税收征管模式问题研究——关于推进本地区税收征管改革的相关探索

内容摘要……………………………………………………………………………………...第2页

前 言……………………………………………………………………………………...第3页

1.我国税收征管模式演变简述……………………………………………………………....第3页

1.1计划经济体制下的税收征管模式………………………………………………….第3页

1.2有计划的商品经济体制下的税收征管模式……………………………………….第4页

1.3社会主义市场经济体制下的税收征管模式……………………………………….第4页

2.推动税收征管改革的现实意义……………………………………………………………第4页

3.现行征管模式下遇到的问题………………………………………………………………第7页

3.1不能适应征管业务信息化的趋势………………………………………………….第7页

3.2现行征管模式层级较多,效率不高………………………………………………...第7页

3.3纳税人申报主体权利与义务不明晰……………………………………………….第8页

3.4税收专管员压力过重,执法风险大…………………………………………………第9页

4.推进税收征管改革的方向及措施…………………………………………………………第9页

4.1以提高税务干部认识为前提，确定目标，厘清重点…………………………….第9页

4.2以解决税源管理管什么为入手点，转变观念，创新思维……………………..第11页

4.3以实现大数据信息化建设为依托，数据共享，集成使用……………………..第13页

4.4以部门功能扁平化归集为原则，精简机构，提高效率………………………..第14页

4.5以加强新型征管人才培养为底蕴，合理布局，集中调配……………………..第15页

结 语…………………………………………………………………………………….第16页

内 容 摘 要

近年来,我国税收征管在国家税务总局确定的 “五个以”新征管模式指引下,正逐步向以专业化管理为基础,以重点税源管理为着力点，以信息化管理手段为支撑的现代化税收征管体系不断推进,地税事业正呈现着前所未有的蓬勃发展态势。推进税收征管改革是一项复杂的系统工程,它将根据管理理念的不断创新,技术手段的不断提升而继续深入和发展。

本文首先通过回顾我国征管模式演变历程，引出“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查、强化管理”的 34字现行征管模式，再立足于税务机关与纳税人的双重角度，从提升征管质效、推进依法治税、加强党风廉政建设以及深化纳税服务四个方面的需求出发，讨论推进征管模式转变（征管改革）的重要现实意义，同时根据笔者所在的攀枝花市及下属盐边县地税征管实践经验，分析现行征管模式下存在的信息化程度较低、管理效率不高、执法风险较大等具体问题，最后结合当前实际情况提出推进征管改革的总体方向和具体措施。

税收征管模式问题研究

——关于推进本地区税收征管改革的相关探索

前言：近年来,我国税收征管在国家税务总局确定的 “五个以”新征管模式指引下,正逐步向以专业化管理为基础,以重点税源管理为着力点，以信息化管理手段为支撑的现代化税收征管体系不断推进,地税事业正呈现着前所未有的蓬勃发展态势。推进税收征管改革是一项复杂的系统工程,它将根据管理理念的不断创新,技术手段的不断提升而继续深入和发展,笔者作为一名在四川省攀枝花市地税征管一线工作8年的基层税务工作者，将充分结合攀枝花市及下属盐边县地税征管实践经验，立足于当前的实际情况,分析现有现有征管模式存在的问题，尝试讨论征管改革可能的发展方向,以期抛砖引玉,对深入推进本地区税收征管改革有所裨益。

一、我国税收征管模式演变简述

我国税收征管改革是随着经济社会的发展而发生变化的,主要经历了“计划经济”到“有计划的商品经济”再到“社会主义市场经济”三个阶段。

（一）计划经济体制下的税收征管模式

改革开放之前,我国一直实行高度集中的计划经济体制,为了适应统一财政体制和税收管理体制,在税收征收模式上,对纳税人(特别是国有企业)推行税收专管员制度(即一人进厂,各税统管,征管查集于一身),这是由当时以国有企业为主的经济形式所决定的。

（二）有计划的商品经济体制下的税收征管模式

改革开放后,我国逐步实行有计划的商品经济,对当时的税收征管模式进行反思并推动其改革,各地税务机关开始试点以职能划分为基础,征管、检查两分离或征收、管理、检查三分离的管理方式,逐渐形成了既相互制约又相互联系的税收征管新体制。

（三）社会主义市场经济体制下的税收征管模式

20世纪90年代后期,随着社会主义市场经济体制的确立与发展,我国税收征管改革推行了“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查”的“30字”征管模式。2003年,为适应当时税收工作的需要,针对征管工作中存在的“疏于管理、淡化责任”问题,突出了“强化管理”的内涵,实施了“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查、强化管理”的征管模式,这就是现行的“34字”征管模式。

