关于我国预算制度简述

摘要

预算制度改革阶段分析

预算体制改革存在难题

现行预算制度存在缺陷的根源

当前我国预算管理存在的问题

六 存在问题的相关对策

七 案例及分析

内 容 摘 要

 本文通过介绍预算制度的演变和发展史，分析和理解我国预算制度在发展过程中出现的问题，来对我国预算制度在政府财政管理控制上的有效性进行解读。

关键词：国家预算、改革、有效性管理

国家预算是一个国家的中央政府和各级地方政府公共收支计划的总和。它包括政府所有经济活动的支出费用消耗，并且需要经过立法机构严格的审议批准方可执行。随着政府职能和规模的不断扩大和完善，世界各国的公共支出占国民生产总值的比重都呈增长态势。伴随着增长态势的不断扩大，如何更好的控制政府规模成为社会各界关注的问题。对于现在的政府形式来说，预算便是控制公共支出的有效手段。通过预算，可以有效把握政府活动的内容、范围和政策取向，约束和控制政府的收支活动，规范公共资金的使用，从而使得政府收支计划规范化、透明化、公开化，而这正是建立国家预算制度的意义和必要性之所在。

从我国预算制度的演变过程来看，我们可以把预算制度改革分为两个大的阶段，即国家预算的强化阶段和政府公共预算的建设阶段。第一个阶段是指从1978 年改革伊始到1994 年，是国家预算制度逐步明晰并法制化的时期。第二个阶段是从1995年《预算法》实施以来至今，是预算制度的改革阶段，也是国家预算走向政府公共预算的阶段。

一、预算制度改革第一阶段

（一）预算制度的改革历程

从1979 年开始，我国正式恢复了年度国家预算的编制、报告、审批和决算制度，但在体制改革初期，由于法律、法规建设不完善，财政监督机制缺乏，监督力量薄弱，导致改革之初的财经秩序混乱，国家预算在编制、执行中出现了大量截留收入、挥霍浪费财政资金的现象。这使得国家预算制度在建立初期由于多方面原因的限制并没有完全达到预期的效果，其在监督和控制国家财政资金收支程序上的效用性有限，没有达到较显著的成果。

1983 年9 月15 日政府正式成立了国家审计署，主要职责是审计中央财政预算执行情况和其他财政收支建设。审计体系使国家预算制度进一步得到加强，对各级政府和预算单位严格按照国家预算安排执行收支起到了较好的监督和控制作用。而在之后伴随着国企改革的进一步深入，财政体制改革和财政支出范围发生变化，国家预算制度的强化由行政化管理，即通过“红头文件”管理向法制化方向转变，1991年国务院颁布了《国家预算管理条例》，并从1992 年起国家预算按复式预算形式编制。这是我国预算制度发展史上非常重要的一个转折点，通过法律法规对预算制度的管理基准进行明确性规定，使其标准化和规范化，从而奠定了预算制度在我国经济发展方面的重要地位，同时，也使得预算制度对于财政收支的管理更加高效和准确，监督的有效性得到了加强。

（二）改革中出现的问题

在国家预算强化阶段，虽然政府实施了一系列的措施来改进完善预算制度，但是由于强化了的国家预算仍然是政府加速工业化前提下的建设性预算，仍然属于传统体制下的预算制度。在此预算制度下，存在大量预算外资金和制度外资金，收支分类难以细化，对财政资金的监督和控制仍属于形式化的，且并没有进行绩效衡量，测算标准不规范，难以有效界定有效程度，这些弊端导致了预算制度改革的必然性。

二、预算制度改革第二阶段

（一）预算制度的改革历程

1995 年1 月《中华人民共和国预算法》正式颁布实施，这标志着国家预算制度的终结。 《预算法》规范了各级政府在预算编制、执行上的职责和权限，明确了各级人大对本级以及下一级预算的审批、修正权限，使政府行为初步纳入法制轨道。《预算法》的实施也为预算制度改革提供了法律依据。从1995年开始，政府陆续针对过去分散型财政管理的弊端，进行了部门预算改革、国库集中收付制度改革和政府采购制度改革，加强了对预算调整方案、中央预算执行情况的监督；严格控制不同预算科目之间的资金调剂，预算支出严格按预算执行等等，这些改革使我国预算管理的统一性得到加强。

预算制度从根本上进行了改变，根据我国国情的不断变化和发展和经济发展对于金融环境的要求的不同，预算制度不断转变模式，从财政制度变化为出发点，以有效监督公共资金运行为目的，不断完善自身发展至今。同时随着我国在国际上地位和角色的不断转换，国际市场也对我国经济制度提出了更高的要求，为了保持与国际规则一致的预算制度，就要将制度外、预算外资金纳入预算管理，实现政府预算的统一性和完整性；也要改革财政资金的缴库和拨付方式，建立现代国库制度；并开放政府采购市场，这就要求建立规范的政府采购制度。在内外压力之下，改革国家预算管理制度成为政府一直不断进行的任务之一。

