家的纳税管理先进经验来看，大多有委托税务中介机构办理涉税事务的习惯，特别是个人，其收入讲究私密，且可以为委托者提供专门、专业、高质量的服务，对税务机关和税务人员也能够进行有效监督，降低征纳成本。目前我国的税务代理依据主要是部门规章，法律层级较低，应通过国家层级的立法形式，提升税务代理法律层级，促进税务代理市场进一步规范、完善。

（二）切实加强和健全征管体系

规范、完善、科学、合理的税收征管体系，是提升征管质效，提高服务质量，防止偷逃骗税行为发生，杜绝国家税款流失的最佳载体和有效途径。为此，国家税务总局应通过部分地区在加强对外籍人员个人所得税征管方式探索和实践的基础上，统一制定出台管理制度和规范，并通过征管实践对制度和规范的完善和补充建立常态化修正机制，使外籍人员税收征管体系得以真正确立。

⑴完善外籍人员纳税登记制度。重点是依据现行《税务登记管理办法》建立外籍人员统一唯一纳税人编码，建立专门的纳税情况档案，实行常态化跟踪管理，以此了解和掌握外籍人员在华纳税义务变化情况。

⑵完善外籍人员纳税申报制度。在依法执行和落实好外籍人员源泉扣缴制度的基础上，对自行申报义务作进一步明确。通过建立零申报制度、适当扩大扣缴义务人范围、完善外籍人员费用审批制度、健全个人所得税汇算清缴制度等方式和措施，实现外籍人员纳税申报制度的进一步完善。

⑶建立外籍人员收入报告制度。个人取得的收入，是对其征税的依据和基础。为此，应建立个人收入源泉获取机制，通过社会保障机构、金融系统、用人单位等获取的个人收入信息与纳税申报信息比对，甄别其申报的真实性、可靠性，进行有针对性的税务稽查，有力打击隐瞒、少报收入，达到逃避税收的行为。

⑷完善外籍人员离境清税制度。按照我国对外籍人员管理的原则和非居民税收管理促进人才、技术跨国流动思路，尽管目前没有设置外籍人员出境税务前置程序。但对外籍人员纳税情况可以实行分类管理，对有明确任期的，应实行离境税务清算清缴。并通过加强与外汇管理局、出入境管理局的合作，进一步规范、完善对外籍人员出境的涉税管理。

⑸建立统一的外籍人员个人所得税征管程序。针对外籍人员在我国从业和取得收入的实际情况，将与纳税关联度高的重点环节：入境后信息登记环节、申报纳税环节、审核评税及约谈核实环节、离境清税环节进行梳理后，由国家税务总局组织专业团队，在现行征管软件中开发一个专门的模块，统一对外籍人员个人所得税进行征管。

（三）提高征管水平

欧美发达国家的税务征管信息化水平极高，几乎所有部门的个人基础信息、收入信息均纳入统一的网络大平台监管，税收直接通过网络多方汇集数据后自动计算，自动扣除并邮寄完税凭证。结合我国经济高速发展现状，一是由专门部门，通过搭建统一的纳税人资源、信息化共享平台，提升征管信息化水平；二是通过多渠道，多形式开展税收业务知识和征管技能培训，不断更新地税干部队伍知识结构，提高税务执法人员的从业水平和履职能力；三是加强部门沟通和协调，由政府进行信息、资源整合，通过银行、出入境、劳动、外汇等部门共同参与，统一建立一套协税护税网络体系和网络平台，实现涉税信息资源互通共享。以此提高整体服务水平和征管质效。

（四）提升纳税遵从

在外籍人员个人所得税征管过程中，税务部门与外籍人员既是服务和被服务的关系，也存在着管理与被管理的关系，特别是作为管理者与被管理者，因各自站位和代表的利益不同，加之我国法治体系建设还有许多不完善，宣传工作不到位，存在一些固有的矛盾需要在具体工作中加以解决。一方面，税务部门作为管理者，希望通过有效的监督管理措施和手段，使外籍人员个人所得税的征管工作更加规范有序；另一方面，外籍人员作为纳税人，受利益的驱动，无形中也存在逃避税收，让自身收益实现最大化的天然动因。特别是在具体工作中，由于信息的不对称，税务部门的监督管理措施往往无法完善到能全面防控和杜绝逃税避税现象的发生，这也是外部约束固有的局限性。从哲学的角度，事物发展的根本原因是内因，从内部入手，才是解决问题的根本途径。为此，对于外籍人员个人所得税的征管，不仅需要加强税务主管部门的外部监督，更重要的，还需要加强对外籍人员缴纳个人所得税相关政策宣传和辅导，特别是要进一步加强依法诚信纳税和违法风险意识责任宣传，变对税法的被动遵守为主动自觉遵从，以此共同营造外部约束与内部自觉遵从的征纳氛围，有效促进外籍人员个人所得税征管工作质效的提升和纳税服务质量的提高。

参 考 文 献

[1] 王国清：税收经济学[M].西南财经大学出版社[2] 《中华人民共和国个人所得税法》[3] 瞿毅;外籍人员个人所得税征管问题研究

[4] 冯曦明：从公平视角看个人所得税税制模式的选择