人民调解制度的发展与完善

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[摘要]长期以来,人民调解作为一项具有鲜明中国特色的纠纷解决制度,在解决民间纠纷、维护社会稳定方面发挥着不可取代的作用。本文共分为三个部分：
第一部分，论述了人民调解制度的概述与历史考察，本部分通过分析人民调解的定义，概述出人民调解制度的内涵、特征与功能，并且回顾了人民调解制度的历史渊源，总结出人民调解制度是东方之特色。
第二部分，在回顾人民调解制度历史渊源的基础上，从人民调解制度的现状的出发，概括了人民调解制度存在的问题。
第三部分，针对人民调解制度存在的问题，提出了人民调解制度发展与完善的建议。
[关键词]：人民调解制度，现状与问题，发展与完善
一人民调解制度的概述与历史考察
（一）人民调解制度的概述
人民调解制度作为我国特色的纠纷解决制度，是从民间自发并且不断发展而来的，它是我国民事程序法律制度的重要组成部分，其在社会生活中、特别是在维护社会稳定、实现群众自治与加强社会主义法治建设反面发挥了重要的作用，被西方誉为“东方经验”。为更好的发挥人民调解制度的特色作用，有必要在对人民调解制度深入研究之前，明确人民调解制度的基本概念、特征以及功能。
1人民调解制度的基本概念
根据《人民调解法》第二条的规定：人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。通过《人民调解法》对人民调解概念的描述，我们可知人民调解的基本内涵主要包括三个方面：1、人民调解委员会作为人民调解的主体而存在，即公民要想通过人民调解解决争议或纠纷时，只能寻求人民调解委员会进行裁决。这是人民调解区别与法院调解、行政调解的关键所在。2、人民调解的方式侧重于软性方法的实施，例如说服、疏导等方法并且人民调解的方式侧重于教育公民遵纪守法，因此可以采用多种方式。3、人民调解最重要的原则是自愿平等协商，即人民调解委员会是在公民平等协商的基础上进行的，并且不得强迫公民达成协议，应给予公民自愿达成协议的自由。4、人民调解的对象是民间纠纷。民间纠纷包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。
综上所述，笔者认为，所谓“人民调解制度”是指人民调解委员会根据国家现行的法律、法规、规章的规定以及以政策和社会公德为指导，在尊重纠纷当事人自愿平等协商的基础上，通过教育和疏导等方式促使当事人达成协议的一种基层的特色的解决民间纠纷、排除矛盾的法律体制。
2人民调解制度的特征
（1）合意性。合意性是指纠纷当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议。合意性是人民调解的关键，关系到人民调解是否正当、是否合法。合意性主要体现在纠纷当事人对纠纷处理方式的启用以及纠纷处理结果都要达成一致意见，否则人民调解就失去了意义。合意性也是区别与公力救济的重要特点。公力救济的强制性并不需要获得当事人的合意。
（2）程序非强制性。由于人民调解是在纠纷当事人自愿平等协商的基础上进行的，因此对于人民调解的程序，法律并无强制性的规定，而是充分尊重纠纷当事人的意志给予纠纷当事人更多的自愿空间。人民调解的合意性决定了人民调解并不需要以法律程序的强制性规定来保障实体正义的实现。
（3）社会自治性。虽然《人民调解法》的颁布实施弥补了人民调解立法的空白，但是人民调解的主体是人民调解委员会。人民调解委员会作为我国的自治组织而不是官方工作人员，它属于我国的社会力量范畴而不是国家力量。这项制度是在自愿和合意的基础上运行，是公民参与并把纠纷交与社会解决的一种重要形式。
3人民调解制度的功能
人民调解制度作为我国特色的古老的解决纠纷的一种法律制度，发挥着不可替代的作用，它作为我国司法制度的重要补充，同时又区别与我国的公立救济。人民调解制度的主要功能主要包括以下几个方面：
