全球化与信息化对我国政府管理的影响

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中文摘要、关键词

引言 一、经济全球化对政府管理的挑战 二、 经济全球化给中国带来的机遇主要表现在以下几个方面 （一）有利于吸引和利用外资，引进世界先进的管理理论和经验并实现管理的创新 （二）有利于加速中国工业化进程，提升产业结构 （三）有利于深入地参与国际分工，发挥本国现实和潜在的比较优势，拓展海外市场 （四）可以抓住新技术革命带来的机遇，发挥后发优势，发展高新技术产业，实现经济的跨越式发展 三、我国政府管理方式的创新 （一）政府管理的法治化 （二）政府管理的透明化 

（三）提高政府行政能力

（四）提高政府科学决策能力四、转换政府公共行政模式，建立学习型政府 （一）学习型政府是顺应全球化信息化浪潮对行政环境的置换 （二）学习型政府是政治现代化的必然要求 （三）学习型政府推动政府组织系统的开放化和政府行为的社会整合能力 五、总论 参考文献

内 容 摘 要

[摘要] 全球化与信息化正在向政府的管理水平和服务质量提出更高的要求，迫切要求政府行政 管理模式的创新。入世后, 政府能否在推进自身改革的同时建立和完善符合WTO规则的政府管理体制，以适应全球化信息化对政府职能转变带来的新变化新挑战，关键在于政府组织自身能否塑造成学习型政府,保持与外部行政生态环境在物质、人员、信息、文化等能量的良性互动和有效回应；是否有比自己的竞争对手有更快的学习力，以及对变化的管理能力，实现政府自我革新、自我完善,提升政府竞争力。

[关 键 词] 全球化 政府管理创新 学习型政府 

全球化与信息化对我国政府管理的影响

经济全球化是世界经济发展与科技进步的必然结果。第二次世界大战处初期至20世纪80年代的40多年时间里，全球经济合作取得了一些成就，尤其出现了一大批全球性的经济合作组织。但总得来说，这些合作是不系统的，加之东西方两大阵营的形成以及由此所产生的冷战体制下的两极世界市场的封锁与对峙，因此很难说存在着严格意义上的经济全球化。20世纪90年代以来，随着市场与科技国际合作增强和冷战格局终结，全球性的经济合作在世界经济各个领域和各个层面均出现了迅猛发展的势头，达到了新的高度：经济合作正在打破旧传统疆域的束缚，逐渐形成一种多层次、宽领域的国际合作；在这种合作的带动下，投资和贸易区域自由化、金融国际化、生产一体化以及信息全球化等蓬勃兴起。这样，真正意义上的经济全球化时代到来了。

 经济全球化的具体表现是：(1)全球“市场经济化”。在今天180多个民族国家中，绝大多数采用市场经济体制，实现了经济市场化；(2)世界大市场日益形成。在贸易自由化浪潮推动下，1995年世界贸易额首次突破６万亿美元，预计到本世纪末可以达到8万亿美元。通过这种资本在国际范围内的流动，形成了一个包括资本、信息、技术、劳务等各生产要素在内的完善而发达的世界市场体系；(3)跨国公司的迅速发展。跨国公司，而不是主权国，正日益成为世界范围内的社会生产的组织者，政府对跨国公司的控制力正日益削弱，民族工业的生存和发展受到严重威胁；(4)信息化社会正在形成。信息高速公路的建设和多媒体技术的普及使得经济信息能在全球范围内实现瞬间共享，资源和财富的配置方式由于信息网络的介入而发生革命性变化，供求关系的高度明朗促使世界市场联系日益紧密。

 

