关于行政决策民主化与科学化的思

一、我国行政决策的现状

二、行政决策民主化与行政决策科学化的辩证关系

三、我国行政决策存在的问题及原因

四、行政决策民主化与科学化的必要性

五、浅谈改革我国行政决策制度的建议

内 容 摘 要

随着我国经济体制和政治体制改革的深化，建立精简、统一、效能的政府已经成为的趋势，行政决策是政府管理的首要环节和履行各项政府职能的基础，而推进行政决策的科学化与民主化则是推进我国政治体制改革的一个着眼点。有关我国行政决策的科学化与民主化进程已研究了多年，也探索了多年。虽在行政决策制度建设和政策法规方面取得了一些有益的进步，但是与西方国家的行政决策科学化、民主化程度相比，我国任处于理论框架建构的低速运行、雏形发展阶段。这种状况一方面给行政主体在执行相关的决策时产生巨大的阻力，造成一些负面的影响；另一方面也为我国各级政府主题紧密跟随世界发展的步伐，迅速适应复杂多变的国际环境提出了严峻的挑战。

如果以我国所处的社会主义市场经济的现实国情作为立足点，那么，构建有中国特色的社会主义行政决策体系是实现行政决策科学化与民主化的根本保障。因此，本文结合我国当前行政决策的具体状况，对行政决策的科学化与民主化这一问题进行重点分析。

关键词：行政决策 科学化 民主化

 目前，随着我国改革开放的深入进行，新情况、新问题会不断涌现，政治经济环境的改变对行政决策提出了更高的要求。十一届三中全会以来，全面恢复和发展了实事求是的思想路线和历来倡导的决策方法，先后制定了一系列正确的重大决策，如关于把工作重心转移到社会主义现在化建设上来的决策，关于改革和开放的决策，关于落实知识分子政策的决策，关于建设社会主义法治国家的决策，关于构建和谐社会的决策等等，并在决策的方法和程序上明确提出了行政决策的科学化与民主化下的问题。

一、我国行政决策的现状

改革开放30年来，我国各级决策层积极推进决策科学化，取得了卓有成效的变化。主要表现在：

（一）决策观念有了转变。改革开放以来，为推动决策观念的转变，中央政府主要做了三项工作。一是积极鼓励软科学研究，结合中国行政管理体制的特点，建立起新的决策理论，行成支持科学决策、民主决策的知识体系。二是普遍进行干部培训，以普及决策科学为重点，全面提高各级领导干部的素质，强化决策者的科学决策、民主决策的意识和技能。三是身体力行，率先垂范，在宏观决策中注重程序化的多方案论证，把决策科学化、民主化付诸实践。当年的许多重大决策，如三峡工程建设、农村改革与发展、沿海开放、价格体系改革等都是集中专家及个方面意见的基础上，权衡利弊，最终决策的。

（二）决策制度逐步完善。决策制度的完善即包括建立全属于决策体制内部的具体制度，也包括从制度层面上改善决策的大环境，如废除干部领导终身制，实行党政分开、政企分开和权力下放等。许多重大的基建、技改项目一般都要先经过有关专家组或专门机构审查、评估，在由政府部门批准立项。各级人民代表大会都制订了议事规则，对同级政府提请审议的议案有明确的审议程序和时限，以前极少有过的“否决”现象，现在咋时常可以见到。大量的行政事务，过去长期由党委包揽，现在则由政府决策，还政于政，随着各级决策层逐步推行行政公开，决策制度日趋完善。

（三）决策辅助机构开始建立。早在上世纪80年代初，我国各级政府部门就普遍回复或建立了政策研究机构和信息处理中心，决策层提供信息收集、咨询建议以及方案论证等，以此来辅助决策。另外，由于网络和计算机的普及化，信息的流通越来越通畅，深灰上的各种信息、调查、咨询机构也纷纷出现，加入了辅助决策的行列。

（四）决策手段走向现代化。系统论、控制论、信息论等已批新兴理论为决策行为提供了新的方法论，推动决策科学向高层次发展。互联网的发展，为科学决策、民主决策开拓了更广泛的信息渠道。问卷调查、模型分析等方法也在决策过程中普遍采用。

二、行政决策民主化与行政决策科学化的辩证关系

在现代社会里，行政决策民主化与科学化是密不可分的，两者互相渗透，互相促进。决策的民主化市科学决策的前提和基础，而决策的科学化是民主化的本质归宿。要做到决策的科学化，就要实现决策的民主化，没有决策的民主化，就不能广开言路，广开财路，就谈不上尊重科学、尊重知识、尊重人才、尊重实践经验、尊重广大人民群众的创造精神，也就不可能提高广大人民群众参与决策和实施民主管理的积极性、主动性和自觉性，最终也就不会有决策的科学化。

