农村社会养老保险存在的问题及完善对策

一．我国农村养老保险制度的现状

二．我国现行农村养老保险制度存在的问题

1.我国现行养老保险制度不能确保养老的实际问题。

2.我国现行养老保险制度的单一。

3.我国现行养老保险制度的体制问题。

4.我国现行养老保险制度的多样化。

三．对我国现行养老保险制度的相关政策讨论

1.商业养老保险与社会保险制度的相结合。

2.加强政府的管理职能。

3.加强基金管理。

4.加大养老保险的宣传力度。

内 容 摘 要

在分析当今中国农村养老保险制度的现状以及问题的基础上，提出改善、强化农村养老保险制度的总体思路和具体对策。认为应利用商业保险与社会保险的互补性，因地制宜地建立多层次、多渠道的农村养老保险制度；同时，要转变政府职能，加强保险基金的管理。

关键词：农村养老保险 制度建设 对策构想

农村社会养老保险存在的问题及完善对策

 何兴

随着我国农村经济体制改革的不断深入，农村产业结构的调整，农业生产的专业化、社会化、市场化趋势使劳动者经营风险增大；加之计划生育后出现的家庭“4-2-1”人口结构，家庭的小型化，人口的老龄化，使家庭养老功能逐渐弱化。原有的以家庭保障为主的农村养老保障体制已不能适应当今农村经济发展和社会进步的需要，如何建立一个符合我国当前农村实际的养老保险体制已成为迫在眉睫的问题。

一．我国农村养老保险制度的现状

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段： 第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。 第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。 第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。  从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。

80年代中期之前，我国农村没有出现过为农民举办的养老保险。从1991年开始，国家和民政部开展了以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”为原则的储蓄养老试点工作。到目前为止，已有约30个省的2100多个县（市）开展了这项工作，有8500多个行政村的人口参加保险，积累保险资金150多亿元[1]。这项工作的开始，使我国农村初步形成了具有中国特色的社会养老保险制度，在一定范围内为农业劳动者提供了养老的基本保障。西方发达国家的农村养老保险是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险，具有法律强制性、保障基本性和国家保证性特点。与之相比，由于我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现代化、社会化程度还较低，且全国还有4000多万人尚未脱贫，广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民社会养老保险的条件，所以，我国的农村养老保险试点工作是本着自愿、量力的原则，虽然它由政府部门组织，但不具强制

性，在性质上不能说是社会保险，而具有鲜明的商业保险性质。这种保险性质决定了在目前我国各地区经济发展水平不平衡的情况下，不同地区的农民的投保能力差距较大，保障水平参差不齐。浙江、上海、广东等东南部经济发达的地区，农民保险水平较高；而在西藏、甘肃、青海等西部边远地区农村养老保险水平较低[2]。要从根本上解决中国农民养老问题，推进农村经济的发展，目前的农村养老保险资金规模和积累速度显然无法适应农村养老保险需要。

二．我国现行农村养老保险制度存在的问题

2.1现行的农村社会养老保险制度不能有效地解决农村养老问题

按1991年民政部制定的《农村社会养老保险基本方案》的规定：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已解决温饱，基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。我国目前开展农村养老保险的大多是较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是较富裕的农村居民，大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫。而按现行办法，这些地区和居民都无条件参加养老保险，这显然与我国实行农村养老保险的初衷相背离。另一方面，与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人帐户相结合的模式不同，目前我国执行的农村养老保险制度，个人帐户的基金主要由个人供款构成，年老后领取的养老金的多少基本取决于个人帐户的基金积累状况，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，社会成员间的互动互济功能十分有限。因此，现行的农村养老保险基金不具备统筹共济性质。

2.2现行农村养老保险制度功能单一

农村社会养老保险制度在产生之初的功能比较单纯，即通过社会不同收入阶层之间统筹互助，达到收入再分配以体现社会公平的目的。这样做有时会起到稳定社会秩序从而促进经济发展的作用，但这是间接的，有时如果过分强调收入再分配和社会公平的目标，反而挫伤社会成员的劳动积极性，从而又阻碍经济的发展。在我国，农村人口的老龄化速度与经济发展不同步，它是在经济欠发达的状况下“先老”的，经济发展的滞后没有为人口老龄化的快速到来作好充分的物质准备，如果为体现社会公平而加大为满足老年消费需求的投入，必然减少社会再生产的资金投入，会使经济发展受阻，欠发达的经济状况始终不得改变。

2.3现行农村养老保险管理体制不顺

在养老保险政府管理职能的归属上，存在着劳动部、人事部、民政部多头管理、“群龙治水”的混乱现象，造成政策不统一、机构重叠、业务交叉、成本上升、资金分散、职责不清、效率低下、各种利益群体矛盾交错，给养老保险工作带来许多困难。在养老保险的管理机构设置上，政事不分现象依然存在，有些社会养老保险的管理机构虽然在名义上从政府部门分离出来，但仍从属于社会养老保险的政府主管部门，政府集决策、执行、监督等多职能于一身，使社会保险基金的管理缺乏透明度，受保人无法进行有效的监督，导致社会保险基金流失较多，挪用、挤占、多提管理费等现象十分普遍，影响了社会