 一、经济全球化对政府管理的挑战  

 全球化是不以人的意志为转移的客观趋势，人们不能拒绝参与全球化。尤其是对于发展中国家来说，如果拒绝了全球化，就可能沦落到更为严峻的边缘化。但是当人们参与了全球化，就不能不面对这样一种现状和事实，由于经济全球化进程的推进，新的世界性经济运行机制启动，跨国公司、全球金融机构、世界性经济组织成为主要角色先后登场，使各国经济的相互依存性加强，形成了在全球范围内组织国际联合、控制资源流向、影响经济生活、引导文化潮流、操纵信息媒体，对主权国家的经济、政治、文化、社会生活诸多方面产生影响，对主权国家尤其是传统权利的运作带来了挑战。正如著名学者哈贝马斯所说的，全球化的经济超出民族国家的调控能力，迫使人们去寻找替代方案——如把迄今民族国家所承担的社会福利国家职能转让给跨国性的机构。传统的“福利国家”是政府提供的一种理想模型。由于政府提供公共产品能力的提高，政府的投入成本也相应增加，导致政府的规模和权力的急剧膨胀。而在市场经济全球化趋势下，一国政府所要面对的是一个由全世界所有开放国家经济组成的大市场，这种市场的力量不再是任何一国的政治能够对抗得了的，这将给“全能政府”带来新的压力，显得力不从心。伴随全球化的冲击，政府面临新的挑战，要求对自身职能必须作出相应变革，最终实现政治、经济、文化、社会管理职能各得其所，政府、市场、企业各司其职。因此，全球化对政府来说，是一把双刃剑，既是机遇，又是挑战。

全球化对我国政府管理体制的影响是明显的。中国是发展中国家，也是典型的后发型国家。要成功地实施跨越式发展战略，要在全球化激烈竞争中立稳阵脚，关键是要建立一个得力政府，求真务实，具有强烈责任感的政府，一个放眼全球、目标远大、应急有策、精干高效、运转灵活的政府。众所周知，我国加入WTO后，企业固然会受到强大的外国企业的挑战，但相比之下，政府面对的挑战尤为严峻。WTO对我国政府提出的不是产品质量和价格的挑战，而是一种体制的挑战，它要用WTO的法律框架体系来约束政府的行政职能和行政程序。而面对全球化，我国政府管理体制还存在较大的差距，主要表现在：第一，政策的可预见性和法规的透明度不高，依法行政的理念艰难植入。从依法治国的理念载入宪法到有法必依成为行政主体的自觉行动，中国的历程十分漫长，严峻的事实是在理论上、宣传上，我们虽然强调依法行政，任何人都不能超越法律行事，不能违反法律恣意妄为。但在实际工作中，有法不依、无法可依甚至知法犯法的情况依然大量存在。凭经验办事，按首长的指示办事，看上级的脸色办事，搞“暗箱行政”，这种情况在一些地方屡见不鲜，内部法规大于国家法律，造成垄断经济，即“权力经济”，其主要表现为：市场准入，壁垒限制；长官意志，一言九鼎；行业垄断，为所欲为；法规体系薄弱，程序性法规匮乏，这些表现都是与全球化所不相容的；第二，政府的实际运作方式还不够规范。在政企关系上我国政府还未完全从企业活动中超脱出来，权力性干预和管制依然过多，行政审批制度改革滞后，实质性的审批范围过大。在市场机制的培育上，我国政府的依法管理还很不完善，对经济的干预依然过宽，缺乏现代的公共服务观念。在管理队伍上，我们还亟待建立一支懂得并能驾驭现代市场经济条件下宏观调控的政府运作的人才队伍。在管理的手段上，随着跨国公司的发展，政府对经济的控制能力将受到挑战，跨国公司有许多办法，可以绕过东道国政府的控制。因此，全球化的趋势，使得东西方不同国家都将掀起一场行政改革之风，也决定了中国在全球化环境中深化行政改革，建立全球化高效的服务型政府的必要性和紧迫性，从传统的行政命令方式转变为行政指导方式，从刚性行政转变为柔性行政。

 总之，经济全球化并不意味着民族国家行政管理作用的淡化，恰恰相反，它“使得政府的作用更为重要，它不仅体现在应付这些冲击（如金融危机等），而且体现在帮助人民和企业抓住全球市场的机遇上，从而更突出了政府管理的地位和作用。正是在这个意义上，日本学者正村公宏深刻提出：全球化“与其说是削弱了经济性国家主权，还不如说是加强了各国政府的责任，即在充分理解本国经济政策的国际影响的基础上，采取适当手段，有效地行使经济性国家主权”。   