（二）预算体制改革的难题

在实际的操作中，预算改革却面临着很多的难题。首先，预算编制粗糙。预算的编制内容主要是要确定各收支项目的具体数额、确定预算指标数。预算编制越详细，越具体，对政府活动的约束能力就越强。但我国的政府预算编制得非常粗糙且透明度低。中央政府和地方各级政府的具体预算指标并未公开。

其次，预算的审议批准流于形式。据国际上的成功经验，政府预算必须在财政年度开始之前进行编制，再经过立法机构的审议、批准才确立为正式的预算。西方发达国家的议会要花费数月按政府职能分组逐一审议政府的收支，并且议会的议员对政府的运作和预算结构与分配都有较深的了解。然而在我国，预算年度自每年的1月份开始，而全国人民代表大会于每年的3月份召开。因而出现了预算还未通过人大的审批即已开始执行的“先斩后奏”的现象。并且，人民代表们来自各行各业，受时间、精力和专业知识的影响财政管理，他们难以很好地履行审议预算的职责。从而，人大对预算审批的象征意义大于实际意义，难以充分发挥规范和约束政府收支活动的作用。

再次，预算执行中存在违规失规的现象。预算执行包括收入征缴、指标审核、支出资金拨付和预算调整几个环节。在我国，一些部门存在长期挂账、预算收入不上缴、不按收支两条线管理等现象。事实上，自2003年至2012年，无论是全国财政收入还是全国财政支出，决算数都超过了预算数。这说明预算对政府活动的约束力不足，预算执行具有随意性。然而，预算执行中的变动，并未形成由人民代表大会或其常务委员会审议、批准的机制，基本上由财政部门或行政首长决定，这给一些人提供了利用拨款审批权寻租的机会。

最后，决算与预算存在较大差异。政府决算，是指经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结。而在我国，自2003年至2012年，全国财政收入和支出的预算数与决算数之间存在一定的差距。部门决算(草案)的编报也不够准确，决算本应具有的评估考察预算执行情况的作用几乎流于形式论文格式范文。另一方面，我国政府决算中还缺少对政府资产负债信息的报告。这使得公众对政府的具体、全面的现金流量情况、资产负债情况、收支明细状况难以进行有效的监督和审查，从而为腐败埋下隐患。

三、现行预算制度存在缺陷的根源

（一）结构失衡导致监督失败

我国现行预算体制存在腐败问题的根本原因在于预算权力结构的失衡。预算的权力结构由预算的编制力、预算执行力和预算的监督力构成。在我国，预算的编制和执行主要由财政部门负责统一管理，各级政府具有对本级预算的编制权。中央预算、决算草案由国务院编制，具体由国务院财政部门负责；地方各级政府的本级预算、决算草案由地方各级政府编制财政管理，具体也由地方各级政府财政部门负责。国务院组织中央和地方预算的执行，地方各级政府组织本级总预算的执行。由于各级政府的财政部门与政府机构的其他部门处于平级关系，它们对预算编制的统一管理权是微弱的，难以对其他部门的预算提出质疑。因此，一些部门通过虚报预算、长期不办理决算、不细化预算、挪用预算、自行调整公款用途、预算收入不上缴、向非预算单位或个人拨款等方式，不断膨胀其对预算的二次分配权，从而削弱了财政部门对预算编制的统一管理权。

在预算的监督方面存在财政部门、审计部门和人大系统三分的局面。财政部门和审计部门对预算的监督都来自于政府的内部，是政府对预算活动的自我监督，属于内部监督，而人大系统对预算的监督来自于政府以外，属于外部监督。就内部监督而言，由于我国行政体制上的垂直集权特征，不同级政府间等级森严。无论是财政部门还是审计部门，要监督下级部门和单位可能具有一定的权威性，但是要对同级政府的部门与机构进行监督就存在一定的困难了。就外部监督而言，由于全国人民代表大会及其常委会没有参与预算的编制，从而难以深入了解各部门各单位对于预算的真实需求财政管理，掌握预算的完整信息，这使得人大对预算的监督形式化。内外部监督的低效率导致预算监督失败。

