我国公共政策评估分析

目 录

一、公共政策评估理论综述1

二、发达国家公共政策评估经验借鉴2

三、中国公共政策评估的现状剖析5

四、完善我国公共政策评估有效建议7

参考文献9

 内 容 摘 要

 公共政策评估是公共政策过程的重要环节,也是我国公共政策理论研究和实践应用的一个薄弱环节。本文结合我国公共政策评估理论研究的现状,从政策的评估主体、评估客体、评估标准、评估方法与评估模式等方面,系统分析了公共政策的评估体系;从政策的评估规划设计、评估规划实施和评估终结等阶段全面剖析了公共政策的评估过程。

【关键词】： 公共政策评估 评估体系 评估过程

公共政策评估

一、公共政策评估理论综述 

 (一)公共政策评估的基本概念

所谓公共政策评估，主要是“政策分析”或“政策科学”的应用活动。威廉.邓恩认为，政策评估是这样一个领域的工作：努力“用多种质询和辩论的方法来产生和形成与政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题”。

评估通常将焦点集中在政策或项目的结果或政策项目的形成与实施过程上。而且，评估还可以侧重于对政策项目预期效果的评估，或侧重于对其运用之后实际结果的评估。因此，可以在政策制定的各个阶段对政策进行评估，而不只是在政策制定实施后。

（二）公共政策评估的价值取向

价值取向决定了评估方向和评估标准的确定，从根本上制约着公共政策评价体系作用的发挥。公共政策评估首先要坚持社会总体利益最大化的价值取向。一定要明确公共政策评估是为了全社会的整体利益而不是某些团体的利益，公共政策评估应起到一种制衡政府权力的作用，为了社会的利益，勇于揭露批判不符合客观规律、违背社会人民利益的政策。坚持社会总体利益最大化是公共政策评估制度存在的基础和意义所在，背离了这一标准，也就不能算是真正意义上的公共政策评估了。

在坚持社会总体利益最大化的价值取向下，公平、公正是另外两个必须坚持的价值取向，它们可以看做是社会利益最大化的注释和具体化，也就是说，要坚持社会利益的最大化，就必须坚持公平、公正。

所谓公平，指的是要以社会各个阶层各个领域的民众的利益为评估基础，充分考虑到全体社会成员的利益，不能成为某个阶层或利益集团的代言人。

所谓公正，指的是对政策本身的评估过程要客观、公正。公正的给予政策以评价，不能加进个人的主观色彩。

（三）公共政策评估的核心理念

公共政策评估的核心理念，是坚持实证评估和规范评估的统一。 所谓实证评估，是指在“实证主义”科学方法的指导下，重视经验主义的研究设计、对结果的测量、应用抽样技术收集数据，以及建立具有预测能力的因果关系模型。概括来讲，就是利用现代技术进行评估的方法和理念。这是一种专家治国论的体现，其评估的权威性、科学性较高，而且代表了当代世界公共政策评估的发展方向：技术的引入，制度化操作化程度大大提高。而这一理念和方法的缺陷就是只有少数精英参与，缺乏民主，这就容易使公共政策评估成为某些利益集团的代言人，背离其核心价值取向。所以我们还要引入规范评估的理念，使二者相结合。 

所谓规范评估，是指坚持一定的价值取向下进行的评估。也就是说，什么是好的什么是不好的是由预先的判断决定的。这种方式可以更充分的保证坚持全社会利益不动摇。但是科学性却不高，而实证评估正好可以弥补这一缺陷。

综合两种评估理念和方式的优缺点，笔者认为，应在公共政策评估的宏观控制方面采取规范评估，以确保其核心价值的坚持，而在具体评估的操作层面则应该把实证评估放在首位，因为其科学性和规范化可以有效的保障公平公正。

二、发达国家公共政策评估经验借鉴

（一）韩国实施的制度评估

 韩国是较早开展公共政策绩效评估，并将其纳入政府绩效评估的国家。早在20世纪60年代早期韩国政府已经开始对政策和项目进行评估，当时主要集中在投入和产出的测量上，尚未成为一种综合的成果测量。20世纪80-90年代中期，政府绩效评估侧重于对政策和项目的效率和效益的测定，但未达到预期的效果。金大中上台后进行大刀阔斧的行政改革，1998、1999年两次改组政府机构，重新确定政府职能，并改革传统政府绩效评估制度，发展了一种以公共政策绩效评估为重点的新评估体制——制度评估。

