“形象工程”“政绩工程”与行政决策体制改革

形象工程,政绩工程的简述.

“政绩工程”和“形象工程”的表现及其产生的后果

通过对体制的改革来预防这种现象的频发.

结语

“形象工程”、“政绩工程”与行政决策体制改革

 一、何谓形象工程

 

 在《现代汉语词典》里，“形象”的一般意义是指：能引起人的思想或感情活动的具体形状或姿态。因此，形象是能给人深刻印象的一个重要的外在表征。

在现代社会交往中，“形象”常常被提到一个重要的高度予以注重。近年来，“形象”又常常被缀以“工程”二字，以突出塑造、经营、系统性等意味，对形象的重视由此可见一斑。重视形象的优势是明显的。对于个人来说，良好的形象就是拉近与陌生者的距离、令人产生愉悦等情感的媒介。对于一个城市来说，优美的城市形象，犹如一张只需意会、不必言传的名片，它使投资者驻足，使旅游者留步，使居民怡然，使上级欣慰，使城市管理者自豪。至于对单位形象、社区形象、市民形象、产品形象等等的有心经营，莫不产生诸多的经济、社会、人文等的良好效益，不必尽言。本来好好的一个褒义词如今却变成了一个贬义词。“形象工程”（亦被称之为“面子工程”、“政绩工程”）的涵义变了，变成了少数官员作秀浮夸、沽名钓誉、不顾民众死活的代名词，变成了党和政府转变作风、执政为民的障碍和靶子。

 从上述定义出发,可以认为,“形象工程”是指主体为了在客体心目中留下良好印象和评价而推进的大而复杂的工作或基本建设项目。既包括硬件建设,如一些基本建设项目；也包括软件建设,如塑造公务员形象的工作。正如有学者所指出的那样:“‘形象工程’本是指公共管理者为创造美好生活环境,改善良好的投资环境紧密结合实际,经充分准备而进行的基础设施建设和相关的精神文明建设。它不仅要求政策制定者注重‘形象’建设,更重要的是对结合实际、真抓实干提出了更高的要求；它不仅仅指‘硬件设施’建设,同时也突出了‘软环境’建设的重要性。”有学者专门把“形象工程”定义为作为软件建设的“精神形象塑造工作”，“形象工程是建设有中国特色社会主义这一伟大工程的子系统”,“是马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和系统工程的原理和方法指导下,在物质文明和精神文明建设中进行的,关于有中国特色的形象塑造方面的工程实践活动。”总之,政府“形象工程”最初的含义,主要是指政府为了改善和提升社会公众对政府及其部门的总体印象而推进的地方重大项目建设工作和政府的精神形象塑造工作,其目的就在于促进当地社会的发展和提高政府及政府公务员在公众中的形象。地方政府“形象工程”一般可以分为两类,一类是地方政府为了促进当地社会发展、提升地方形象而推出一些“形象工程”,如扶贫建设形象工程、文化广场建设工程、现代工业园建设工程、农业高科技示范工程、旅游品牌建设工程, 等等, 其目的就在于通过这些形象工程的建设,带动本地的各项建设事业的发展,同时塑造良好的地方形象和地方政府形象；二是地方政府为了提升和塑造政府部门及其公务员的形象,或者旨在改善政府部门原来的不利形象而开展的精神形象塑造工作,如一些地方税务部门推出的“税务部门形象工程”建设,就是针对地方税务部门形象不好以及一些税务部门人员工作责任心不强、服务态度差、为税不廉等现象而开展的。

 二、“形象工程”和“政绩工程”的表现及其产生的后果

 

 “形象工程”兴起的初期,无论是对树立政府的正面形象,还是对促进地方经济发展、提高民众的生活水平,都起到了十分积极的作用。然而,随着时间的推移,“形象工程”的实质在悄然地发生着变化,甚至沦为“政绩工程”、“面

子工程”的代名词,出现明显不同于早期“形象工程”的特点：求大崇洋、铺张浪费、脱离实际。在百姓的眼中,它已完全丧失了往日的光环,一提到“形象工程”,人们很自然地想到它华而不实、劳民伤财的别称,其蕴含的贬义、讽刺意味跃然纸上。有人据此把现今各地政府所兴建的“形象工程”, 叫做“后形象工程”。主要体现在以下几方面:

