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谈基层政府行政职能转变和加强与服务型政府建设
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查看 XCLW185886 谈基层政府行政职能转变和加强与服务型政府建设
一、什么是转变政府职能
二、什么是服务型政府
三、为什么要转变政府职能和建设服务型政府
四、目前基层政府行政职能现状
五、转变政府职能面临的困难
六、当前的主要工作
关键词:政府职能、服务型政府
内容摘要
基层政府作为上连国家、下接乡村社会的基层政权,其行政职能履行的效果关系整个大局的稳定和发展。目前我国基层政府职能的僵化和政府职能转变滞后,由计划经济时期延续下来的政府职能普遍存在的越位、缺位、错位现象,不仅严重影响农村地区的发展,也在很大程度上影响了基层政府的行政效率,降低了政府的公信力。因此,根据我国基本国情和农村地区发展现状,对乡镇政府进行角色和职能的转变,建设服务型政府是现今行政改革的主要课题。
谈基层政府行政职能转变和加强与服务型政府建设
党的十八届三中全会描绘了全面深化改革新蓝图,对加快转变政府职能、深化行政体制改革、建设服务型政府提出了新要求。基层政府作为上连国家、下接乡村社会的基层政权,其行政职能履行的效果关系整个大局的稳定和发展。
一、什么是转变政府职能
转变政府职能,是指国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会发展的需要,对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性,是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包括管理职权、职责的改变(对哪些事物负有管理权责,管什么,管多宽,管到什么程度),管理角色(主角、配角等)的转换,管理手段、方法、及其模式的转变等。
我国政府职能转变的目标:(1)、按照社会主义市场经济要求,转变政府职能,实现政企分开。(2)、调整行政组织结构,加强宏观调控部门,减少专业经济部门,适当调整社会服务部门,加强执法监督部门,培养和发展社会中介组织。(3)、按照权责一致的原则,调整行政部门的职责权限,明确部门间的职责分工,相同或相近的职能由同一部门承担,克服多头管理、政出多门。(4)、按照依法治国、依法行政的要求,加强政府职能体系的法制建设,实现政府职能运行的法制化。
二、什么是服务型政府
服务型政府就是为人民服务的政府,用政治学的语言表述是为社会服务,用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨,是在社会本位和公民本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,以公正执法为标志,按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。也是“三个代表”重要思想、科学发展观在政府管理领域的具体体现。
我国的服务型政府建设主要体现在4方面:(1)、服务型政府是以人为本,体现政治民主、社会平等的政府。(2)、服务型政府是政府职能定位明确的政府。(3)、服务型政府是依法行政和高效行政的政府。(4)、服务型政府是一个民主、负责的政府,即服务型政府是一个人民民主和对人民负责的政府。
三、为什么要转变与加强政府职能和建设服务型政府
1、转变、加强政府职能,建设服务型政府是新形势下政府自身建设的客观需要。随着科学技术的进步,政府组织结构日益扁平化,中间层级政府的信息传递功能在很大程度上成为冗余。随着社会主义民主进程的加快,公民主体意识日益增强,参与经济社会事物管理的积极性不断提升。面对新的形势,政府应当具有灵活的管理体制,以对公民需求及环境变化作出及时、准确的回应。转变政府职能,建设服务型政府也是人们群众的迫切愿望。随着改革开放的深入,社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快,人们群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强,对政府的要求也越来越高。但由于受传统体制的影响,无论政府机关还是公务员,在履行职能过程中还有许多不尽如人意的地方,如官僚主义、形式主义严重,门难进、脸难看、话难听、事难办;行政审批程序烦琐,推诿扯皮,效率低下;乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止;不作为、乱作为,办事缺乏透明度,吃拿卡要等不正之风和腐败现象还未从根本上得到解决等。要通过转变政府职能,建设服务型政府,改进政府机关及其工作人员的办事效率和服务质量,提高人们群众的满意度,树立人民政府的良好形象。