二、 经济全球化给中国带来的机遇主要表现在以下几个方面：

（一）有利于吸引和利用外资，引进世界先进的管理理论和经验并实现管理的创新。据统计，流入中国的外国直接投资在改革开放之初(1979—1982年)累计为11．66亿美元。以后逐年上升，进入20世纪 90年代迅速增加，到2002年底，累计达到4416亿美元，实际利用外国直接投资额自1993年以来一直居世界第二位，居发展中国家的第一位。在过去 20年，中国吸引外国直接投资，占所有发展中国家吸引外国直接投资的30％。由于经济全球化实现了人才、资本、信息、知识和物质在全球范围内的流动，中国能够引进、吸收世界上的先进管理理论和经验，并根据中国的国情进行管理创新。事实上，进入中国的跨国公司在经营管理方面已经给了人们很多启迪和借鉴。  

  （二）有利于加速中国工业化进程，提升产业结构。经济全球化使中国能更快地纳入到世界经济体系之中，充分利用发达国家进行产业结构调整的机会，将其技术相对先进的劳动密集型主业或生产环节转移过来，加速中国工业化进程。根据国内和国际市场的需要，不断调整和优化产业结构及出口商品结构，强化经济竞争力。  

 （三）有利于深入地参与国际分工，发挥本国现实和潜在的比较优势，拓展海外市场。经济全球化为中国企业提供了在更广泛的领域内积极参与国际竞争的机会，可以通过发挥比较优势实现资源配置效率的提高，拓展海外市场，提高企业的竞争力。  

 （四）可以抓住新技术革命带来的机遇，发挥后发优势，发展高新技术产业，实现经济的跨越式发展。经济全球化促进了各国科技人才、跨国公司、国家之间以及民间的全球性科技活动日趋活跃，如能加以有效地利用和积极参与，就能有效地促进中国技术水平的提高。中国企业可以利用国外的技术或在外国产品的技术基础上进行创新，建立和发展高新技术产业，实现经济的跨越式发展。 

 三、我国政府管理方式的创新  

  （一） 政府管理的法治化  

  WTO规则最重要的一点是法制原则和以规则为中心。全球性经济重构需要有一个全球的法律框架与之相平衡，需要一个体现全球市场经济交往规则系统，也需要一个权利与义务之间对待平衡的全球秩序系统。要使国际经济平等、有序、公正，每一个参与全球经济竞争的成员必须遵循全球市场“游戏规则”。改革开放30多年来，我国政府管理法治化方面取得了史无前例的进步，政府在依法行政方面取得了很大进展，但由于我国是一个长期缺乏民主、法治传统的东方大国，政府管理仍带有较浓厚的“人治色彩”，“人大于法，权大于法”的现象仍然存在，法制意识淡漠，甚至视法律为儿戏；另外，行政管理法律规范不完善，有些法律条文与WTO规则相冲突。因此，可以说，中国加入WTO不但存在着“经济摩擦”、“体制摩擦”，而且还存在着“法律摩擦”。因此，中国入世，政府管理必须走向法治化的轨道，使其不仅要符合国内法，而且必须符合国际法，按国际惯例规则办事。  

 1、健全行政法律法规体系    

 实施行政管理法制化，一个重要的前提就是要有完善的行政法律法规体系，使各级政府和政府各部门在行使行政执法权时有法可依。目前在加入WTO的大背景下，针对我国立法的历史进程，在行政立法方面存在着一些值得认真研究和解决的问题。我国在某些领域还存在立法漏洞，特别是在改革开放过程中大量出现的新情况、新问题，在立法上明显滞后。如在中国加入WTO后，外资金融保险机构如何设立及管理问题、中国企业如何到境外投资问题等等，都需要加强立法研究工作，尽快制订相应的法律，消除立法盲点，避免在执行WTO规则时国内法律存在“真空”。对现行法律法规进行清理，“具体而言，按照开放市场的承诺，逐步取消非关税贸易壁垒，取消对外资准入领域的限制，取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让等方面的强制性要求，对外资企业与外国商品实行‘国民待遇’，加强知识产权保护等。”

 （二）政府管理的透明化 

 所谓政府行政管理的透明化，也即行政公开，是政府决策和管理行为除涉及国家安全及商业机密等不宜披露外，都应通过适当的渠道和途径告知社会。伴随着经济发展和现代民主政治进程加快，建立行政公开制度，是社会管理民主化，公共服务高效化的必然要求。同时，“鱼缸式”行政也是加入WTO后对政府管理的迫切要求。WTO要求各成员国政府必须通过提供准确的信息资料，充分的法律规章和透明的规则程序，来保证公共管理的可靠性和预见性，保证竞争的公开、公平和公正。因此，按照WTO透明度原则，必须推进政府管理公开化，避免“暗箱操作”，全面提高政府决策和管理的透明度。 