（二）财政分权改革导致制度失衡

1994年,我国实行了分税制改革，使财政权由中央下放到地方。此项改革是在财政包干制后财政收入增长速度下降，中央财政收入比重不断下降，中央政府的宏观调控能力趋于弱化的背景下提出。通过分税制改革，实现了两个比重的提高，即财政收入占GDP(国内生产总值)比重的提高和中央财政收入占全国财政总收入比重的提高。财政权的下放使得地方政府在地方政策、财税资源管理和公共资金的使用方面被赋予了更多的权力。

（一）将全面预算管理制度落地于企业经营风险控制 

 1.强化全面预算管理编制重要性宣传。作为市场经济下的企业，随时面临诸多的经营风险，企业在日常管理中，应随时关注企业面临的风险，并在企业员工中宣传，在员工中形成企业与员工共生成长、共发展理念，提高员工风险关注意识，关注企业面临困境情况，让员工立足于自身的岗位情况，提高自己的技术创新能力，从而聚集团队的智慧提高企业抵御外来风险能力。 

2.强化全面预算管理过程中预算数据对标管理。编制预算数据应根据企业、行业中先进水平为基础，结合企业自身的技术水平，充分考虑预算数据的可执行性，不能编制像中国大跃进时代，凭个人拍拍脑袋就能创造新记录数据，也不能编制数据不用团队努力不可以完成的数据。所有的预算数据要让企业整个团队能够有通过努力而完成希望，从而激发大家创新工作的智慧，让企业的经营数据在行业、在中国或发达国家形成学习的标杆，达到预算服务于企业经营、为企业改革创新提供更多的参考数据。

 3.全面预算中标杆数据落地。在制定好企业全面预算后，制作所有的标杆数据展板，将所有岗位需要完成的标杆数据展示在工作岗位，让所有员工了解自己的工作目标，随时关注自己的工作结果与目标间否一致，做到随时纠偏。生产部门应关注各项费用指标的完成情况，以及过程控制中与计划差异较大的分析；财务部部门则多关注企业经营风险，特别是资金风险，对一个企业来说，资金周转应处在一个合理的水平，适度降低资金成本，在企业筹资、投资过程中，特别是投资过程中，提前应关注企业资金是否能及时供给，确保各项目资金的正常支付，如果出现资金过度紧张导致资金链条断裂，企业将面临可怕的经营风险，这就需要企业的在资金预算过程中，充分考虑各种因素影响，特别是企业筹资能力、国家对行业的支付力度、以及企业自身资金的管理水平，预算出标杆的资金管理水平数据，从而避免资金链条断裂的可怕后果。 

 4.全面预算管理制度落地于企业经营风险控制。通过企业标杆数据的制定与标杆数据落地实施，企业应加强数据落实施管理，将全面预算管理标准化、制度化，以便整个企业经营目标行动一致，从而有效服务于风险控制。 

（二）提高全面预算管理的监控力度 

 1.加强内部全面预算管理的监控力度。作为企业经营，只有实施过程监控，才能及时发现实际标杆数据是否偏离，是否需要采取纠偏措施等，通过不停的纠偏，技术不停的改进，从而实现实际经营数据与标杆数据看齐，使各项预算有效执行。 

2.加强外部全面预算管理的监控力度。国家经济发展，是由各行各业经营结果的体现，从国家发展的角度，国家需要从制度上建立对企业全面预算管理的监管制度，从而指导企业经营，为企业正常经营提供帮助。作为企业问题，可能难以通过自身发现和分析经营过程中的问题，可以采取专业的企业经营分析机构，对企业经营情况实行全方围的分析和监控，适时提出改进措施，从而实现对预算执行情况的有效监督。 

 （三）建立健全企业的内部预算管理制度以及预算管理绩效评价 1.建立健全企业预算控制制度 完善的预算执行与控制体系的主要内容，主要是企业应当及时将各业务机构及所属各级企业重点财务预算指标进行层层分解。各预算执行单位则应当将分解下达的年度财务预算指标细化为季度、月度预算，层层落实财务预算执行责任。同时，企业要严格执行经核定的年度财务预算，切实加强投资、融资、担保、资金调度、物资采购以及产品销售等重大事项以及成本费用预算执行情况的跟踪和监督，明确超预算资金追加审批程序和权限，并应对财务预算的具体执行情况进行跟踪监测，及时分析预算执行差异的原因，以采取相应的解决措施。对单位各项经济业务编制详细的预算和计划，并通过授权，由有关部门对预算或计划的执行情况进行控制，其基本要求是： （1）所编制预算必须体现单位的经营管理目标，并明确责任，分解经营目标，责任到部门、到岗位、到个人。 

（2）预算在执行中，原则上实行年度预算不调整计划，但企业在特殊情况下，比如国家对企业所处的行业的扶持程度，国内、国际经营环境变化较大，应当经过企业的高层对企业整体规划进行分析，经过高层授权批准对预算进行调整，以使预算更加切合实际。 