养老保险事业的健康发展。

2.4农村养老保险制度难以统一

农村养老保险制度作为国家养老保险制度的重要组成部分，广大农村应有统一的制度，并逐步向城镇养老保险制度靠拢。但从目前我国已实行农村养老保险的地区看，统筹范围一般以乡为单位，即使有些地方在全市、全县实行农村养老保险，其养老保险待遇的核定或养老保险资金来源仍由各乡根据自身经济发展水平来确定和筹措，而我国现阶段农村经济发展水平极不平衡，这使得建立统一的农村养老保险制度困难较大。

2.5农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。

各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。

三．对我国农村养老保险制度改革的设想

3.1充分利用商业保险和社会保险的互补性，因地制宜地建立多层次、多渠道的农村养老保险制度。

由于商业保险本身固有的特点，对那些收入水平低下、不具备投保条件的贫困农村居民无法进行保险，若要使之发挥“稳定器”的作用，还需依靠和借助社会保险的功能[3]。另一方面，我国财力有限，不可能在农村全面开展农民社会养老保险，设计的险种也不可能充分满足全体人民的需要，在社会保险不能顾及的“空间”还需商业保险去填补。

我国地域辽阔，各地经济水平发展不平衡，完全可以在东、中部较富裕的地区实施，对有资金、有愿望的高收入农民开展以个人储蓄性的商业养老保险为主的农村养老保险制度，以满足居民更安全、更丰裕的养老保险需求；在经济发展较落后的西部贫困地区实行以福利为主的社会养老保险制度，以保障农村贫困人口的基本生活，缓解老年贫困问题。

3.2转变政府职能、实行政事分开

国务院在1995年也曾提出“实行社会保险行政管理与基金管理分开，执行机构与监督机构分设”的目标要求，但在实际运作中，行政管理与基金管理始终未能分开，监督体系也终未形成[4]。要改变这一局面，真正形成决策、执行、监督三功能相互结合、互相制约的高效、公正、透明的运作机制，就要转变政府职能，使之由直接经营转变为间接调控。一方面政府部门与养老保险基金管理机构实行脱钩分离，要支持和帮助基金管理机构成为真正独立、有真正管理经营权的法人，特别是要创造条件让广大基金产权拥有者通过选择的方式确定基金管理机构基金管理人员，促进基金管理的“民营化”和竞争性。另一方面，政府要通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身工作的指导和监督职责，通过政策和立法形式规范管理机构的运作。

3.3加强基金管理，做到保值增值

《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊 1999）。

农村养老保险基金是对农民的负债基金，其安全性显得尤为重要。根据现行规定，农村养老保险基金只能存银行或买国债，国家尚无关于农村养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。农村养老保险基金增值渠道单一与基金客观要求高收益之间形成了一对矛盾。这不仅使农村养老保险基金难以增值，达不到农民老有所养和稳定社会的作用，也导致某些地方为追求较高收益率而违规运作基金。因此必须加强对基金的管理。放手让基金管理机构按市场规律自主选择金融工具和投资渠道。在这方面可以参考日本养老保险资金的运用，以不同比例参与各种运用渠道，如各种类型的存款、购买政府债券、金融债券、贷款信托、契约者贷款、购买不动产等，尽量做到保值又增值。

3.4加大宣传力度，提高农民养老保险意识

在现今农村，保险常被列为“乱收费”，归入需整顿事项之列，极大地阻碍了保险意识在农村的增强。为了推动农村养老保险事业，调动农民投保意愿，必须在农村加强对养老保险的宣传和教育，使农民认识到社会养老保险是我国社会保障事业的核心部分，随着经济体制改革和劳动人事制度改革不断深化，发展农村社会养老保险事业，对于保障劳动者切身利益，加速农业产业化，推动农村经济快速发展具有十分重要的意义。同时也应认识到商业保险也是我国社会保障体系中的一个重要组成部分。

在我国农村，大力发展商业保险不仅可以弥补社会保险的不足，扩大社会保险的覆盖面，而且还能满足投保者多方面的需要，提高保险水平。当然，中国传统的家庭“反哺”式养老在千万年社会运行中形成了独特的养老文化，以孝道为核心的家庭伦理，“父母在，不远游”的道德准则，在家庭层面上也使老年风险得以化解。尤其在当今，农村生产力水平低，存在大量贫困人口，而养老保险制度的普及还有一定困难，政府、集体又不能提供太多资助，农村老人收入来源主要靠家庭劳动收入，且老人的赡养还有精神安慰、生活照顾等，家庭特有的血缘关系是其他社会关系所无法代替的。

综上所述，我们了解到在提倡建立和完善农村养老保险制度的同时，巩固并加强传统的家庭养老的有益方式，以使老年人的晚年生活得到有效的保障，使老年人的生活质量不断提高。所以完善养老保险制度，不仅仅要靠制度的执行力度，还要靠真正的养老生活才能使制度得以有保障的进行下去。

参考文献：

[1]王文军.养老、医疗、社会保险最新知识问答[M].北京：工商出版社，1999.95.

[2]孙光德，黄克用.社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版，2000.158~159.

[3]刘京生.中国农村保险制度论纲[M].北京：中国社会科学出版社，2000.302~304.

[4]史柏年.中国社会养老保险制度研究[M].北京：经济管理出版社，1999.164~169.