 1、政府管理公开 

从我国政府运行体制和行政特征来看，我国政府管理公开应当包括：

（1）管理主体公开。社会生活的复杂性，决定了行政主体的庞大而分工精细。然而，庞大的行政主体却给相对人带来很多麻烦。由于相对人搞不清机关内部的业务分工，不知哪一类事项到哪一个机关办理，结果东找西窜，到处碰壁，陷入“机构迷宫”。所以应该公开行政主体、公开行政主体的职责分工、各职能机关的办公地点及内部职责的再分工。这样既可以化解“机构迷宫”，同时又可以提高政府管理与服务效率。

 （2）政府重大决策公开。政府作为社会的管理者和经济工作的组织者和领导者，其决策大则会对整个国民经济的发展产生影响，小则关系到人民群众的切身利益。要在科学、民主决策的基础上，积极推行重大决策具体内容的公开，既要使市场主体和社会公众熟知政府决策，又要提高人们对政府决策的理解、认知程度。

政府办事程序公开。现代法治国家行为准则是依法行政。行政程序是有效行政的正确轨道，是依法行政的重要保障，而且，行政程序具有法定性，违反程序本身就是违法。无疑，程序公开是政府走向开放的重要标志。

（三）提高政府行政能力

政府在全球化浪潮中的积极姿态如无充裕能力作为保障，只能是“心有余而力不足”。1997年世界银行发展报告指出：“全球化是对能力不足或没有规范化管理政府的威胁。因此，参与全球化需要政府提高行政能力。首先，我国政府应建立完善的公务员选拔制度，加大教育培训力度，全面提高公务员队伍的经济、文化、政治素质，提高依法办事、依法执政的水平；其次，我国政府应优化管理机制，各部门分工合作，避免权责不明或行政重复，切实减少政府行为的中间流转过程，是管理高效；最后，我国政府应建立健全监督机制，坚持反腐倡廉，树立政府良好形象，加强行政落实度，避免阳奉阴违。

提高政府科学决策能力

 在全球化影响下，我国政府应将市场调控与宏观调控相结合，在结合国情的基础上，紧密联系市场经济规律和社会发展趋势,长远和近期结合,进行科学决策。一方面，我国政府对自己在市场经济和经济全球化中承担职能的时机、领域、方式应该有着清醒、理智的认知，能在治理国内市场失灵和世界市场失灵的同时，最大限度地克服自身的“政府失灵”，能最大限度的兴利除弊。另一方面，我国政府应在科学决策的基础上，保持政策的连贯性，不能朝令夕改。政府政策出台后，应能根据国际形势变化保持相对稳定，适

应发展要求

 四、转换政府公共行政模式，建立学习型政府 

 任何行政组织(政府)都不是一个孤立、自我封闭的系统，尤其是面对迅速变 化和发展的社会环境，政府组织必须依据环境的变动不断做出相应调整和变革，优化组织结构，提高行政管理效能。传统官僚制政府组织固然适应了工业时代对政府职能专业化提出的要求，但这种体制已难以适应当今信息时代和以信息技术、知识经济为基础的经济全球化的要求。因此，必须对工业化时代形成的政府体制加以全面彻底的改造。批判地汲取西方新公共管理理念，把学习型组织管理思想导入中国的机构改革和政府职能转变中来，改变传统官僚行政理念，重新定位行政机构职能，使政府的角色由管理统治型转向中介服务型，由全能政府转向有限政府，政府行政行为由“划桨”转换到“掌舵”，建立一个高效具有学习力的开放性学习型政府组织才是最佳选择。 

 （一）学习型政府是顺应全球化信息化浪潮对行政环境的置换。 

 一个面临经济全球化、信息化的政府组织如果不能够通过学习、适应客观环境变化带来的机遇和挑战及时变革自身的内在结构功能，就无法进行政府创新，政府效率效能更无法提高。全球化信息化要求政府必须是开放的耗散结构组织，信息化从信息技术与政治相结合的维度来理解政府组织，以谋求更新政府观念，改革政府组织结构，提高公务员素质，促进公众与政府的平等交流互动，提高公众对政府的合法性认同，建立全新、法治、有限、责任的效能政府——学习型政府组织。由于传统金字塔型政府是以效率为中心的一种组织设计，弊端在于与外界环境的进行物质、人员、信息等能量的互动和回应力差，这种设计模式是一个基本封闭的系统，必然使系统趋于熵化，使公共行政效率自高效率向低效率转化。若改变这一弊端，政府只有打破了传统行政机关的自然物理组织界限，通过电子服务对传统政府服务进行创新、重组和整合，使在推动社会发展的同时为其自身输入“能量”，促进其良性运转。 