因此，行政决策不应该知识决策者的个人行为，在有关国家和人民利益的重大问题上，决策者在作出决策之前，一定要开辟何种渠道”广泛征求各界人士的意见，使上情下达，下情上通，要欢迎对决策问题的讨论，集思才能广益，才能充分发挥专家群众的作用，这样的决策才能充分反映人民群众的愿望，符合人民的利益，才能最终形成科学的决策。而行政决策的科学化是行政决策民主化的本质和归宿，实行行政决策的民主化是为了实现行政决策科学化的目标，决策的民主化必须要科学的意义，体现和达到科学的要求；同时，在行政决策过程中，必须建立科学的行政决策体制，建立和健全决策的一套严密的科学程序和方法，否则，决策民主化将成为空话而流于形式。

三、我国行政决策存在的问题及原因

纵观决策科学化发展进程，可以发现我们已经实现了由经验决策为主向科学决策为主的转变。但是目前还存在一些不足之处。

（一）决策的民主化程度偏低。决策科学化首先要求民主化，但不少决策者仍然以自己的倾向为决策依据，专家智囊和政策研究人员只能按照领导的意图做“命题文章”，给领导的意见披上“科学”的外衣，由以前的一个人说了算变成一个人替大家说了算。

（二）辅助决策机构没有得到有效利用。有些机构名为研究所、信息中心，实际功能却脱化成起草文件和报告的秘书班子。另外，由于行政体制造成的条块分割、部门所有，也在很大程度上影响了这些研究机构，制约着他们作用的发挥。

（三）战术研究多，战略规划少。一些官员总想为自己增加政绩。在决策时视野狭窄，缺乏宏观考虑，忽视长远目标和总体规划。造成这种状况的另外一个原因是现行干部体制存在弊端，是一些干部为追逐利益而发生许多短期行为。

（四）决策机构内部结构不尽合理。表现之一是决策的专业化程度不高，政府部门即是政策的制定者又是执行者，影响效率的最大化，并在一定程度上导致政府部门内部职责含混，责任难以追究。表现之二是决策多，执行少。形成了一种新的结构失衡，影响决策的整体质量。

四、行政决策民主化于科学化的必要性

实现行政民主化和科学化是提高政府行政决策的质量和水平的关键，实现正确决策的保障，是适应社会主义市场经济纵深发展和世界经济全球化的需求，市继续推进我国政治体制改革的内在要求。具体谁来，行政决策的民主化和科学化的重要性和必要性表现在如下几个方面：

（一）是适应社会主义市场经济的需要。社会主义市场经济的本质特征市市场与国家宏观调控相结合，而经济主体的多元化，社会利益关系复杂化都要求政府在作出行政角儿时必须充分考虑各种经济主体，社会各个阶层的利益，从分协调好各方面的关系。同时由于更多的决策事项要从围观领域转向宏观领域。时空跨度更大，决策所产生的影响更大，其难度也更大，社会对决策的要求更高，作出决策之后，调整决策将更加困难，允许在决策上犯错误的范围和程度越来越小，一旦作出决策，结果将更加严重。因此要尽量避免决策失误，必须实现行政决策的民主化和科学化，只有这样才能适应社会主义市场经济的需要。

（二）行政决策内容上的特性，决定必须要实现决策民主化和科学化。行政决策的内容具有广泛性，它涉及到整个国家和社会范围的一切公共事务。大到政治、经济、文化各个领域的建设发展，小到方方面面公共事务的日常管理，都要通过政府的决策来进行筹划和管理它涉及的范围广、机构多，动用的人力、物力、财力数量大，这些正是国家政权职能的广泛性所决定的。行政决策内容的广泛性要求我们咋决策的制定过程中，必须实现民主化和科学化。因为，只有实现决策的民主化和科学化，才能使决策正确反映各个领域、各项管理事务发展变化的内在规律，促进行政管理的顺利进行；才能使决策者在大的方面运筹帷幄、指挥正确，小的方面有条不紊、指导有方，把宏观调控和围观管理结合起来，促进行政职能的充分发挥；才能使决策在动用人力、物力、财力方面，以最佳的投入，获得做好的产出，达到事半功倍的效果。

