我国住房保障政策分析

目 录

一、住房保障政策理论综述1

二、发达国家住房保障政策经验借鉴1

三、我国住房保障政策现状剖析5

四、完善我国住房保障政策有效建议6

参考文献8

内 容 摘 要

 结构失衡是当前中国住房市场存在的突出矛盾，具有结构调整优势的住房保障政策的出台面临着多种因素的干扰和制约。《住房保障政策研究》深入分析了影响住房保障政策抉择的各种因素，对住房保障建设规律进行了理论梳理，论证了住房保障政策的有限性及其可能产生的负面效应，指出了住房保障政策与信贷政策的关联性，借鉴西方国家住房保障政策选择的经验，结合中国经济社会发展实际和特殊国情，提出了中国住房保障财政建设的主要框架及其具体对策和建议。

关键字：结构失衡 住房保障 

一、住房保障政策理论综述

保障性住房是与商品性住房（即商品房）相对应的一个概念，通常是指政府为中低收入住房困难的家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租房、限价房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。保障性住房应由政府统一规划、统筹，是社会保障性质的政策性住房，它的核心功能是为了满足特定人群的基本居住需要。 

自改革开放以来，我国的住房政策经历了30多年的发展，呈现出由“国家保障”向“市场建设”再向“社会保障”转变的历程。目前我国保障性住房建设过程中呈现的问题主要有以下几方面：第一，缺少完善的法律体系来监督保障性住房建设，监督政府及购房者的行为；第二，保障性住房建资金主要来源于政府财政支持、社会机构的投入和保障对象及所在的企业筹集，其中政府财政负担较重。例如，2011年开工建设1000万套保障性住房需要1.4万亿人民币，其中的5600亿元由中央和地方政府财政解决；第三，我国保障性住房的管理由房屋管理局监管，并未设专门的管理机构；第四，准入与退出机制不完善，导致“经济适用房不经济”的现象；第五，保障性住房建设过于集中且远离市区，容易造成“贫民窟”现象，不利于和谐社会的建设。

二、发达国家住房保障政策经验借鉴

（一）以新加坡为代表的“储蓄保险型”保障性住房 

新加坡是世界上公认的国民住房问题解决的最好的国家。2011年新加坡的人口密度达到了7257人/平方公里，人多地少的国情使得新加坡政府在面对“屋荒”时，一早把对国民的社会保障定位在“居者有其屋”上，以解决国民的住房问题与由此引发的其他社会问题。为此，新加坡早在1960年宣布成立建屋发展局，并在1964年推出政府组屋计划。经过几十年的发展，新加坡“以政府分配为主，市场销售为辅”的保障性住房政策已经日趋完善。

1. 管理机构：以政府为主导，建屋发展局负责组屋的建设和管理 

新加坡是一个典型的市场经济国家，但是在住房的建设与分配上并不完全以市场为主导。由于人多地少的特殊国情，新加坡政府建立非盈利性的半官方主管机构——建屋发展局，形成了以政府为主导，以建屋发展局为统筹的体系。亦即，政府负责制定住房政策与建房计划，由建屋发展局负责组屋的施工建设、房屋出售与出租。建屋发展局的职能目标就是为中低收入人群提供廉价的保障性住房，所以，长期以来，新加坡组屋的建设与管理都是由建屋发展局负责，直到近年，才允许私人发展商涉及这个领域。 

2. 土地管理：严控土地资源，为组屋建设提供强有力的土地保障 

土地是房屋建设的基础与命脉，新加坡政府将土地资源牢牢把握在自己手中，确保土地的供应与合理配置，为组屋的建设提供了强有力的保障。此外，1966年，新加坡政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造保障房；政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。这项法令的颁布使得新加坡政府能够以低于市场价的价格来获得开发土地，保证了组屋建设所需要的土地资源。

3. 资金来源：补贴贷款结合，中央公积金制度成为关键资金支撑 

组屋建设的资金来源有二：一是来源于中央公积金。新加坡的中央公积金制度是一种强制性的储蓄制度，由中央公积金局统一管理，所有新加坡公民及永久居留的居民都必须参加公积金储蓄，政府对公积金不征税。这项制度对于新加坡政府组屋政策的良性循环起到了重要的推动作用。此外，中央公积金不仅向建屋发展局提供建设组屋的贷款，而且向个人购房者提供购房贷款，一方面为组屋建设提供了资金支撑，另一方面保证了低收入者的购买力。二是来源于政府的补贴。组屋的出租与出售价格都由政府决定且远低于市场价格，所以政府以常年赤字补助金方式对公共住房进行拨款，用于补偿组屋的经营财政赤字。

此外，新加坡政府出台了详细的法律法规，如《新加坡建屋与发展法》、《特别物产法》等，严格限制了组屋炒卖与其他投机行为；同时组屋的价格由政府确定，实行低租金低售价的政策，并且新加坡政府根据经济发展与生活水平的变化来调整不同收入水平居民的购屋准入政策，从而保证“居者有其屋”的目标能顺利实现。截止2009年，新加坡建屋发展局建设了888143套组屋，85%居民住在建屋发展局的组屋，其中95%的人拥有组屋产权。