1.政府“形象工程”蜕变成“政绩工程”。

当今的一些地方领导,为了彰显个人政绩,把本来旨在提升和改善地方形象及政府形象的“形象工程”变成了个人的“政绩工程”,企求通过“形象工程”的建设,追求政绩的“显”和“快”,追求近期效果和个人的快速升迁。基于这一出发点,地方党政领导者在建立“形象工程”的时候,就不会花太多的精力关心这些“政绩工程”到底给地方人民带来多少实惠,也不会关心这些“形象工程”给地方政府形象的改善起了多大的作用,他们真正关心的就是这一工程能否为自己的“政绩”增辉添光，能否成为自己升迁的台阶。在这一思想指导下,这些轰轰烈烈的“形象工程”就演变成为为地方领导个人升迁服务的“政绩工程”，成为上级领导视察的主要看点和各地各级新闻媒体大力宣传的对象。

2.政府“形象工程”蜕变成“面子工程”。

一方面，当前大多数的“形象工程”都是为了装点门面以应付上级领导的检查、视察而建造的，因而大都建在显眼的地方，图的是取得明显的视觉效果，也方便上级领导视察和不费力就能看到，为地方领导脸面上增添光彩。另一方面，当前政府“形象工程”得以在全国范围内普遍开花，主要就是各地政府领导的攀比心理和面子心理作怪。一些潜在的意识, 比如“你有，我有，大家都有”、“上届政府有，下届政府也必须有”思想严重影响着地方领导的施政行为，进而使得兴建“形象工程”成了全国各地、前后各届政府领导一致的不懈追求。一些地方为了所谓的“面子”，不顾当地实际经济状况和生态环境以及可持续性发展的内在要求，盲目攀比，贪大求洋，大规模地投资建造诸如大广场、大公园、标志性建筑，设立各类开发区，等等，盲目攀比、效仿, 催生出了形形色色的“面子工程”。

3.政府“形象工程”蜕变成“形式工程”。

出于对个人政绩和升迁需要的考虑, 一些地方领导对那些难度大、见效慢的实实在在的项目并不热心，却热衷于表面光鲜、见效快的“形象工程”。在工程的建设过程中，他们往往也会搞表面功夫，摆花架子，甚至弄虚作假，搞虚假政绩。一些地方领导不顾地方财政状况，无视群众的实际需要，好大喜功，哗众取宠, 把大量的资金投入到到市容市貌建设上，把城市打扮得花枝招展，以显示其政绩，却不关心这些灿烂市容下的弱势群体的生活，而其接任者则唯恐别人议论自己无能，往往又另起炉灶，再搞一个更光鲜的所谓的“形象工程”，因而出现“一个书记一条街，一届政府一座城”的现象。一些地方政府在公路沿线建设所谓的“示范村”、“示范田”，把易于被人看见的地方搞得非常好看，比如把沿线农民房子的外墙粉刷得漂漂亮亮的，让人觉得很有成效，实际上农民房子的内部却空空如也，农民并没有真正得到多少实惠，而那些离公路较远的地方，农民生活就更是依然困难。

4.政府“形象工程”蜕变成“扰民工程”。

当前各地的“形象工程”大多并不顾及当地民众的实际利益需要，因而往往演变成为“扰民工程”。据统计，我国目前约有各类开发区近5000多个，规划用地面积3万多平方公里，相当于目前城镇建成区占地面积的总和。据对五个省( 区) 各类开发区的统计，现有155个各类开发区总占地2763 平方公里，实际开发建成的面积848平方公里，仅占占地总量的31% ，另据对11个城市24 个开发区统计，共占地510平方公里，开发建成面积166平方公里，仅占其总占地的33%。一些城市新设立的工业区面积，是解放以来该市工业总用地面积的几十倍。一些地方为了开发所谓的“开发区”、“工业大道”、“工业园”、“标志广场”、“商业城”，不惜大量违规强拆民房，或者大量占用农民土地，又不给予合理和安置和补偿，造成失地农民和失房居民增多，更造成了民众的上访频繁，民怨沸腾。

5.政府“形象工程”蜕变成“伤财工程”。

一些地方政府不惜耗资数千万、甚至上亿资金建设所谓的“形象工程”，却对教育、社会保障、民众福利等方面的投入一再削减，严重影响了整个社会健康发展和民众的生活水平。一些地方政府“形象工程”由于建设资金不足，采取了银行贷款、大量拍卖土地、拖欠工程款等方式筹集工程建设资金，出现了“现任出政绩，后任还债”的现象。更在甚者，一些地方政府强行向广大干部职工和农民摊派各项建设费用，直接加重了群众的负担，甚至导致出现了民众怨声载道的局面。一些地方政府在建设“形象工程”的过程中，又往往拖欠民工工资，造成非常不好的影响。