 2001年韩国通过了《政策评估框架法案》，对政策评估原则、评估主体、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开等内容，都作出了明确、详细的规定。这项法案的出台对韩国政府公共政策绩效评估的广泛、深入开展，起到了极大的推动作用。2006年4月，韩国政府实施《政府业务评价基本法》，该法的实施把原先依据不同法令进行的片面的或重复的各种评价制度，综合为一体，使之系统化，确立了一体化的绩效评估制度。韩国国家事务和协调规则的第二章将制度评估定义为：“监督、分析、评估主要政策的实施及其效果、政府机构和代理机构执行政策的能力、公民对政府提供的公共服务的满意度。”制度评估的内容包括3个方面：一是政策评估；二是政策实施能力评估；三是公民、客户对政府提供的服务和政策实施的满意度的调查。政策评估着重评估政府机构和代理机构实施政策的效果；政策实施能力的评估侧重评估政府机构对计划要实施的政策实际执行能力；公民、客户满意度的调查既衡量公民满意的程度，又衡量公民、客户对服务提供和政策实施满意层次的增加程度。

 韩国政府绩效评估工作的开展由政府绩效评估委员会统筹，委员会由15名成员组成，包括４名部长和９名来自民间的专家。委员会由总理和一位民间专家共同主持。其中政府政策协调办公室主管政策评估方面的工作，下设政策分析和评估办公室，由１名部长助理分管。作为一种外部性的综合评估，制度评估内容的3个方面分别由不同的部门来进行评估。政策评估主要在总理办公室的协助下由政策分析和评估委员会的成员来实施，他们负责制定评估的指导方针和评估结果标准，对政策实施评估，并着重研究提高和改善评估系统的方法；政策实施能力的评估主要由总理办公室的官员来实施；公民满意度的调查由韩国公共行政研究所来完成，它负责客户满意度调查问卷的设计、处理、数据分析并最终报告结果。制度评估分为4个步骤：（1）内部性的个体评估。政府和代理机构每年6月15日前提交1份上半年的绩效自我评估报告；10月25日前，提交下半年的绩效自我评估报告。（2）提交讨论。评估报告提交小组委员会和全体委员会讨论，通过后再在７月底的年中报告大会和12月中旬的年终报告大会上讨论。年中报告大会由总理主持，年终报告大会由总统主持，所有的评估者、政府机构和代理机构的有关领导都参加。（3）评估后整改。对评估中发现的问题，由相关机构根据委员会提出的补救建议提交整改计划报政策协调委员会，并每年两次向其报告补救措施的进展情况，总理办公室的人员负责督促、指导。（4）评估结果使用。评估结果确定后，对绩效突出者以嘉奖令、个人升职及预算分配等方式进行奖励；对绩效低劣者进行处理。评估结果在新闻媒体和互联网上公布，同时在政策评估者、政府机构和代理机构负责人参加的联合会议上报告给总理和总统。

（二）日本开展的政策评价

 政策评价是日本行政改革的核心，也是政府绩效评估的主要内容，政府绩效评估在日本又被称为政策评价。20世纪90年代，日本的地方自治体率先引入政策评价制度。从1995年开始，日本三重县较早开展了政策评价活动，其他都、道、府、县借鉴它的做法，结合自己的特点相继推行以政策评价为核心内容的行政改革。1997年12月，当时的日本首相桥本龙太郎在中央引入了“再评价制度”，并要求与公共事业有关的六省厅对全部公共事业进行评价。此后，建设省、运输省和农林水产省相继实施了“中间评价”和“再评价”。一系列评价制度的制定和活动的开展，为在全国实施政策评价打下了基础。2001年1月，日本政府政策评价各府省联络会议通过了《关于政策评价的标准指针》，对政策评价的对象范畴、实施主体、评价的视角和评价方式作出具体规定。2002年4月正式实施了《关于行政机关实施政策评价的法律（评价法）》，根据该法案，内阁和政府的各个部都被要求在其权限范围内实行政策评价。《评价法》规定了政策评价基本事项，主要包括3个方面内容：一是政府各部门必须适时把握所管辖政策的效果，从必要性、效率性和有效性等视角进行自我评价，并将评价结果反映到相应的政策上。二是在政府制定的关于政府总体政策评价的基本方针的基础上，各部门要制定中期基本计划和每年的实施计划，对政策评价的结果要编制评价报告予以公布。三是为保证政策评价的统一性、综合性和更加严谨的客观性，总务省要对政府各部门政策进行评价。