（二）以美国为代表的“投保资助型”保障性住房 

美国的住房保障政策起步较早，且呈现出明显的阶段性特点，即随着社会的发展与居民生活水平的提高而不断的进行相关保障性住房政策的调整。从19世纪末开始，美国联邦政府主要出台了三种主要的住房保障方式——公共住房建设计划、补贴住房建设计划和房租补贴计划。其中房租补贴计划是20世纪70年代中期开始实施并持续至今的保障性住房政策。从三种住房保障方式的变化可以看出联邦政府对住房领域的干预由间接调控向直接管理的转变，政府财政补贴由补贴给住房供应商向补贴给住房需求者的转变。

1.管理机构：联邦政府掌舵，充分调动各方面积极性 

首先，从美国住房保障政策测的变迁可以看出，联邦政府在主导住房政策的问题上充当了“掌舵人”的角色，并且地方政府在保障性住房的建设上发挥的作用越来越灵活。各州政府在联邦政府政策的指导下，制定适合本州具体情况的住房建设计划。其次，在政府的引导下充分发挥市场机制的作用，依靠市场调节，加之政府干预，从而更好的处理保障房的供需平衡。 

2.资金来源：筹资渠道丰富，政府补贴与私人资本均有介入 

相比较其他国家，政府支持下的信贷援助是美国保障性住房政策的一大特色。美国的住房信贷业务是世界上最发达的，联邦政府不仅对居民自购、自建住房减免税和提供住房贷款贴息或担保，而且支持市场上的各类金融机构对个人住房提供贷款，且其在住房信贷体系中也处于主导地位，在政府财政补贴方面多采取需求补贴为主，需求补贴和供给补贴相结合的模式。除此之外，美国政府鼓励各类金融机构与私人资本介入家庭廉租房与出租房的建设，从而减小了联邦政府的财政压力，使保障性住房建设资金有稳定的来源。

3.法制发展：法律体系完备，保障居民利益并规范政府行为 

为了解决低收入居民住房问题和贫民窟问题，联邦政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障的保险、贷款、补贴等方面做出了说明。另一方面，法制的完善也保证了政府履行其职能，避免了政府职能的缺失、错位现象的发生，规范了政府与公民的行为，使得住房保障领域有法可依。

4.创新模式：混合居住模式，促进低收入家庭与社会的融合 

在城市经济学与城市社会学研究领域兴起的“居住分异理论”指出，不同种族（尤其是黑人与白人）、不同收入水平的家庭之间的居住分异会严重损害弱势群体的利益，进一步扩大收入差距。如果保障性住房建设集中且远离商业区，由于社会资本与就业机会空间上的分布不均，会使低收入者不具备竞争的“区位优势”，更容易被市场所“遗忘”。为此，美国早在1970年就以不同收入阶层混合居住作为发展策略。为了解决低收入家庭的集中居住，美国政府主要采取两种方法，一是把即将开发的公共住房分散在现有的中高收入家庭周围，即分散化处理；二是公共住房与商品房相结合，即在同一居民区内，将公共住房与商品房按照合适的比例配建。美国的这一做法将低收入家庭分散到中高收入家庭中去，使不同收入不同文化背景的人能够生活在同一个居民区，从而降低阶级矛盾等社会负面效应，减轻了社会的不公平。 

此外，美国实行宽严相济的税收政策提高了公民的自有住房率，保障了中低收入家庭的住房权利。

（三）新加坡、美国保障性住房建设对我国的启示 

虽然新加坡、美国与我国的具体国情有很大差异，但是通过对比我们可以借鉴相关先进经验来完善我国保障性住房体系。 

第一，建立完善的法律体系，规范相关部门与个人的行为。健全的法律法规体系是保障性住房建设稳步、有序推进的根本保障。新加坡、美国的居民居住水平较高，保障性住房体系发展较为完善的一个重要原因就是有强大的法律体系作支撑。与之相对比，我国有关保障性住房的政策与制度多以通知、指导意见等方式发布，缺乏全国性的住房保障法规。完善的法律法规对于明确各级政府在保障性住房建设中的责任，对于建立健全保障性住房的准入与退出机制，对于避免经济适用房、廉租房、公共租赁住房等相关保障制度在实施中出现的种种问题都具有重要的意义。

第二，坚持政府的主导地位，发挥市场机制的调节作用。保障性住房的性质比较特殊，关系到民生问题与社会稳定问题，所以政府干预不能少，应该健全以政府为主体的保障性住房管理体系；在市场经济的条件下，市场对资源的配置作用不可忽视，单单依靠政府财政补贴与银行贷款不能为保障性住房建设提供稳定的资金来源与良性的资金循环，所以可在部分城市设立试点，尝试建立公私合作的伙伴关系，拓宽保障性住房建设的资金来源与保障性住房的提供渠道。