（三）市继续推进我国政治体制改革的内在要求。我国政治体制改革的深化，在计划经济体制基础上形成和发展起来的行政决策体制虽然在改革开放后发生了动摇，并向现代的决策体制迈进了一大步，单从总体上看，我国还处于转型社会由传统决策体制向现代决策体制转变的时期，现行的行政决策体制离开行政决策民主化和科学化的现代目标仍有差距，这也要求加快实现行政决策的民主化和科学化。我国要继续推进政治体制改革，温家宝总理在新一届政府成立之初咋见中外记者招待会上说到，建立科学民主的决策机制是实现我国政治体制改革的第一个着眼点，强调重大的经济决策、重大的经济问题和重大的建设项目要经过充分论证，形成领导、群众和专家相结合的决策机制。推进我国行政决策民主化与科学化，这与我国政治体制的要求相适应。

（四）行政决策所代表的利益上的特性，决定必须实现决策的民主化和科学化。任何行政决策都是处理国家公共事务的，都要反映国家和人民的意志，代表整个国家和广大人民的利益。这正是我国政权的民主性质所决定的。行政决策要正确反映和代表国家和人民的利益，就必须实现决策的民主和科学化。

五、浅谈改革我国行政决策制度的建议

（一）明确决策主题的自身定位。从决策主题形式特征看，公共行政决策主要是政府的决策。随着时代的发展，当今的决策主题已经包括政府决策层、各类智囊机构和专家系统以及各种社会组织。增幅决策层作为决策主体的主导部分，拥有对决策方案的最终裁定权，但它在整个决策系统中地位已由唯一变成部门。在科学决策中要提高对专家系统的重视程度，发挥专家者的特殊作用，不断提高公共行政决策的科学化水平。政府决策层在决策过程中的作用主要体现在三个方面：一是提供决策需求，二是参与方案论证，三是作出最后决断。由于不能事必躬亲，所以，全面掌握宏观情况，充分听取各方意见，对方案进行严密的评估论证，是政府决策层最应该下功夫的环节，这个环节也恰恰是科学决策、民主觉得的核心。

2005年湖北省政府出台文件《关于推进行政决策科学民主化的若干意见》。文件提出，全省重大政策调整、重要资源配置、重大建设项目等重大行政决策，一般要遵循以下程序：立项，前期调研，决定，评估与修正。要特别注意听取不同意见。切实做到不经个别酝酿的问题不仓促上会，意见分歧大的问题不急于拍板决策。

真理往往掌握在少数人手里，历史一再证明：从哥白宁以死捍卫“地球绕太阳说”，到马辰初建国初因提出控制人口二获罪，历史最终都会给不遵循客观规律者以教训，反复阐释着“谦听则明”的正确。这一文件的出台，可以说是政府部门在决策主体准确定位后，从法规的层面上，特别给确保“谦听则明”立下了规矩，从而为减少、纠正和避免决策失误提供了制度保证。

（二）准确把握决策内容，努力提高公共行政决策的质量和水平。一是明确决策指导思想，把握决策方向。公共行政以实现公共利益为本质追求，是最直接和最能体现一人为本、执政为民思想的政府执政行为。二是落实科学发展观，优化决策议题。公共行政要协调和解决的公共事务是一个复杂的系统，因此，在选择决策议题时，要准确把握决策内容在整个社会系统中的位置，综合考虑所制定公共政策和工作方案的相关联系，认真分析这些政策、方案实施的制约因素及其积极和消极影响，还要科学评估公共政策、方案实施的制约因素及其积极和消极影响，还要科学评估公共政策和工作方案对各社会群体利益的影响及其能否有效协调不同利益群体的关系，更好地体现公共行政对公共利益的追求。三是坚持实事求是原则，完善决策方案。通过深入科学的调查研究取得准备反映客观事物及其规律的认识，提出有针对性和具有可操作性的方针，政策和措施。

（三）严格规范决策过程，不断完善公共行政决策的制度程序。一是经快实现决策程序法制化。从促进决策者的观念转变，实现决策层的重新定位，到规范决策多监督，都应当建立较完备的法律法规。二是必须坚持民主原则。坚持公共行政决策的民主原则，首先要在决策方案提出和选择过程中充分经过公众听证，在条件成熟时，可逐步推行重大决策公民表决。三是要有完善的程序制度。关于公共行政决策的程序制度很多，其中特别需要强调“多方案选择”的程序制度，管理学经常讲：管理就是决策，决策就是选择。而选择的基本条件就是多方案的提供，因此，在决策的程序上明确规定必须提供多种方案才能够讨论和决策，是非常必要的。