 总务省和政府各部门是政策评价的实施主体，每年需向国会提交年度政策评价报告书，并向社会公众公布。政府各部门均建立起相应的领导机制，设立由大臣或政务次官为首的政策评价会议等机构。

 总务省成立了作为总务大臣咨询机构的“政策评价与独立行政法人评价委员会”，其事务局设在行政评价局，委员由总务大臣任命，主要由外部专家、学者和企业家构成，委员长由委员们选任。该委员会负责对政府的政策评价制度和总务省所实施政策评价的相关重要事项进行调查审议，向总务大臣提出政策评价基本方针及其修改意见等，并进行与国民直接对话等沟通、宣传工作。总务大臣根据对政府各部门政策的检查和审议结果，必要时可向内阁总理提出相关意见建议。行政评价局1999年4月由总务省的行政监察局变更而来，负责统筹、协调和推动政府总体的政策评价制度的实施，并具体实施单个政府部门难以进行的、数个政府部门或跨部门的政策评价，以及检查政府各部门所进行的政策评价情况。日本行政评价局在职人员共1100名，除总部外，在全国设立了47个地方分支机构，地方分支机构负责评价地方政府执行国家政策的情况。

 为配合各年度的业务开展，大部分政府部门都在年度末制定该年度的政策评价实施计划，并根据实施计划编制评价报告。日本政策评价的程序和步骤有严格的规定，首先，政府各部门从政策的规划、立案和实施的角度对所管辖的政策进行自我评价，然后各部政策评价会议对相关重要事项进行审议。评价的具体实施则由政府各部门的专业司局进行，再由部门中设立的专门负责政策评价的处室进行综合汇总。评价结果要向大臣等政府部门的领导报告，经审定后向社会公布。在评价的过程中必须广泛听取外部有识之士的意见，以保证评价的客观性。

三、中国公共政策评估的现状剖析

 （一）现状及问题

 1.公共政策评估的主体过于单一 

当前中国公共政策评估的主体实质上只有一个，那就是政府本身，也就是说，只是政府在对自己出台的政策进行一种自我监督和完善，具体体现为：中央有中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心；地方则有各级地方政府政策研究室。在中央，这些政策评估机构人员配备比较完善，人员素质较高也比较专业，或许还可做好政策评估工作，但是在地方，这些研究室质量参差不齐，人员素质也很难保证，并且更易受到各方面的干扰，不能作出客观公正的评估。所以我国地方上许多政策的出台，是领导人强制推行的结果，缺乏实地调查分析，是不科学的，而且在政策实施过程中也没有做任何回访，造成了错误的政策长时间的执行，阻碍了地方经济社会的发展。而即使在中央，这种单一评估主体也是极不科学的，因为同一个组织，常常会形成思维定势而不能发现自身制定的政策所存在的错误和缺陷，甚至会碍于面子或自己的政治前途而视而不见。这就需要更多的独立的评估主体的出现，相互之间形成制约，才能更科学的评估公共政策。 

民众的参与度与所拥有的评估权力的不协调 

 在提倡民主的社会中，保障民众参与国家事务的权利是基本的要求之一。在公共政策评估方面，公众的参与度天然的便很高，而不取决于权力的有无大小，因为在社会生活中，几乎所有的领域都渗入了公共政策所带来的影响。以国家免检制度为例，民众在日常消费过程中，就会受到其影响，就会考虑到是否要选择国家免检产品，国家免检产品的质量究竟怎样，民众可以给出一个最公正的答案。例如三鹿奶粉，所有的质量检验关都没能检验出问题，最后还是靠民众牺牲人身安全为代价，指出了三鹿的质量问题，也指出了制度和执行制度中的层层问题。

而相对于民众的高参与度，国家却没有给予其与之相对应的监督权力，民众的呼声没有一个直接的渠道能影响到政策的评估。而只能通过媒体等间接手段，这就出现了两个方面的问题：第一，通过间接途径的传达，难免会出现信息传达的失真和偏差。第二，当民众的呼声不够强烈，或者更直白的说公共政策的负面效应不是很强烈，或影响面不够广的时候，难以引起当局的注意和反思。仍以国家免检制度为例，早在2003年安徽“大头娃娃”事件，国家免检的种种弊端就已经暴露出来了，但是为什么到了三鹿奶粉事件的发生才取消这一制度呢，因为安徽发生的事件范围、影响都要小于三鹿奶粉事件。这就很充分的暴露了少数民众意志不被重视的现状。而政策负面影响的扩大是却以民众的生命健康为代价的。