 三、造成“形象工程”和“政绩工程”的根本原因

 

 1.权力的垄断性是造成政绩工程现象体制上的原因

 政绩工程，从某种程度上讲属于典型的“垄断工程”。大部分政绩工程从发包到建成，不乏权力的运作，而这权力正是我们所熟知的行政权。行政权力的介入可以直接导致行政垄断。而这类行政垄断的背后又深藏着“政府经营城市”这样一个悖论。

 “政府经营城市”曾成为我国城市发展的一种“先进理念”。然而这种所谓的“先进理念”其实是一个悖论。首先，它违背了市场经济规律。因为“经营作为市场行为，是以牟利为目的。而政府行为是行使社会管理的权力，权力不能牟利，权钱不能交易是现代社会普遍的法治原则之一。”所以“政府经营城市”首先违背了市场经济规律下市场主体的“排他性”（“他”主要指政府）。其次，它还违反法律甚至违宪。因为，竞争是市场经济的天性，而且“法律的主要任务是保护作为最高权益的竞争权”。由此反推，垄断是竞争的天敌，而“行政性垄断由于行政权力的介入，使得它比自然垄断、行业垄断对市场公平竞争的危害性更大。”“这种垄断是用行政权力抹杀自由竞争的精神，颠覆了市场经济存在的基础，与公平竞争的理念直接相悖”。这当然是违反法律的。加之，我国已将发展社会主义市场经济载入宪法，“政府经营城市”无疑也是违宪的。

 从“政绩工程”、“行政垄断”、“政府经营城市”这一系列语词中，我们不难发现其中都隐藏着“政府”身影，而这也正透露了体制缺陷。

 2.干部考核制度不健全是造成政绩工程现象制度上的原因

 政绩工程又被称作“形象工程”、“贴金工程”。俗话说，“为官一任，造福一方”，而缔造“政绩工程”的官员们却将其抛在脑后，一心只想着升官晋爵。而要想升官晋爵就得拿出点“政绩”来得到“上边”的认可，这样一来，“政绩工程”也就应运而生了。王怀忠就深得此“心法”，为了升迁，他不择手段地打造“形象工程”，为自己的所谓政绩贴金。和很多被查处的腐败高官一样，他腐化堕落过程早就有迹可查，但他在此期间却凭借“给领导看的政绩”所获得的“印象分”而一路高升。这不得不引发我们对传统政绩考核体系的反思。在我国，干部提拔使用有周期规律，且干部吃透了“提拔规律”，可以说，干部考核制度就像“指挥棒”一样，直接左右着干部的“政绩观”。现行干部考核制度的不健全，无疑是造成政绩工程现象制度上的原因所在。如何科学、动态地考核官员的政绩是一个亟待解决的重大课题。

 3.巨大的利益诱惑是政绩工程现象经济上的原因

 政绩工程，十之八九是腐败工程。工程建设领域是腐败的重灾区，此乃不争之事实，而政绩工程的腐败又可谓是重中之重，是最大的腐败。当下暴露出来的腐败政绩工程，仅仅是冰山之一角。“一栋栋高楼竖起来，一批批干部倒下去”，可谓是政绩工程的绝好写照。然而，一批批干部还是“前仆后继”，“继往开来”。为何？当然是有利可图！吏治腐败是最大的腐败，政绩工程又是吏治腐败的温床。旅外华人学者丁学良先生把这类政绩工程称作“腐败型投资”，“这种投资基本不顾及投入产出的经济效益问题，基本不管国有资产的浪费和民生问题。所有投资都只围绕着一个目标来进行——为官僚个人或某个官僚小集团的个人利益和集团利益服务。而这种利益主要表现为两种——政治利益和经济利益，政治利益是仕途升迁，经济利益则是从工程中获取腐败收益，如工程回扣、土地批租等过程中的权力寻租等。”正是这些巨大的、不可估量的政治利益和经济利益使得一些利令智昏的官员疯狂而盲目地上马“政绩工程”。