 （3）应当及时或定期反馈预算的执行情况。建立完善企业管理制度，企业在进行投资决策时，应立足于发展战略，以及企业所处经济环境进行详细的分析，确保资金链条的可持续性后，才能进行投资，并随时进行预算的执行情况分析，确保预算的有效执行。 

 2.完善全面预算管理绩效评价体系 企业应完善全面预算管理绩效评价体系，划分责任中心，建立责任制度，即应将企业业务单位划分为成本、费用控制中心、利润控制中心和投资控制中心等，不同责任中心其评价指标也应有所不同。为避免财务指标的缺陷，应合理选取非财务指标作为财务指标的有效补充，从而形成一个主辅结合、详略得当的全面预算管理指标体系。 

 （四）强化全面预算数据处理人员培训，提高员工专业技能 加强培训，提高全面预算管理人员水平，保证预算控制和执行顺畅。全面预算管理人员素质必须与全面预算管理的要求相适应。企业应认识到提高全面预算管理人员水平的必要性和重要性，从高校等研究机构聘请一些这个领域的专家、学者举办讲座、研讨会等形式进行培训，或者将全面预算管理人员送交专门的咨询机构培训；还可以组织企业预算管理人员到行业内全面预算管理领先的企业参观学习等。总之，企业应重视企业全面预算管理人员素质的提高，使企业全面预算管理的实施更加有效。 

 （五）大力宣传全面预算管理的作用，提高全员参加全面预算管理意识 企业全面预算涉及企业生产经营活动的方方面面、各个环节，而这些方方面面、各个环节的工作都是由企业不同的部门和个人分担的。所以，应当动员企业全体员工主动参与预算的编制和控制，为更好地实施全面预算管理献计献策。只有企业全体员工积极参与了预算的制定，他们才能够重视，预算才易于被员工接受。此外，在某种程度上，成功地动员企业员工积极参与全面预算管理，也可以减少企业管理当局和企业其他员工之间由于信息的不对称性可能带来的负面影响，从而有利于改善企业管理的决策。实施激励措施可以满足企业员工的多种需要，引导企业员工积极参与预算编制，主动地控制预算的执行情况。当预算执行出现不利偏差时，能够及时、主动地采取有效措施予以纠正，自觉自愿地完成责任预算中确定的目标，从而有效地激发了员工参与全面预算管理的积极性和主动性，有利于完成集团企业全面预算管理目标。

七，案例及分析

2006年４月４日，北京市第一中级人民法院以滥用职权罪判处四川省原副省长李达昌有期徒刑７年。李达昌主要问题如下： 绕过了组织评估考察程序，力排众议大胆拍板，让问题商人、诈骗嫌疑犯丛钢及其公司对中川国际实施资产重组，将国有资产和上亿元财政专项拨款置于危险境地。 １９９９年１２月至２０００年１月，李达昌在女儿等人的撺掇下，擅自批准中川国际挪用财政部下拨的４２９万美元专项资金（中川国际参与建设乌干达水电项目，国家财政部拨出１亿元用于援外项目赔偿风险准备金，专款专用），致使近３８５万美元（折合人民币３１８７万元）的损失无法追回。

李达昌所批准转移用途的这笔资金并不是纯粹的财政资金。从来源看，是财政部把这笔资金划拨到中国进出口银行，这是财政资金。可是，通过中国进出口银行把这笔资金贷给“中川国际”公司的时候，这就变成了一笔贷款。从李达昌的角度来说，他批准转移用途的是贷款资金，而不是财政资金。这笔贷款是政策性贷款，有四川省财政厅提供担保。对四川省财政厅来说，如果“中川国际”公司日后还不上这笔贷款，省财政厅则要承担还款责任。 这反映出我国财政部门、国企和金融机构三者之间的关系，涉及到国有资本预算和财政投融资预算的建立问题。作为四川省主管财政的副省长，李达昌批准转移用途的这笔资金是专项贷款，这本身是错误的。

总之，在我国现行的预算体制之中还存在很多问题和困难需要逐步解决，我们要积极吸取和借鉴其他国家的经验和教训，同时联系我国实际，不断发展和完善我国的预算体制，真正落实其规则制度，以达到应有效果，对我国财政资金运作起到高效、及时、准确、规范的监督控制。

参 考 文 献

[1]郭剑鸣，《公共预算约束机制建设与中国发腐败模式的完善》，《政治学研究》，2009年第4期。

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[6]布坎南，1991：《公共财政 》 中国财经出版社

[7]洪银兴，1999：《现代财政学》 南京大学出版社

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