提高行政管理效率的方法分析

一、基本概念之语义分析

二、我国行政管理效率的现状及原因分析

三、提高我国行政管理效率的基本措施

四、结束语

内 容 摘 要

行政管理是指国家行政机关依法运用行政权对国家政务、社会事务和政府内部事务进行的组织管理活动，良好的行政管理是社会发展和国家稳定的重要保障。在科技进展日新月异、竞争日趋激烈、经济日益全球化的条件下，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，是摆在我们面前的一项紧迫而又艰苦的任务。本文从辨析行政管理的基本概念入手，从狭义上界定了行政管理，并从行政管理的主、客体、方法和目的等方面对此概念进行进一步说明。运用马克思主义的思想方法，着重分析了当前我国行政管理的现状、问题及出现诸多问题的原因。

问题在于：行政机构庞大臃肿；部门林立政令不畅；权力集中缺乏监督：机构设置比例失调；运转不灵效率低下：人员素质良莠不齐等。原因包括：①封建官僚主义腐朽思想和封建特权势力的思想惯性影响是问题产生的重要历史根源；②对外开放条件下，国外资本主义腐朽思想和陈腐文化侵蚀是问题产生的外部原因；③人们的思想认识滞后于经济改革和社会发展或与变动的形势有偏差是问题产生的主要原因。并就如何提高行政管理效率、改进行政管理方法和创新行政管理体制等问题发表拙见，认为：首先，提高行政管理效率，需牢固树立行政管理效率意识，坚持精简、统一、效能的原则，健全行政管理法规和工作制度，而且对不同的行政管理层次要有不同的重点和要求：其次，把现代科学技术方法运用于行政管理领域，以促进行政管理方法的创新，而达到科学行政、依法行政；最后，从强化管理主体、优化管理客体、内化管理目标、营造管理环境等方面入手具体探讨行政管理体制改革的方法。希冀能对当前的行政管理体制改革和新的行政管理机制的构建有一些启示，并求教于学界同仁。

关键词：管理 行政管理 效率意识

 

提高行政管理效率的方法分析

纵观当代国家各区政府，内于社会经济的迅猛发展和提高政府管理职能的措施，都在不断地进行行政体制的调整和改革。我国虽然在古代就有丰富的行政管理思想，我国处于社会主义初级阶段的中间，依然有很艰难的行政管理的艰巨任务。倡导科学行政，依法行政，以当代社会高科技、高质量、高智能、高效率的实践发展为基础，管理主公开、选才强能秀拔心，依法治国，依法行政，建立起适应社会主义现代化建设需要的充满生机和活力的行政管理新体制，是社会主义市场经济发展的客观要求，也是人类文明发展和社会进步的规律。

党的十五大明确指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，挺企业生产经营管理兹权力切实交换、提高效率的原则进行机构改革，建立办效能、运转协调、行为规范的行政管理体系，按马克思主义的思想方法，实事求是地分析我国行政管理的现状，提出改进行政管理静方法与途径，以把我国社会主义现代化建设更好向前发展。

一、基本概念之语义分析

在有关论着及日常语言中，“管理”、“行政”、“行政管理”等概念的用法很不一致，挺有很大的歧义性。因此，我们要探讨现行我国行政管理的首要问题，首先得对上述概念的内涵作一番澄清和界定的工作。

(一)“管理”

管理(Manage)是社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动。它包括4个含义：1.管理是为了实现组织未来目标的活动；2.管理的工作本质是协调；3.管理工作存在于组织中；4.管理工作的重点是对人进行管理。

（二）“行政”

行政是指由国家行政机关对于不属于审判、检察工作以及立法中的其他法律的具体应用问题以及自己依法制定的法规进行的解释。狭义讲来，指国家职能中，除了立法和司法以外的全部职能的总称；广义讲来，指作为决策职能的政治之外的执行职能。

 (三)“行政管理”

行政管理（administration management）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。

二、我国行政管理效率的现状及原因分析

（一）我国行政管理效率的现状 

 从实践上看，我国行政管理的效率是不如人意的，主要表现在以下几个方面： 

 1、经济发展影响。经济发展状况是提高行政效能的物质基础。行政管理体制的结构和功能要与经济发展的类型及水平相适应。行政管理体制是否适应经济发展的要求，极大的影响着行政活动的效能。在这一过程中必然会受到很多的冲击和阻力，这些困难和阻力又会给政府活动带来影响，导致了行政效率的低下。 