第三，建立收入划分体系，针对不同收入群体构建多层次的保障性住房体系。保障性住房的基本内涵，是由政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距，解决部分居民对住房支付能力不足的问题。⑥人们的收入千差万别，所以不同收入水平的群体对保障性住房的需求也具有层次性。针对不同收入群体提供分层次的保障性住房，体现了对每一个公民的公平，同时也减轻了政府的负担，将保障性住房的作用最大化。

第四，合理规划保障性住房的选址，避免“贫民窟”现象。我国保障性住房建设的空间布局呈现出偏远且集中的特点，尽管房价较低，但是周边的就业机会较少且基础设施不完善。此外，集中的保障性住房讲低收入群体聚集在一起，一定程度上强调了社会阶层的分异，容易造成社会分割现象，同时也不利于和谐社会的建设。我国坚持建设“以人为本”的社会主义和谐社会，因此保障性住房不应该只是为低收入家庭提供一个遮风避雨的地方，更应该是让低收入群体融入到中高收入群体之中，享受同样的公共服务，拥有同样的“区位优势”。对此，可借鉴美国的住房模式，推行混合居住。目前我国商品房的空置率较高，政府可以对符合购买保障性住房条件的低收入家庭给予财政补贴，低收入家庭根据自己对区位的偏好选择住房，这样一方面可以节约社会资源，免去建设住房的高额成本，另一方面能够充分利用现有的住房，物尽其用。

三、我国住房保障政策现状剖析

 1、目前，如我国某市保障性住房在建项目63项，总建筑面积189856㎡,部分保障性住房项目由开发区指挥部、拆迁指挥部负责，存在以会代批、以文代批现象，其中22项办理了工程基本建设程序相关手续，25项没有办理工程基本建设程序的相关手续，占保障性住房开工项目数的53%，部分工程没有办理与工程实体质量有关的基本建设程序，如：工程地质勘探、施工图审查等，擅自开工建设，工程质量存在失控风险；

2、个别保障性住房项目质量责任制落实不到位，开发建设、施工方为一个公司，责任不清，项目经理身兼多职，存在借用项目经理汪现象，施工现场质量保证体系不健全，责任制度形同虚设；

3、部分保障性住房项目建设单位在工程设计上没有选用更具合理的建筑技术和建筑材料，我市保障性住房砖混多层的工程项目计38项，目前墙体材料均在使用混凝土多孔砖，其中有18项工程仍在使用预应力空心板；个别工程没有及时拨付配套资金，工程款不到位，2009年6月开工至今仍未完工，处于半停工状态；

4、部分保障性住房项目监理单位质量行为问题突出，监理工作力度较弱、把关不严，现场监理人员配备不齐全，对工程建设中出现的违规违法行为视而不见予以默认，对施工中出现的质量问题督促整改不力，没有按照《平行检验监理实施细则》对工程实体质量进行过程控制、平行检验的数量达不到正常检验数量的30%，不能够反应工程质量全貌。

5、个别保障性住房项目建设单位擅自变更修改设计图纸内容，在质量监管部门多次下发停工、查处通知书的情况下，仍擅自强行继续

四、完善我国住房保障政策有效建议

保障性住房必须实现结构安全、功能适用、竣工工程合格的质量目标。保障性住房是民心工程，要认真执行招标、投标管理制度，加强保障性住房项目建设过程中的合同监管，保证保障性住房建设的科学工期和合理费用；严格进行施工图审查，对保障性住房要按照国家和省工程建设强制性标准要求，突出工程地基基础、主体结构安全、抗震设防、节能、消防安全等关键技术审查，对违反工程建设强制性条文和强制性标准的要及时纠正。设计文件中应包含质量通病防治设计专篇，否则，施工图审查不得通过；对保障性住房建设严格执行施工许可制度，根据保障性住房的特点，主动服务，建立绿色通道，简化手续、缩短办理时限，对符合开工条件的单位工程，可分批次发放施工许可证，保证工程依法尽早开工建设；建立保障性住房质量信用档案和不良行为记录公示制度，实行“黑名单”机制、“市场清出”机制，对监督检查中发现违法违规等不良行为或存在质量问题的责任单位，本地施工单位、监理单位一年内限制其承接任务和资质升级、增项；外地进信施工、监理单位限制其一年内不准进入建筑市场，勘察、设计单位依照国家有关规定从严处理。建设单位三年内限制或禁止承担保障性住房开发建设。对造成重大工程安全和质量的相关责任单位法定代表人和负责人终身追究相应责任。

在竣工验收前，全面推行由建设单位组织实施的分户验收，确保每套住房都达到入住即可使用的条件，分户验收合格后，建设单位要组织勘察、设计，施工、监理等有关单位严格按照规定的组织形式、验收程序和验收标准进行竣工验收，并按规定及时办理竣工验收备案和城建档案移交工作。

 参考文献

[1].张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2009

[2].姚玲珍.中国公共住房政策模式研究（修订版）[M].上海：上海财经大学出版社，2009

[3].魏建.市场的制度性分割：经济适用房制度的博弈分析[J].山东大学学报，2008（1）

[4].胡长青.工程质量监管的三个层次及相互关系[J].建设监理，2012（03）