 事实上，我们国家的法律对于这种不遵守法律法规，盲目进行政府投资的从而造成重大损失的官员行为并非坐视不管。例如，《刑法》第三百九十七条就明确规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。之所以在实践中对于官员这种盲目投资的行为少有追究，恐怕与我们一些领导的观念有关。因为，首先，官员这种盲目投资在表面上看钱没进入个腰包，没有谋取私利，从动机上讲是为公，是“情可原”的行为；其次，官员这种盲目投资的行为总是假改革为名，改革需要探索，改革中难免有失误，损失便成了所谓的“交学费”。一些官员正是打着为公和改革的幌子，视纳税人的钱为粪土，大肆挥霍堆积自己升官楼梯，甚至从中谋取私利。 然而，在一个法治社会，政府的资金来自于纳税人，而纳税人的钱是要花得明明白白、清清楚楚。国务院的这个决定也从合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理简化和规范政府投资项目审批程序等多方面对于政府投资行为进行规范。因而，政府投资即使为公也要花得值得、花在刀刃上，要依一定的程序和规定进行；改革要依法进行，该交的学费要交，不该交的则要由官员为自己的违法投资行为埋单。

 为迎接亚运，广州烂尾楼也将“穿新衣”，相关部门有计划地对各烂尾楼进行包装，让其看起来像一栋楼，以此美化广州市容。不过这一做法，得到的评价却是褒贬不一。有广州市民把其称为“楼假假”，有网友甚至将此戏称为“羊城第九景”。而支持者却认为，起码此举让烂尾楼焕发新生，可谓“创意无穷”。 有网友发现，广州新陶街电子电器城近期旧貌换新颜，24层高的大厦呈对称结构，南北两面有两幅广告画，朝东临街面白色楼面和蓝色玻璃层层相间，看来与一般大厦并无不同。但仔细观察，你就会发现其“外墙”只是一幅仿真的喷画。新陶街电子电器城原名“富都大厦”，因缺乏资金成为烂尾楼，已有十几年历史。2007年，当地机关要求该大楼在2008年完成“穿衣戴帽”，做成仿真效果。2009年春节后，该楼“外墙”的包装终于完工，花了300多万元。其外立面上还设有LED灯光，“晚上看更像真楼”。为了迎接亚运会，广州其他烂尾楼也都将“穿新衣”，将有计划地对各烂尾楼进行类似的包装，目的都是达到美化广州市容的目的。有网友指，穗东风中路与德政北路交界上的一栋烂尾楼─丰川大厦也围上了大型亚运宣传海报，远远望去，其白色“外墙”上有一个醒目的亚运标志，在周围旧楼中相当抢眼。但实际上，那大型海报只是一幅幕布，其背面也是由一块块图形组合成的幕布，看上去很像一幅幅的玻璃幕墙。有广州市民把这些“穿新衣”的烂尾楼称为“楼假假”，不过大家也承认，尽避是人造景观，有了漂亮的外表总比没有包装之前看起来更舒服。有网友把此戏称为“羊城第九景”。反对者认为“这是一个如假包换的假楼”，甚至担心台风把这些大型幕布吹倒，造成危险。支持者则称，这样做起码让烂尾楼焕发新生，多少可以减弱烂尾楼对城市环境的破坏，实在是创意无穷。

 四、如何防止“形象工程”和“政绩工程”现象的频发？

 

作为构建和谐社会的重要环节,良好的政府形象成为我国迈向现代化社会的标志之一。树立政府形象,维护和建设政府形象,进一步提升政府形象,是执政党需要长期关注的问题。中央书记处书记,中央政策研究室主任王沪宁教授指出决定政府形象的要素主要有:价值、信誉、效率。据此，我们必须通过以下几方面来努力:  1.建立健全政府绩效评估体制。

要形成相关的绩效评估机制, 避免和解决绩效评估机制度“缺位”、制度滞后的问题。要借鉴西方国家的经验, 深入探讨我国国情, 设计出适合我国政府绩效评估的框架体系。政府绩效评估主要围绕经济、效率、效益等方面展开, 侧重于评价政府工作程序的合法性和公正性, 在评估程序、评估结果等方面要体现规范化的特点。特别要注意建立“顾客导向”的政府绩效评估机制, 注重体现政府的顾客、即民众在绩效评估中的作用, 要使公民成为绩效评估的主体, 以公民满意为政府绩效评估的终极标准。要利用多种媒体切实增强政府绩效评估的透明度, 特别是将绩效评估的指标体系和相关信息公开, 引导公民参与绩效评估工作, 并采取切实措施保证公民的评估主体地位。