二、推动税收征管改革的现实意义

改革是我们所处时代的主旋律。纵观我国税收征管模式的演变进程，以“管户制”为基本特征的税收征管模式在过去相当长一个时期发挥了积极作用，但随着经济社会的不断发展，新的经济形式层出不穷，税收征管的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，征纳双方信息不对称等矛盾日益突出。这就要求我们不能只单纯依靠征管人数的增长去应对新的挑战，必须创新征管手段，强化税源管理，提高税收风险防范能力。同时，全社会民主法治意识在不断提高，服务型政府建设不断推进，这也要求我们必须更新理念，自觉促进征纳双方信息与地位对称平等，不断优化纳税服务，丰富内容、提高质量。因此，推进税收征管改革，构建以信息化、专业化、扁平化为特征的现代化税收征管体系，已成为摆在我们面前的一项迫切任务。

（一）提升征管质效的需求。以笔者所在的盐边县地方税务局为例，目前有正常纳税户5800余户，每月呈增加30余户的上升趋势。而盐边县地税局共有职工78人，其中在一线直接从事征管类业务的人员37人、在机关从事税政类业务的人员5人、从事其他非征管业务类人员36人。一线人均管户近157户，人手短缺与管户增加的矛盾进一步凸显。在“管户制”的管理模式下，税收管理员就像保姆一样，对企业涉税事项户户管、事事管，却管不过来也管不好，容易形成管理盲区，工作效率有待提升。另外，原来的管理员制度基于每个税管员都是税务管理的“全才”，实际上很难达到。管理技能熟练，工作经验丰富的管理员数量不足，容易出现管不深、管不透的情况，很难保证管理绩效。而推进税收征管改革，就是要从“管户制”向“管事制”转变，让责任事项固定由专门的执行小组承担，工作对象固定，便于学习和操作，在职责分工时扬长避短，让其在岗位上充分发挥自己优点，竭力做到“人尽其才，才尽其用”，有利于专业化人才的培养，从而提升管理质效。

（二）推进依法治税的需求。随着依法治税的不断推进，对税务干部依法履职，规范执法提出了更高要求。在原来的管理模式下，管理员“一员多责”、“一员多权”，既不利于规范执法，也不利于执法监督，容易诱发执法风险。而推进税收征管改革，就是要根据税收风险发生的特征和类型对纳税人进行科学分类，在税源分类的基础上，进行专业化管理，由“分户到人”到“分事到人”，由固定管户包办各类涉税事项到按照岗位分工专业处理相关事项，将进一步规范税收管理人员税收执法行为。

（三）加强党风廉政建设的需求。虽然当前各个税务机关都将党风行风建设置于极其重要的位置，但是在行风、政风测评中仍然反映出个别税收管理员存在“吃、拿、卡、要、报”的行为。这其中既有个人的问题，也有管理制度的问题。在 “一员多责、各事统管、一管到底”的传统征管模式下，个别税务人员与企业长期打交道，容易形成非法利益格局。而推进税收征管改革，就是要打破这种现有格局，实现分散事权，相互制约，规范执法的良性机制，从而降低廉政风险。

（四）深化纳税服务工作的需求。税源管理所在纳税服务方面的重点是为纳税人提供纳税辅导和税收政策咨询解答，这也是纳税人最关心的问题。在传统征管模式下，税收管理员因业务能力参差不齐，在税收政策的把握上难免会出现偏差，往往会存在“政出多门”的情况。而推进税收征管改革，就是要抽调业务能力强的职工成立政策辅导与咨询的专业组岗，由专业团队负责对税收政策的宣传解释，避免口径不一致的情况，能够专业、精准为纳税人提出的税收政策答疑解惑。

三、现行征管模式下遇到的问题

（一）不能适应征管业务信息化的趋势

在信息技术大发展的今天,现行税收征管模式下的业务流程和处理手段远远滞后于信息化的发展水平,也就是说现行征管模式业务流程还没有充分利用信息技术的先进性和科学性来提高整体税收征管水平。攀枝花市地税系统多年来为提高信息化水平持续充实和更新计算机终端设备,开发了不少应用软件系统,但总体来看应用上停留在计算机模仿手工处理阶段,信息孤岛现象严重,共享度比较差,数据分析应用体系不够完善等。因此现阶段的信息化建设只是实现了业务操作的无纸化,还没有实现利用信息技术对手工业务流程进行优化和简化,还没有达到现代管理和科学决策的水平。同时,信息化水平不高也直接导致税源管理(包括纳税评估)与稽查工作难以做到有的放矢。