2、转变、加强政府职能,建设服务型政府是完善社会主义市场经济体制的内在要求。随着经济社会深入发展,特别是我国进入经济新常态后,政府职能的转变已经滞后于企业改革和市场体系建设,主要表现在政府在经济调节中对微观干预较多,有效宏观调节偏少;直接调控的行政手段较多,利用经济手段、法律手段的间接调节较少;事前审批过多,事中事后监管较少。同时,政府在为企业创造竞争有序的市场秩序方面做的还不到位。落实十八届三中全会精神,使市场发挥决定性作用,尤其需要调整政府自身权力配置,为市场主体充分发挥作用腾出空间,以增强全社会的创新活力。只有进一步转变职能,只有全面正确履行政府职能,把该放的权力放开、放到位,把应该由市场承担的职能交给市场,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,切实用好“看得见的手”,充分用足“看不见的手”,才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进社会主义市场经济体制不断完善。
3、转变、加强政府职能,建设服务型政府是保障和改善民生的基本要求。近年来,基层政府在加强经济建设的同时,不断加大对社会民生领域的投入力度,但是由于历史欠账太多,社会民生建设仍然比较薄弱。新形势下政府职能的重要着眼点,就是要更加注重改善民生,坚持把公共资源配置更多地向民生领域倾斜,着力解决关系人民群众切身利益的生活、生产问题,保障人民群众的经济、政治、文化和社会权益,让经济发展成果更多惠及全区各族人民。
4、转变、加强政府职能,建设服务型政府是适应经济社会结构深刻变化的迫切要求。伴随着经济体制的深刻变革,社会结构的深刻变动,利益格局的深刻调整,思想观念的深刻变化,在带来巨大活力的同时,也给政府管理带来诸多新情况新问题:政府与市场的相互关系更加复杂,不同社会群体利益诉求差异扩大,多样化的公共服务需求全面快速增长,社会流动性增强,信息传播更加快捷,公共环境意识增强。政府只有全面正确履行自身职能,强化公共服务、社会管理和环境保护等职能,提供更加优质高效的公共服务,创新社会管理方式,才能从根本上适应社会的变化。
四、目前基层政府行政职能现状
1、行政体制、机制改革滞后。改革开放以来,我国经历了数次政府机制改革,使政府职能转变取得重要进展,机构设置和人员编制管理逐步规范,体制机制创新成效明显,行政效能显著提高,为促进改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的体制保障,但作为基层第一线的乡镇政府体制机制改革相对滞后,政府越位、缺位和错位的问题依然存在。
2、机构职能交叉。乡镇机构作为最基层的一级政权组织,向上承接上级机关的各项政策、指令,向下承担了几乎一切农村公共事务和管理任务,是我国政权体系运行的基础。乡镇机构除了没有下级外,在管理本辖区域内的政治、经济、社会、文化、教育、卫生等各个方面,和县级政权差不多具有基本相同的职权。但实际上乡镇职权的大部分都被县区以上有关部门所行使,特别是工商、地税、国税、国土、财政、交管、公安、林业等,都是县区以上部门的派出机构或直属单位,以致乡镇政权不完整。虽然许多职权被县区以上部门分割去,但乡镇的责任却丝毫不减少,组织农业生产、安全生产、环保、计生、殡合作医疗、调解民间纠纷、基础设施建设、各项农村社会保障事业和公共事务等等,使乡镇干部穷于应付。
3、依法行政有待完善。乡镇政府中少数工作人员对依法行政认识不到位,法律知识较为淡薄,依法行政能力不够,思想认识上重人治轻法治。有的基层干部在部门利益、地区利益或个人意志与依法办事发生矛盾时,不是依法决策,而是违法行事,乃至利用手中的权力干预正常的行政活动。
五.基层政府转变政府职能面临的困难
1、理论障碍。我国学术界在有关乡镇政府职能定位的问题上认识不足,从而导致乡镇政府职能转变的理论障碍。尽管学术界对于政府职能的研究成果层出不穷,但是这些研究往往立足于高层级政府(主要是中央和省级政府)的宏观层面,并且研究成果高度抽象,高层级政府的职能就未必适合于乡镇政府。即使有研究者对于乡镇政府职能转变进行了研究,也通常只是提出一些大原则、大方向,如有限政府、公共服务型政府,仍然停留在感性认识层面,缺乏足够的学理分析,不具强有力的说服力,不仅无助于问题的解决,更可能导致人们思想的混乱。可以说中国学术界长期以来没有承担起学术界应有的责任,它不仅忽视了“三农”也忽视了“乡镇政府”。由于理论认识不足导致乡镇政府习惯于强制性管理,对于现阶段乡镇政府职能转变的内涵、重要性认识不足,往往是被动进行转变而不是主动寻求改革。
2、管理障碍。乡镇政府管理体制严重制约着乡镇政府职能的转变,这表现在:(1)县乡关系不协调。近些年来的县乡关系调整,都是加强县直部门权力,消弱乡镇政府的权力,如工商、税收、国土、公安等部门管理体制的调整,这些职能部门在乡镇派驻机构,这些机构代表各自部门行使职能,乡镇政府对它们的管理权名存实亡,出现乡镇政府责任无限大、权力无限小的怪现象。几年来,虽然对一些机构也进行了整合,但很大程度上是行政意志,而不是市场意志。(2)乡镇政府在管理上还存在机构臃肿。人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下,乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力很弱,实现职能转变困难重重。