 2、行政组织机构方面。我国行政机关十分庞大，并且职能交叉，机构重叠。以一个省的办事层次为例，政府下设委、办、厅、局，厅局下有二、三级单位，有些行业系统的主管委、办内，又设立与一些厅、局职责相对应的处、室，处室以下又对口设科到人。莫说是基层办事要“过五关、斩六将”，就是省级厅、办

一件事，往往也要经过七、八个环节。 

 3、人员素质方面。当前，人浮于事不仅简单地表现为工作人员多，而且表现在领导干部多，虚职、副职过多，造成了职务贬值，有职无责，有职无权。据了解，有不少厅局，处级以上干部占到70％以上。官一多，一方面容易助长官僚主义，上情不易下达，下情不易上送，人为地阻碍了政令的畅通；另一方面，形

成了多头领导，搞得下属不知听谁的好，严重影响了行政管理的顺利进行。 

 4、行政管理方面。少数领导片面强调政策性，对于职权范围内的事，该拍板的不拍板，该决定的不决定，往往事无巨细，都要通过“集体领导”、“民主评议”，形成无休止开会讨论、长时间议而不决的循环公式，以致经常错过时机，贻误工作。一旦出现一些失误，即以集体名义承担，这不仅是怕负责任的表现，

而且是行政部门工作低能、低效率的重要根源。

 5、会议制度方面。至今仍有部分同志认为，只有开会才能贯彻上级指示，似乎只有开会研究了一项工作，才算是放到了议事日程，会议开得规模大、级别高，才是“领导重视”。在这种思想指导下，出现了不少的“四无”会议，即：

无所谓的会，无成效的会，无准备的会，无决议的会。

（二）我国行政管理效率低下的原因

 1、旧观念的束缚。我国有几千年封建社会的历史， 封建思想影响很深，因循守旧的观念危害甚广，小农思想根深蒂固，小生产观念、私有观念严重，这些反映在行政部门中造成的弊端，就是官僚主义，“衙门作风”、“手工劳动”、“以我为中心”。在社会主义制度建立以后，行政部门虽然一直致力于根除这些弊端，并且有很大的成效，但是，肃清旧思想、旧观念的影响，是一个长期的过程。况且，就是已经转变了思想认识问题，还有可能反复。旧思想虽然与旧社会一道被埋在棺材里，但它还会腐烂发臭。尤其在政府体制转轨过程中，往往旧体制的弊端未除，新体制的弊端新生，且两者互相结合。因此，这种历史方面造成

的危害，对今天加强行政管理、提高行政管理效率仍会造成障碍。 

 2、慢节奏的习惯。行政部门中有些工作人员习惯于“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食”，满足于按部就班，在思想上没有紧迫的时间观念，造成了时间上的惊人浪费。在日新月异的今天，时间的浪费是最大的浪费，是难以补偿的浪费。可以说，行政部门存在的所有弊端中，都有一个浪费时间的问题在里面。国外有这样一段描述“现代社会，工作效率一日高似一日，生活步伐一日快似一日，人们行走匆匆，仿佛后面有追兵”。相比之下，我国行政部门的工作效

率是较低的，生活步伐是慢吞吞的，工作节奏是慢悠悠的。 

 3、行政管理理论研究工作薄弱。长期以来，我国没有把行政管理学当回事，再加上文革期间“左”的思想一统天下，帽子乱扣，棍棒乱打，搞得从事这门学科研究的人心有余悸，每有新的见解，也往往考虑再三，不敢公开表示意见，窒息了行政管理学的研究。正因为没有正确的理论作为先导，我国行政机构在建国后，大的变动调整了几次，反复较大，但都没有解决好部门林立，机构臃肿，层次繁杂，副职过多的问题。机构到底怎么设置？人员到底怎么配备？常常是凭“老经验”决策，凭“想当然”办事，而没有运用科学管理机构的原理去指导实践。在行政管理中，较多的是以人设事，以事磨人，以长官意志代替有关政策，难免

不引出政出多门，政策经常朝令夕改的局面来。 

 4、行政法律制度不健全。行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法规虽然有，但没有好好执行。如机构立法问题就是如此，机构膨胀是机构改革非法制化、非制度化的产物。机构一多，环节就多，办起事来层次多、头绪乱的现象并未减少，过去那种机构林立，层次过多，你中有我，我

中有你的状况依然如故，互相扯皮，争功诿过等弊病也未能从根本上得到改变。

三、提高行政管理效率的基本措施

如上所析，行政管理效率是一项综合指标，造成行政管理低效率的原因是多方面的，有历史原因，也有现实问题；有思想根源、传统习惯，也有作风、方法问题，集中到一点则是因机构庞大、层次重叠而生就的官僚主义。所以，提高行政管理效率既要综合考虑、通盘治理，更要抓住重点，切中要害。就目前的情况来说，需要多层面的共同努力，着重在以下几个方面有所突破和进展： 