（二）现行征管模式层级较多,效率不高

现行征管模式下,税收管理权被分散在各个职能部门,部分机构职能交叉,工作分配、审批层级多,无效的管理环节多,信息收集、整理、分析效率低,信息运用缺乏必要手段支撑,信息传导不畅,信息衰减和失真等弊端现实存在。如在办理外来建筑企业报验过程中,按征管事项前置要求,纳税人到征收前台递交资料后,由征收部门(办税服务厅)将资料移送税源管理部门(税源管理所)审核,通过后再返回征收前台返给纳税人并办理相关缴税开票手续。从基本程序上看,流程清楚,环节也不算复杂,但在实际工作中却可能出现问题:纳税人从外地赶来,希望能在一天内办完所有事项,但由于部门间传递需要时间(一般次日传递),可能导致纳税人希望落空。这就需要改变征管模式,建立起集业务受理、审批、税款征收、发票开具等一体化的办税服务大厅新模式。

（三）纳税人申报主体权利与义务不明晰

现行《税收管理员制度》所规定的基层税务所税管员肩负的职责涵盖了税法宣传、咨询辅导、催报催缴、发票核实、减免审核、变更注销、税源管理、纳税评估等各项工作。在现实工作中,税管员还需要对纳税人具体账务科目设置、申报资料填写等基础性内容进行辅导,这种保姆式管理方式,造成部分纳税人对税务部门产生依赖思想。由于工作内容过多过杂,税管员在多数时间只能提供大众化、同质化的服务内容,使得部分纳税人产生不满情绪。可以说,由于现行税收管理员制度的缺陷,造成税务机关将很多应由纳税人承担的义务转为自身的义务,并承担起了相应的责任,造成工作的被动。因此,应当进一步明晰税务机关与纳税人双方的权力与义务,让纳税人全面承担起自己应尽的义务。

（四）税收专管员压力过重,执法风险大

以盐边地税局第二税务所（管辖盐边县全境90%纳税户）举例,全所15人,直接管户人员11人(2名所长、1名驻所专职纪检监察员和1名58岁老同志不直接管户),共管辖8个乡镇1700余户纳税户,人均管户154户。该所纳税户涵盖房地产业、建筑业(含零散建安及水电站建设)、煤炭采选业、有色金属采选业、制造业以及交通运输业等六大类重点监控税源行业及其他一般税源企业,税管员在分片划分管区的基础上还要担负重点税源行业的服务管理工作,感觉不堪重负。更为严峻的是,由于现行《税收管理员制度》对税管员职责规定的过于全面笼统,加在税管员身上的责任过多过重,税管员在事实上已无法满足所有要求,执法责任风险较大。

四、推进税收征管改革的方向及措施

（一）以提高税务干部认识为前提，确定目标，厘清重点 。 

(1)征管改革的目标定位

国家税务总局在全国税务系统深化税收征管改革工作会议上,提出了“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提,以风险管理为导向,以专业化管理为基础,以重点税源管理为着力点,以信息化为支撑的现代化税收征管体系”的总体要求和“两提高、两降低”的目标(提高税法遵从度和纳税人满意度,降低税收流失率和征纳成本),现阶段,全国税务部门均以此作为自身征管改革的目标定位。

(2)清醒认识征管改革的复杂性

从总局确定的征管改革目标定位来看,其内容涵盖征纳双方权利义务明晰、风险管理控制、专业化管理、重点税源管理、信息化支撑等各方面,在具体操作中不仅涉及征管业务部门,还包括了监察、人事、法制、办公室等部门,可以说系统内绝大多数部门和人员都将或多或少参与到改革中来,因此征管改革全面而复杂。

(3)应明晰改革的阶段性重点

正是由于征管改革全面而复杂,笔者认为改革应根据本地区实际确定阶段性工作重点。

首先,应从自身最薄弱和人民群众需求最迫切的地方改起。例如我市地税系统信息化建设欠账较多,信息数据采集、统计、分析、应用的水平较低,直接导致基层税务部门不断重复向纳税人提取数据,增加纳税人负担;同时上级部门也不停的要求下级单位提供报表,增添基层的压力;由于征管系统中海量数据无法被简单易行的提出使用,使得我们的纳税评估水平提高缓慢,在没有数据库支撑的情况下,评估方式基本处于手工加计算机模拟状态,评估的成效更多来自工作人员的经验判断等等。因此,笔者认为我市及下属各区县征管改革应优先强化全系统信息化建设,把具有较高水平的信息化征管系统作为其他改革举措的坚实基础和链接纽带。