3、干部队伍障碍。改革开放三十多年来,乡镇干部的素质有了很大的提高,但与新形势下建设服务型政府的要求相比还是有着比较大的差距,表现在:(1)干部队伍结构不合理,农业型的干部多,经济型的干部少;行政管理的干部多,技术服务型的干部少。(2)干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织,往往成为上级机关的“减压器“。乡镇主要领导多从上级机关下派,大多数基层工作经验不足,而且往往是到下面镀金,真正安心基层工作的较少;而在乡镇基层工作的同志,虽然经验丰富,业务熟悉,却感到政治上没有出路,工作积极性难以充分发挥。(3)乡镇干部的素质有待提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育,法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏,文化素质低、科技水平低和致富能力低的状况仍很严重。
4、我们的政府习惯了扮演一个“全能型政府”的角色,既影响了市场机制的发挥,也造成政府不堪重负,影响正常履职。
六、当前的工作
1、深入推进简政放权,将不该由政府管理的和政府管理不好的事项下放给市场和社会,从根本上释放市场和社会活力。上级政府可以取消或者下放行政审批事项,减少行政事业性收费,减轻企业负担,激发企业和市场活力,切实放权于市场和社会。深入推进简政放权,关键就是要坚持问题导向,将那些束缚经济社会发展、含金量高、突破价值大的权力取消和下放出去,真正实现“政府的自我革命”,激发市场内在动力和活力。建立完善政府权力清单制度。推行权力清单制度是进一步加大简政放权力度的重要抓手,是规范权力运行的重要途径和建设服务型政府的内在要求。十八届四中全会明确指出,要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,实施行政权力清单制度,政府部门要切实做到法无授权不可为,行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。各级政府在全面摸清正在实施的行政审批事项的基础上,建立和完善政府权力清单制度,真正做到“法无授权不可为”。同时制定市场准入负面清单制度,负面清单以外的,各类市场主体皆可依法平等进入,做到“法无禁止皆可为”。
2、切实加强事中事后监管,主要需在四个方面下功夫:(1)提升政府监管意识,落实监管责任。重点是改变重审轻管、有权无责的现象,做到权责对应,切实将监管责任落实到部门、落实到岗位、落实到人头,从根本上破除“懒政”、“怠政”思维,清除“监管认知盲区”。(2)完善制度建设,创新监管方式。一方面是建立以风险管理为基础的预防性制度体系,例如市场主体信用体系等,通过相关制度约束市场主体的行为,提高违法成本。另一方面是建立以随机抽查为重点的日常监督检查制度,公开监管执法信息,完善市场监管的工作流程和方法, 填补监管缝隙,堵住监管漏洞。(3)鼓励社会监督,强化行业自律。一方面鼓励社会公众,尤其是利益相关方参与社会监督,提升公众的维权意识和自我保护能力。另一方面,加强行业自律,依靠行业协会等社会组织强化事中事后监管。(4)加强监管研究,放管同步推进。国务院明确要求,在行政审批改革过程中,对取消下放的每一个项目都要同步研究、同步提出加强事中事后监管的措施,并同步落实。对予以取消或下放的行政审批事项,如果下一步事中事后监管措施不明确、不具体、操作性不强,应当暂缓取消下放,否则又会回到“一放就乱”的老路上,影响改革成效。
3、面对各种理论困扰,理论界和各级政府部门要进一步关注乡镇政府职能的理论研究,在理论上解决好乡镇政府职能为什么转变、如何定位、怎样转变等重大问题,要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及我国社会经济非均衡发展的国情,同时借鉴西方国家在地方政府职能定位上的经验,努力形成符合中国实际,具有中国特色的乡镇政府职能定位。在乡镇政府的职能内容方面要适当减弱我国乡镇政府所承担的政治职能、经济职能,增强社会管理职能;在职能实现模式方面,应该从管理型走向服务型、从全能政府走向有限政府;在职能目标方面要从追求经济效益发展成为以社会效益优先,以社会效益为主,兼顾经济效益的发展模式。
4、乡镇政府要从中国农村现实需要出发,改革乡镇管理体制,进一步强化乡镇职能:(1)理顺县乡关系,创造良好的社会氛围。对部门实行垂直管理体制要慎之又慎,必须广泛征求各方面的意见,并进行充分的论证。对目前派驻到乡镇的行政、事业单位,其党组织也必须实行属地管理。(2)调整工作运行模式,提倡交叉任职,做到既分工又合作,发挥整体功能。按照产业化、专业化服务的要求,对干部实行包产管理机制。乡镇要健全议事规则和决策程序,认真实行集体领导和个人分工相结合的制度,坚持乡镇政务公开和民主评议制度,完善乡镇干部的制约机制,切实增强乡镇干部的廉洁自律意识。