观念要更新 

随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，人们的价值观念、思维方式、行为准则等都发生了变化。在这种背景下，观念的更新尤为重要。 

1、树立全局观念。必须从小生产者的私有观念，本位主义和旧的习惯势力中解脱出来，像“大机器工业应该的那样工作”。这样，行政工作就能自觉地服从大局需要，减少推诿扯皮，提高工作效率。

2、树立人才观念。行政部门是政府的组成部门，又是人才群集的执行机构，要切实树立“两个尊重”的人才观。只有在选才、用才上有了新的观念，才能把干部选得准、用得当。所起用者才有积极性、主动性，工作起来才会有高效率。 

3、树立时间观念。现代的竞争实质上是时间的竞争。人们越来越强调“四维”空间，越来越感到时间就是财富。行政部门的同志必须把时间作为行政管理的坐标，处处珍惜时间，事事讲究实效。不这样就不能适应新形势下社会生活的需要，就不能适应行政管理快节奏的需要。能否善于利用时间，已经成为衡量行政干部聪明才智的重要标志了。 

（二）机构要合理 

行政管理是一个不间断的流动过程。并且，流程的长与短，直接关系到效率的高与低。十分明显，这个流程的长短，也就是说，效率的高低，不仅与机关作风有关，而且也与机构设置有关。怎样才能改变办事环节繁多的状况，使机构设置日趋合理呢？这就要注重以下“三个确定”： 

1、确定正确的目标。当前，要根据经济体制改革的要求，参照以往机构改革的经验和教训，全盘考虑行政管理机构的总体布局，对机构设置作彻底根本性的变革，该精简的就精简，该合并的就合并，该加强的就加强，该合署办公的就合署办公，该另设的还得要另设，一切从实际出发，一切从科学出发。 

2、确定编制的依据。机构的设置和精简，不仅要有理论根据，而且要有法律来加以保障。机构设置哪些，精简哪些，一定要持慎重态度。要使机构设置有依据，就必须要有科学化的要求，要有法律观念，逐步将行政管理学的研究成果化为编制立法的实政，并上升到理性思维来认识，以制定合理的方案，进行周密的考证，稳妥地付诸实施。 

3、确定合理的比例。从国内外一些研究成果看，行政部门的设置应包括执行系统、监督系统、反馈系统和参谋咨询系统。这四个系统都是直接为决策中心服务的，但是，彼此之间应有一定的比例关系。我国现行机构中执行机构过于庞大，监督、反馈、咨询系统比较薄弱，因而，直接影响行政管理效率的提高，要使机构设置达到合理和科学的要求，就必须使上述几个系统保持适当的比例。就当前看，应当精简执行系统，加强监督反馈、咨询系统，特别是要加强对政府工作人员的监察。 

（三）指挥要统一 

当前，改革进入攻坚阶段，发展处于关键时期，在前进中面临着许多复杂情况和新的问题。正是这种复杂情况和新的问题，对各级领导班子协同作战提出了新的更高的要求。 

1、领导班子内部必须协调一致。现代管理学认为，领导者是实际领导的主体。在我国普遍实行集体领导制度，领导者是一个集团，它的成员要互相谅解，齐心协力。

2、对下级不要进行多头指挥。一项工作，最好只有一个部门主管；一个下属单位，最好只有一个上级领导。行政工作政策性强，牵涉面广，更不能多层次的兼管、代管，不要搞多头领导，多级指挥，而要严格按照规定的权限和层次办事。一般情况下，上级不要越权指挥，搞一些点名决策，下级不要越级报告，搞一大堆的方案让领导分检。不然，“一个将军一个令”，或者是“大事小事往上报”，就会一方面使下级无所适从，另一方面又使上级领导忙于具体事务，这样就很难保证行政部门的高效率。 

3、坚持人文促动，激发内动力 。一是要加强学习，提高素质。通过学习，不断提高政治觉悟、理论水平、法制观念、工作能力、综合素质和廉洁意识。同时，要克服传统“官本位”意识，消除本位主义和官僚作风，切实树立服务意识；二是诚信服务，促进发展。要以对党、对人民高度负责的精神，忠诚坦荡，实事求是，“按说的做，按做的说”，恪守信誉，热忱服务。 