其次,在实际工作中,基层税务所被诸多琐事牵绊,如上级要求的各种报告、报表需要统计上报,大量相同且并存的电子数据与纸质材料需要处理,直接导致下户时间过少。同时某些业务要求政出多门,基层无所适从;部分事项审批程序较多,一旦某岗位人员不在容易造成事项积压。

再次,部分事项办理环节多,需纳税人多头跑路;部分税务人员业务素质不高,不能够快速回答纳税人提问,不能快速办理业务事项,纳税服务水平仍需提高;部分事项管理规定不合理不方便(如印花税、资源税等税种与营业税、企业所得税等大多数税种申报期不一致等),这些问题的存在导致纳税人对我地税部门不满。

针对上述问题及未列出的问题,笔者建议应逐项分析,先从带有基础性的问题改起,如先从信息化建设、机构职能简并调整抓起,明确一定的工作阶段和目标。工作阶段和目标设计应按照工作开展的基础和顺序来安排,前一阶段的成绩会为后一阶段的推进打下良好基础,同时可以让同志们在不断推进的过程中更加明晰工作内容和要求。另一方面也方便在每一阶段结束时及时总结成绩、吸取经验,更好的推进下一步的改革。

(二)以解决税源管理管什么为入手点，转变观念，创新思维。

无论专业管理还是重点税源管理,都只是分类管理的方法而已,若不从根本上解决管什么和怎么管的问题,想要以管理见效益难度非常大。笔者认为,管理就是通过与纳税人的联系,收集相关信息,通过人工或计算机软件应用平台对信息进行处理,发现异常指标,并将异常数据直接向税收管理员进行任务推送,从风险管理的角度进行纳税评估,从而预防纳税人纳税和税务机关征税风险的发生,提高纳税遵从度,产生管理效益。

首先,管理的主要内容需要转移到信息收集上,对纳税人财务报表数据、征管系统数据、第三方数据、生产经营流程等进行全面的掌握,在软件应用平台的支撑下对数据进行融合,建立一个涉及企业各方面信息在内的立体的数据库,以便通过纳税评估软件或其他应用平台,从分企业、分行业、分经济类型等多个角度进行全方位的对比分析,使税务机关识别和防范风险的能力进一步提升,以全面提高征管质量。

其次,树立风险管理的理念。风险管理的主要意思是对风险进行识别并只接受可承受的相对较小的风险。通常情况下风险管理需要设定预警值,该风险预警值是一个幅度,幅度内的风险人们可以接受,不作为异常处理;超过预警值则表明该风险不能被接受,需要作为异常进行处理。重点行业、重点税源由于收入规模大,一个简单的税收筹划所影响的税收就可能是无数中小企业的税收总和,是具有特定较大风险的企业。因而,对重点行业、重点税源必须指派最精干的人员实施重点管理。

再次,实施真正意义的纳税评估。纳税评估和税务检查主要区别在于纳税评估针对纳税人财务报表数据、第三方数据等信息进行对比分析,而纳税检查则基于财务会计账簿、凭证等进行实地的审核。目前税务机关所进行的“纳税评估”由于数据来源、信息系统建设、人员水平等因素的制约,实际执行的是纳税检查,需要建设完整的信息系统及纳税评估软件,实施真正意义上的纳税评估。

（三）以实现大数据信息化建设为依托，数据共享，集成使用。

要充分发挥信息化对现代化税收征管体系的支撑作用,首先要将税务信息化建设引导到统筹规划、可持续发展的道路上去。统一制定信息发展战略、整体规划应用系统建设尤为重要:一方面,要建立科学的信息化管理模式,通过统一数据端口和参数,提升信息化软硬件兼容性;统一统计口径和结构,提升数据信息利用效率;统一数据录入标准和格式,提升数据来源的完整性、准确性和真实性,推动数据信息在征收、管理、稽查等各个环节的广泛应用。另一方面,要重视数据仓库的搭建和利用,实现对征管系统下发数据、纳税人申报数据、税务机关征管数据和第三方涉税数据的集中管理、深度分析和综合运用,真正实现信息管税,实现基于信息化的集约化税务管理和优质纳税服务。