2.改革政府领导的选拔任用制度。

地方政府“形象工程”的蜕变, 其实质就在于当前我国各地任人用人体制上的不完善。改革这些弊端, 就必须建立科学合理的政府领导选拔任用制度。特别要建立选拔任用上的民意考察制度, 力图避免以往那种把选拔考察范围局限在一定层级和一定范围内的做法, 把考察访谈的范围扩大, 直至扩大到政府服务的广大顾客、即公众范围上。对于群众举报的材料, 不能掩盖、回避,必须进行实事求是的调查并将调查结果公布于众, 对在职的领导干部要定期搞群众评议, 使勤政为民、求真务实、踏实苦干的干部得到选拔重用; 使好大喜功、做表面功夫的领导干部受到批评和惩戒, 努力在领导干部中形成“为民、务实、清廉”的良好形象。只有让搞“后形象工程”的人不仅捞不到好处, 而且要付出应有的代价, 才能从根本上减少直至杜绝“后形象工程”的出现。

3.建立科学合理的政府决策体制。

一是要建立科学合理的规范的重大决策程序, 实现决策过程的科学化。要注意政府重大决策程序的完整性, 即必须严格遵守“发现问题、确定目标—调查研究、咨询论证—拟制方案、分析评估—方案选

优、试点实践—实施方案、反馈调整—全面追踪, 评估提高”的科学决策程序, 切实保证决策过程严谨和完整。要健全集体决策制度、专家咨询制度, 把“一把手”个人决策转变为集体决策和民主决策。二是要增强决策的透明度, 实现决策的

民主化。要扩大决策过程的民主参与, 充分保障广大人民群众对政府重大决策的参与权和知情权, 要建立健全各种决策前信息公示制度、政务公开制度, 对那些与群众利益密切相关的重大决策及事项, 都要实行社会公示, 保证人民群众知

情权、选择权和参与权的落实, 要建立参与型的民主决策机制, 要开辟渠道, 让广大干部群众有权利参与政府的重大决策讨论。

4.建立健全政府官员问责制。

一是要完善人大审议和追究制度, 各级政府也应严格按照宪政要求, 建立重大问题的决策、重大建设项目必须经过人大审批的制度, 以避免决策的偏差和失误。要增强人大监督的问责手段和力度, 通过质询权、调查权、罢免权的行使, 对有关官员起到威慑作用。二是要建立政府决策主体问责制度, 政府重大决策的主体包括信息提供者、参谋者、决断者、执行者在整个政府决策中都承担着相应的责任。三是要问责到人, 功过分明。政府决策失误, 属于哪个环节的问题, 就应哪个环节的主体负责, 属于哪个人的责任, 就应该追究到哪个人身上。特别应该强化对地方党政一把手的追究。四是要加大惩罚办度, 克服和避免出现官官相护、处罚力度不大的现象, 对搞“形象工程”已经给

党和人民事业造成严重损失的干部, 要严肃查处, 绝不能任其“一走了之”, 更不能异地升官。

5.建立有效的民主监督机制。

要充分发挥公民、社会团体、大众传媒等社会力量的对政府执行活动的监督作用, 及时监督纠正政府的决策偏差和行政偏差。要培育壮大作为“第三种力量”的非政府组织和社会团体, 使其既成为有效补充政府服务不足的力量, 也成为有效监督制衡政府不当行为的重要力量。要减少各级党政对社会舆论的控制, 充分尊重新闻自由, 保证各种信息的自由、顺畅地流动, 发挥传媒的监督作用等。要允许和给予各级新闻媒体在报道上的充分自由度, 彻底改变以往存在的“报喜不报忧”的现象, 使其能及时和充分反映民众的疾苦和呼声, 反映政府在决策及执行上存在的问题, 促进政府决策行为的规范化和科学化。

五、结语

 

“政绩工程”、“形象工程”已成为百姓疾恶如仇的代名词，其政绩和形象大多皆“短命”，还规划一个真实、给建设一个科学，还百姓一个美好、给干群一个口碑，还政绩一个廉洁、给工程一个清白，还形象一个纯真、给后代一个交待，一直是中国社会各界的共同声音与殷切期待。

“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖。”群众拥护不拥护、赞成不赞成、兴奋不兴奋、答应不答应，这是衡量领导干部政绩和其工程的重要尺度。只有那些能够经受住千万年考验、亿万人民检验的政绩工程才是真正无愧于国家、无愧于时代、无愧于历史、无愧于民族、无愧于人民的政绩工程。

 我们渴望，能给我们一个监督的权利，让我们参与身边的每项规划的决策过程和其执行程序。

我们渴望，能给我们一双明亮的慧眼，让我们一眼看穿身边每项规划的真正面目和真实形象。