 （二）学习型政府是政治现代化的必然要求。 

 现代化是一个多层次多方面的社会进步过程,是经济领域工业化、政治领域民主化、社会领域多中心化、价值观念领域理性化的互动过程。相对于传统政治而言，政治现代化是一个“政府动员”与经济发展的过程，在这一过程中一连串的社会、经济和心理的信条全部受到侵蚀或被放弃，新的社会化模式和行为方式被选择。因此其至少包含民主化、高效化、法治化和系统开放化。学习型政府组织回应了政治现代化的发展进程，推进政务公开和政府过程的透明化,加强公民和非政府组织对政府的监督, 刺激市民社会的成长，扩展了公民政治参与的范围与渠道，推进了政治民主化进程。从政治发展的视角，为政治权威的理性化、政治功能的分化和政治参与的扩大提供了技术支持。 

 （三）学习型政府推动政府组织系统的开放化和政府行为的社会整合能力。 

 我国政府组织沿用科层制的组织结构，是一种效率行政。官僚制是一种封闭的稳定的组织结构，一方面，政府组织与外界的信息交流少，抑制了组织成员的创造性，同时熵定律在政府系统中发挥作用，使系统中能量按不可逆的方向由高变低，系统状态由有序变为无序，效率递减，成为一个孤立的系统。为转变这种机制，增加政府组织系统的负熵值，减少正熵值，从而提高系统有用能输出，提高行政效率，应尽可能的让基层决策者面对所有的课题，使政府组织结构趋于扁平化，从而使组织中高层管理部门的工作将从烦琐的监控中脱离出来，更多的精力用于组织未来的设计和发展。 

 五、总论 

 学习型政府是行政生态的价值诉求，代表着一种随时间、环境而不断变化的组织形态。内涵上，通过其组织内部的核心竞争力、学习力来驱动政府体系与社会环境的互动，以及政府体系内部诸次体系间的相互作用，以达至完善政府组织内部的运行机制，转变政府职能，提高政府自身的竞争力和效率。外延上，学习型政府秉持“学习理念”，革新管理观念，通过不断地学习来进行管理，将环境带来的变动作为促进政府组织积极变化的一种潜在资源，不断优化政府组织的系统结构和功能，整和政府形象，塑造政府精神。从这样一个界定出发，学习型政府组织是一个面向民众、面向公务员、面向社会的“生态政府”。 

参 考 文 献

[1] “经济全球化前景下的政府改革：中国的经验、问题与前景”；载《新华文摘》2001年第8期第6页 

[2] 张成福；“面向21世纪的中国再造基本战略的选择”；载《教学与研究》1999年第7期第23页

[3] 阮成发著；《WTO与政府改革》；经济日报出版社2002年版；第310页

[4] 王名扬著；《美国行政法》；中国法制出版社1995年版；第959页 

[5] 引自：“国务院召开行政审批制度改革工作会”；载《法制日报》2001年10月25日  

[6] 参看寇炳灿、孔祥敬；“关于行政审批制度改革的动因和目标”；载《中国行政管理》；2002年第8期第19～20页 

[7] 蒋文武；政府信息化与社会转型期政府形象重塑[J]；行政论坛；2002；

[8] k. Deutch；“Social Mobilization and Political Development”；1961 

[9] Samuel. P. Huntington and Joan. M. NelsonNo Easy Choice. Political Participation in Developing Countries[M]； Harvard University Press； 1976 

[10][3]冯静.经济全球化对政府管理创新的要求及对策,中国行政管理2002(12) 

[11]李哲．经济全球化对发展中国家的挑战及我国的对策[J]，华中师范大学学报，2001(1)

[12]李哲．经济全球化对发展中国家的挑战及我国的对策[J]，华中师范大学学报，2001(1)