信息化建设是一个系统工程,其发展需要经历一个长期的过程,不可能一蹴而就,税务信息化建设更有着其依法治税及纳税服务的行业特殊性,这要求我们抓好信息化项目建设力度,通过全面完善项目建设机制、全盘拓宽项目建设思路、全程跟进项目建设进度、全力推广项目建设成果,逐步弥补应用系统及基础设施短板,为税务信息化建设畅通渠道,为建立现代化税收征管体系打好基础。例如:攀枝花市地方税务局通过大刀阔斧的征管改革,全盘规划税务信息化工作,以全市地税系统为整体开展项目建设,依托电子档案系统建设,实现征管资料电子化管理和无纸化传输,率先在全省范围内开通覆盖城乡无盲点的全市通办业务;通过综合治税信息平台的建设,顺利实现全市政府部门涉税信息共享;建设决策辅助分析平台,强化风险管理,实现征管数据集中处理和分析应用;自主研发政务管理平台,以流程监控和痕迹管理全面夯实内部管理工作,实现行政办公电子化;以电子税局和网上办税服务厅建设,拓宽多元化申报途径等,这些都为在现代化税收征管体系下如何发挥信息化支撑作用提供了借鉴。

（四）以部门功能扁平化归集为原则，精简机构，提高效率。

进一步深化征管改革,应在充分考虑信息技术支撑的条件下,按照信息流相对集中和职责明确的原则,对基层征管机构进行全面整合,减少执法主体的数量,归并一些职责交叉、业务单一的部门,将有限的人力资源用于专业化管理和基层征管一线,建立起扁平式的组织管理结构。实现组织结构扁平化的主要任务就是在县(区)地税局内部整合后勤服务、监督管理等部门,集约税收政策、法制法规等部门，强化征收管理等基层一线部门力量。以笔者所在的盐边县地税局为例，现有征管股、税政股、法规股、收核股、监察股、办公室六个机关股室，可根据职责职能，将征管、税政整合为综合业务团队，将法规、监察整合为法制监督团队、将收核、办公室整合为后勤统计团队。而各税务所则根据辖区地域情况和方便管理的原则,设置第一税务所（办税服务厅）、第二税务所（重点税源管理所）、第三税务所（一般税源管理所）、第四税务所（北部片区综合税务所）以及第五税务所（风险控制及纳税评估所），稽查局设置不变,即在维持“征、管、查”三分离格局基础上，将税源分级管理，风控评估专业化，形成真正意义上的扁平、高效的基层征管格局。

（五）以加强新型征管人才培养为底蕴，合理布局，集中调配。

税务系统既是政府部门,又具有极强的专业性,在人才的需求上,软件信息、行政管理、财税专业等各方面人才都是必需的。但对征管改革来说,拥有大量的财税专业知识的业务人才是重中之重,其他各类人才也都离不开税务专业知识,否则难以与税务工作紧密结合,功能发挥受限。

首先,在人才培养的制度上,需要一推一拉。所谓推,就是通过强化业绩考核、能力测试等方式,与个人收入相挂钩,奖勤罚懒、奖优罚劣,促使相关人员自觉进行业务知识的学习,不断提高业务水平。所谓拉,就是制定对高、精、尖人才在奖金津贴、提拔任用等方面的优惠政策;大力鼓励干部参与注册会计师、注册税务师、律师等资格考试,单科考试合格都可以给予一定的奖励政策;在税收管理员中划分一定的等级,拉开级别奖金系数,并实行定期评定,不搞一评定终生。

其次,在人才培养的方式上,要注重理论与实践相结合,提高实战能力。理论是基础,税务工作人员需要具备财会、税收、法律、计算机等多方面的知识,需要每个人静下心来沉入到书本知识的学习中,唯有理论水平的提高才可能使各方面知识融会贯通,才能站得高看得远。实践出真知,在具备一定的理论基础后,需要通过岗位练兵、组织讨论、现场教学、经典案例分析等方式,把干部的每一分理论知识都融入到实际工作中;开展如“金点子”征集等活动,针对工作中存在的问题、难点,广泛征集解决方案、措施,培养干部勤于思考的习惯,在不知不觉中提高实际工作能力。

结语：税收征管改革如长江之势,不可阻挡,这是社会经济发展新时期对税务工作的要求,也是广大纳税人的殷切期盼。打破税源管理界限，将人力资源进行全局整合，让税收征管信息化，让风险控制专业化，实现从“单打独斗”到“团队作业”的转型。这样，才能真正建立起专业化、精细化、科学化的税收征管模式。

参 考 文 献

无