5、加强干部队伍建设,提高干部素质是实现乡镇政府职能转变,建设服务型政府的重要条件,要通过多途径着力培养学习型、知识型、创新型的干部队伍。(1)乡镇干部要从认识上实现“三个转变“:一要从经验型向知识型干部转变。要彻底突破传统经验的束缚,从头开始,精通一两门农村实用技术,使自己的知识结构适应农村发展变化的趋势。二是要从守摊型向创新型干部转变,要放下架子,敢闯敢试,在摸索中前进,在创新中发展,使创新的意识在带动劳动群众创业致富中创造价值。三是要从行政命令型向依法服务型转变。淡化任务意识,增强服务意识,多为农民服务,为企业服务,为经济发展服务,把过去单一的生产服务功能转变为生产、生活、生态的多功能性服务。(2)要创新干部培训机制。要把提高干部思想素质和带领致富本领作为当前干部管理的首要任务来抓,切实加大干部教育培训力度,紧紧围绕农村工作实际需要,开展多层次、多类别的干部培训,采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式,提高乡镇干部的政治理论、市场经济知识水平和经营管理能力,培育复合型人才。(3)要创新干部任用机制,要明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准,建立评价乡镇干部政绩的新标准,建立评价乡镇干部政绩的新办法,对优秀的乡镇敢不要及时表彰提拔,对不称职的乡镇干部要及时教育、诫勉、辞退,从而形成“能上能下、能进能出”的用人机制。
6、努力建设法制政府。法治政府就是按照法治的原则运作的政府,政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都必须收到法律的规范和制约。政府必须依法行政,从决策到执行及监督的整个过程都应纳入法制化的轨道,权利与责任要紧密相连。推进政府法制建设,应该建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。因此,一方面要健全行政监督的法律法规;另一方面,要调整对政府行为的约束和监督的立法角度,即从对政府及其工作人员的禁止性立
法转变为允许性立法:政府及其工作人员只能做法律法规允许的事项,法律法规没有明确允许的一律视为不允许;与此同时,要把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机结合起来,严格约束政府行为。
7、建设公共服务体系,创新服务供给模式。建设服务型政府,必须在不断增加公共服务总量的同时,逐步健全公共服务的体系结构、创新公共服务的供给模式。首先,要在科学界定乡镇政府的职权基础上,实现公共服务的均等化和公平化。并根据乡镇实际情况,适当调整和提高公共服务的最低标准,合理、公平地分配公共资源,通过转移支付等方式,逐步缩小区域之间的公共服务差距。其次,要积极稳妥推进公共服务主体的多元化和公共服务方式的市场化。对部分具有非强制性、可选择性、可替代性的公共服务,应适时引入市场机制,调节供需,以降低成本并提高效率。再次,要提高公共服务的透明化和强制服务的无偿化。应加大对公共服务的监督力度,严格禁止和杜绝公共服务提供中的乱收费、乱涨价现象,保证公共服务的质量。对部分具有强制性、不可选择性的“约束性”公共服务(如行政许可等)应该无偿服务。以免产生“权力产业化”等问题。
总之,任何国家的政府职能都是具有动态性,需要不断地进行调整与转变。但如何调整,怎样转变则需要根据不同的国家性质、历史传统与现实国情,做出不同的选择。对于当前我国以服务型政府建设为目标的政府职能转变,我们需要立足于我们的国家性质与现实国情,做出我们自己的理论阐述与现实选择,而不能简单模仿与照搬西方国家的理论与发展途径。最后需要说明的是政府职能转变是一项系统工程,需要全社会方方面面的努力。就政府而言,其履行职能的载体——组织机构和行政人员,同样是政府职能转变的重要方面,能否有一个结构合理、功能完备、关系协调的公共服务部门,能否有具备高水平公共服务能力的公务人员,对于政府职能的顺利转变,对于服务型政府的构建同样不可或缺。就社会而言,其履行职能的环境——政治体制、经济基础、人民素质及公民社会建设等,无疑在某种程度上决定了政府职能转变的进程。从这个意义上来说,我国的政府职能转变不可能一蹴而就,而是一个渐进的发展过程,不可急功近利。
参考文献
1、刘雪华 《论服务型政府建设与政府职能转变》
2、张康之 《我们为什么要建设服务型政府》
3、谭学强 《基层政府依法行政存在的问题与对策》
4、马宝成、吕洪业 《实现政府职能转变新常态》
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