3.公共政策评估技术落后，也就是实证评估发展滞后 

 首先在中国学界，关于公共政策评估方法的研究是少之又少，似乎学者们更多的把注意力放在了公共政策的执行力等方面，殊不知，科学合理的政策才是基础、是根本。所以学术界应该更多的去研究去发现符合中国特色的公共政策评估技术和方法，为现实的评估操作提供方法依据。

 其次政策执行部门，采用的实证评估严重不足，并没有深入到社会现实中去发现问题，解决问题。而只是在政策本身作文章，这样即难以发现问题，也不符合公平公正的理念，实地调查是必要的。

（二）政府内部的参与者对公共政策评估的影响

 政府虽然作为一种强制性为公的纯公益组织而存在，但是其运作还是靠的其内部的自然人，而人都是经济人，总有私欲，于是就有可能出现政府内部参与者的某些不良行为对公共政策评估造成破坏。

 主要体现在“形象工程”和“寻租”两个方面。一些政策的制定者，不管是中央还是地方，其出发点就是错误的，是出于对政绩的考虑而进行的政策设计与评估，这在出发点上的错误就决定了公共政策的评估必然有失公正并且背离了全社会的共同利益。寻租则是另外一种情况，同样是出于个人的利益考虑，以非法的利益交换为基础，政策制定是为某些利益集团服务，评估的过程中为了照顾某些集团的利益，隐瞒一些负面的信息，这也同样违背了社会利益最大化的原则。

（三）政府外部因素对公共政策评估的影响

 外部因素主要包括：媒体、学者和研究人员以及公众舆论。 媒体常常被描绘为有力的议程建立者。大众传播媒体的确对公正舆论议程具有明显的影响。但是这种影响是有限的，因为媒体的言论自由和话语权有时是被政府所束缚的。另一方面，媒体的认识程度有限，能否正确的理解一个公共政策也是一个很现实的问题。

 学者和研究人员在技术和知识的掌握上可以说是有显著的优势，也更应该发挥在公共政策评估领域的积极作用，所谓学以致用，做研究要应用到实际的政策制定和评估中去，促进其科学的发展。

公众舆论前面已经提到过，其对政策反应的真实性和灵敏度是其他群体无法比拟的。可以说国家免检制度的终结就是源于公众舆论的压力。

四、完善我国公共政策评估有效建议

 （一）丰富公共政策评估主体 

 成立专门的独立于政府之外的社会性政策评估机构是一个不错的选择。因为首先可以避免政府或利益集团的干扰，可以坚持独立，公平公正。其次，由专业人员组成可以提高政策评估的科学性，并将评估程序操作化。这都有利于公共政策评估水平的提高。

 给民众参与的权力和渠道，可以采用成立专门信访办的方法，或是利用网络，广泛收集民意，并加以收集整理，吸收其合理成分。而这一工作，最好是由前面提到的专门评估机构来完成。

 （二）提高评估技术

 可以借鉴一些国外先进的评估制度和技术，并进行适当的调整以符合中国国情。在学界发起一场关于公共政策评估的研究和讨论热潮，争取更多的原创的理念、方法，并加以利用。这将是学术界和制度层面的双赢。

 （三）确立以人为本的价值理念，以符合社会利益最大化的要求

这是公共政策评估改革的根本，也是最难以实现的，因为要实现观念上的改变才能达到这一要求，而人的观念是最难改变的。所以要坚持不懈的努力，实现思想的解放和观念的转变，是公共政策评估制度真正成为全社会利益的保护神。

参考文献

[1]李永生.公共政策评估困境及完善途径[J].党政干部学刊，2011(03) 

[2]郭渐强.寇晓霖.论公共政策评估中行政决策失误责任追究制的有效实施[J].东南学术，2013（03） 

[3]徐丹.论程序控权与科学决策[J].法制与社会，2013（17） 

[4]宋国君，金书秦，冯时.论环境政策评估的一般模式[J].环境污染与防治，2011（05） 

[5]李永生.新公共管理视角下的政策评估[J].辽宁行政学院学报，2010（11） 

[6]喻锋.治理取向的公共政策绩效评价：基础、转型及其前瞻[J].湖北大学学报(哲学社会科学版)，2013（01）