4、坚持监督并举，建立切实可行的责任追究机制 。首先多渠道收集群众的意见和建议，畅通群众投诉渠道，并有针对性地开展明察暗访、问卷调查、征求意见等活动，建立健全效能建设社会化评价机制。其次形成监督合力，加大追究力度。三是加强新闻舆论监督，尤其是对重大问题的深度报道和群众关注热点问题的追踪报道。四是按照科学发展观的要求，加强公务人员绩效考核监督机制，逐步建立起有利于调动各方面积极性、有利于保护干部依法、高效、廉洁从政的科学、规范化行政管理格局。 

（四）制度要健全 

行政管理法制化是建立法制国家的核心，要提高行政管理效率，应该建立健全行政法律制度，依法办事。

1、首长负责制。根据集中统一的原则，各级行政部门的首长，要负责本级行政部门的工作，负责重大问题的决策和主持有关会议并主持全面工作。副职协助正职分管一方面的工作，并对正职负责。首长负责制并不排除对重大事情的集体研究，但是按照职权划分范围应由哪一级负责人决定的事，就不要也不能推到集体去研究、去讨论，否则，就失去了这一级首长存在的意义，必将大大推迟决策的时效性。只有明确首长负责的行政议事、办事规则，才能政令统一，标准一致，力量集中，统筹兼顾，层级节制，指挥灵便，截长补短，运用自如。 

2、岗位责任制。根据行政管理的授权和分工负责的原则， 对工作人员要确定任务和职责范围，从上到下建立岗位责任制。行政部门事情多、头绪多，发文的往往忙于事务，不能及时督查催办，而对下级单位执行不力又缺乏调查研究，不追究责任，结果是雷大雨小，三令五申，仍未落到实处。这就需要从制度上明确职责，对工作人员定岗位、定责任、定权限、定奖惩、定期考勤、考绩，以解决处室、科室之间存在的职权不清，责任不明，程序混乱，推诿扯皮等现象。目前，我国尚未搞职位分类，对职业类别、职务类别、职位联系等都没有做到制度化、标准化，因此，实现岗位责任制，不仅有提高效率的现实意义，而且也无疑是我国职位系列改革的先河。

3、分级责任制。用行政管理学的观点来看，任何行政组织必须解决一个上司能够管理多少下属的问题，这个管辖人数称为控制幅度，亦称管理幅度。每一个机构，每一个层次，都有一个管理幅度的问题，过宽，则必然机构臃肿，人浮于事；过窄，则事多人少，有事无人做，工作压力大。因此，管理幅度过宽、过窄都不利于人力资源的开发和合理使用，不利于调动干部的积极性。根据分级管理的原则，上下级机关和领导人要明确划分职权和责任范围，实行分级责任制，各司其职，各负其责，切实解决越权指挥、越级报告等弊端。实践证明，只有加强分级责任制，才能分权分工，分级治事，分层负责，激发民主精神，发挥各级的主观能动作用。 

四、结束语 

综上所述，低下的行政管理效率，会使政府机构僵化、政府作用错位、政府调节失误、政府权威下降，而高能的行政管理效率将使政府运转灵活有序、政府调控坚强有力、政府威望如日中天。提高行政效率是关系重大而又涉及很广的问题，它具有循序渐进的性质，这需要各级行政机构开展自我和相互的监督，及时建立健全体系机制。作为公务员，要逐渐提高自身素质，要不断学习，保证知识理念的及时更新，保持长远的眼光。

参考文献

[1]官呜：《管理哲学》，上海知识出版社，1993年版。

[2]《列宁全集》，人民出版社。1958年版。

[3]《列宁选集》，人民出版社，1972年版。

[4]《毛泽东选集》，第1卷，人民出版社。

[5]樊怀洪：《行政管理学》，河南人民出版社，1994年版。

[6]黄达强：《行政管理学》，高等教学出版社，1990年版。

[7]应松年：《行政管理学》，北京师范学院出版社，1986年版。

[8]陈耀春：《实用行政管理学》，河南大学出版社，1988年版。

[9]《试析邓小平政治分析方法的基本特点》，《新华文摘》．1996年第4期。

[10]《我国现阶段政府经济行为研究》，《中国社会科学》，1988年第1期。

[11]硕晶忱：《管理人才学》，河南人民出版社，1987年版。

[12]《中国行政管理现状与改革》，北京出版社，1990年版。

[13]葛纪谦：《迈向21世纪的宏伟纲领》．河南人民出版社，1998年版。

[14]杨伍栓编着：《管理哲学新论》，北京大学出版社，2003年版。

试论提高行政管理效率的内在机理与方法论途径