在重大决策实施前，能否同时组织两个研究方案：一个是可行性方案，一个是不可行性方案。这点上海市做得很好。上世纪90年代初，中央计划到2005年把上海建成亚洲金融中心，一个论证上海在10年内不可能成为亚洲金融中心，一个论证上海可以成为亚洲金融中心。不可行性研究报告给人留下的印象尤为深刻，它通过对资金拥有量、流动量、经济开放程度、国际地位等方面的分析，提出上海要获得某些条件还有相当难度。尽管经过 反复权衡，不可行性报告未被采用，但是它对决策者全面考虑上海的发展很有帮助，它提醒决策者，上海要成为亚洲金融中心，必须解决哪几个问题。这一做法可有效提高决策科学性，对治理盲目投资很有借鉴意义。

（四）现代手段和传统方法有机结合。群众可通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门、座谈会、听证会以及调查机构等多种形式，参与决策行成过程中，注意吸取和听取公众的利益表达，有利于保障决策的科学性，也有利于决策的执行，凸显了“以人为本”、“以民为本”的现代政府理念。

互联网使决策者可以获得大量决策参考信息，但社会调查仍然是重要的决策手段，社会调查之所以重要，就在于它是了解客观实际的一种基本手段。所以不能因为信息时代的到来就忽略社会调查。社会调查和系统分析市同一决策过程中两个不同的阶段，两种不同的方法用改综合应用。

（五）认真扎好决策执行，落实决策的责任追究。经济建设中。人为因素造成巨大损失和浪费，实质上是一种犯罪行为。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30％左右，资金浪费及资金损失大约在4000——5000亿元。其中仅石油和化工行业在1979年——1999年这20年内，因决策失误而造成的损失就不低于800亿元。法律对贪污、受贿等经济犯罪有明确的惩治依据，而对决策失误造成的国家经济损失，没认出来承担责任或因此受到处罚和制裁。充其量检讨一番，易地挪窝继续做“太平官”。

近年来，各地政府对决策多责任追究日益重视，逐步完善相关制度，明确行政首长对行政决策负全部责任，过去在决策方面存在的“责任真空”，如今在法规的层面上慢慢被甜不辣，这是很大的进步。

其实，决策的执行对决策本身乃至整个管理过程都具有至关重要的影响。政府机构对社会行使广泛的公共权力，同时也必须承担相应的法律、整治、行政、道德责任。对于政府公共行政决策来说，既然享有决策权力，也理应承担相应的责任。决策责任追究制的核心在于落实责任，而判断有无责任，关键要看决策实效。决策是不是正确，应依据决策执行的结果作出评判。如果确因决策本身失误造成执行失败，给国家和人民的利益带来损失，参与决策者就必须承担责任，只有建立了以结果为导向的决策责任追究制度，才能使所有公共行政决策者认真负责地行使决策权。

建立责任追究制度，是决策评价机制的一种归宿。没有问责的监督是缺乏力量和效用的监督。对于过失者的问责，一是向行政主管者问责，行政决策必须对决策的事务负责；二是对参与决策的论证机构和专家进行监督和问责。

总而言之，我们应努力解决在行政决策中暴露的问题，不断完善中国的行政决策体系，促进行政决策的科学化与民主化。

结束语

随着我国社会主义市场经济和政治文明建设的发展，科学、民主决策逐渐形成为我国各级决策机关党务之急。科学和民主的行政决策直接关系到行政效率和经济效益。科学的和民主的决策直接关系到人民对党和政府的信任。好的决策会增大党和政府的政治合法性，巩固全民的政治认同；反之，坏的政策则会损害它们；科学的民主的决策直接关系到人民民主。如果一项政策真正反映了人民的需要，真正做到了人民的参与，那么，这样的一种决策过程本身就是一个发扬民主的过程；科学的民主的决策直接关系到社会的政治稳定。党和政府决策质量和决策水平集中反映了党和政府的执政水平和管理水平。如果政策失误过多，决策成本过高，都将直接损害部门在人民心中的形象。

行政决策科学化和民主化必须有相应的制度保证。在保证行政决策科学化、民主化的制度建设方面，我们已经做出了一些努力和尝试，但还不够。因此，我们应该按照十七大的要求，在绝不照搬西方政治模式前提下，积极吸收国外在科学决策方面的一些合理机制，提高行政决策的科学化与民主化程度，促进中国特色社会主义的发展与进步。

参 考 文 献

[1]罗干.深入开展社会主义法治理念教育切实加强政法队伍思想政治建设

[2]刘式俊.让和谐执法成为行政执法的主流[N].中国青年报

[3]应松年.行政法学论[M].北京：中国方正出版社

[4]孙月容、阎莉 论经济法、行政法中的国家主体中北大学学报：社会科学版

[5]罗豪才.现代行政法制的发展趋势 2004版北京：法律出版社

[6]徐鹏 行政决策听证是决策科学化和民主化的必然要求 法制与社会 2006年16期