（1）人民调解能够合理有效的解决公民之间的矛盾，促进社会团结与社会安定。人民调解的主要对象即公民之间的民间纠纷。中国特色的国情、民情决定了有些纠纷不可采用行政、司法等手段来解决，而人民调解这个特色的制度可以使当事人之间的对立情绪消除，并且不会留下负面影响，能够促使改善公民之间的人际关系以及维护社会稳定。同时，我国司法制度中存在的“执行难”等问题，如果不及时解决公民之间的纠纷，很有可能影响社会的稳定。人民调解制度作为特色的民事程序制度，作为司法制度的重要补充，恰恰发挥了不可替代的作用。因此，人民调解制度能够促使当事人在自愿平等协商的基础上及时解决纠纷，化解当事人之间的矛盾，拉近了当事人之间的和谐关系。
（2）人民调解有助于加强法制宣传并且形成具有良好法律秩序的和谐社会。社会主义法治社会的主要任务之一即提高人民群众的法律素质。纠纷当事人选择人民调解委员会调解的过程中，人民调解员能够在化解纠纷的过程中，对纠纷当事人起到宣传法律的作用，人民调解员通过疏导、教育等软性方法，可以潜移默化的提高公民的法律素养，对我国社会主义法治社会的建设起到软性力量的作用。
（3）人民调解在预防犯罪、打击违法行为中，起到了关键作用。人民调解通过疏导、教育等方式，在平等协商的基础上自愿达成协议及时解决纠纷，避免民间纠纷上升为治安案件甚至刑事案件。同时，人民调解委员会作为社会力量的重要组成部分之一，作为我国的自治组织，可以发现大量的违法行为的线索，能够及时捕获违法信息，为公安机关打击违法犯罪行为，维护社会长治久安发挥了不可取代的社会作用。
（二）人民调解制度的历史考察
由于中国传统的“以和为贵”、“中庸”与“息诉止纷”的法律观念的影响，再加之普通群众大都不愿意因为一点事情就被“对簿公堂”，所以民间调解在中国历史年代中就已经存在，并且在中国古代常被作为一种民间纠纷解决的主要方式，并被广泛的应用。
通过对历史材料的梳理，笔者认为，我国人民调解制度的起源可以追溯至原始社会。西周时期设置了专门的官职如“调人”、“胥吏”、来调解民间纠纷、维护社会平稳；秦汉时期，不仅设置了“职听讼”和“收赋税”之职，而且确定了由政府在县以下的乡、亭、里得夫来行使调解民间纠纷的职权；唐代则沿袭秦汉制度，县以下行政组织没有审判权，乡里民间纠纷、讼事，则先由坊正、村正、里正调解，调解未果，才能上诉到县衙。至两宋，调解开始出现了制度的规定；明代在沿袭和发展历代的调解制度的基础上把民间调解行为上升为法律规范，制定了《大明律》。《大明律》明确规定“凡民间应有词讼，许耆老、里长准受于本亭剖理”。明朝在乡一级专门设置了调解民间纠纷的处所“申明亭”，由耆老、里长主持调解并形成制度。清代在县乡以下基层组织实行保甲制，设排头、甲头、保正，负责治安、户籍、课税和调解民间纠纷。[ 王公义《中国的人民调解制度》，载于 http://www.legalinfo.gov.cn/gb/moj/2003-03/25/content_20888.htm，2010年 10 月 25 日
]民间调解在古代的广泛使用，表明调解符合中国特色的国情与人情需要，因此，民间调解悠久长远的历史使其成为我国司法制度的重要补充，被西方誉为“东方特色”。
二人民调解制度的发展现状与存在的问题
（一）人民调解制度的发展现状
1人民调解制度的萌芽阶段（1924—1949）：在这个阶段，我国在中国共产党的领导下的农会组织中设立了调解组织负责调解农民之间的民事纠纷。
2人民调解制度的确定阶段（1950—1978）：人民调解制度在此阶段中受到了国家的重视，并且将其作为我国社会主义法治建设的重要内容。1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，这是我国第一部关于人民调解制度的法律规范文件，同时这表明新中国成立以后，我国统一规范了人民调解组织的名称、性质与设置。《人民调解委员会暂行组织通则》的颁布表明我国人民调解制度正式走向了规范化、法制化道路，但是由于“反右”斗争和“文革”的影响，人民调解制度遭到较大冲击，导致人民调解委员会无法发挥解决民间纠纷、维护社会秩序的作用。
3人民调解制度的发展阶段（1979—1989）：1980 年 1 月，全国人大常委会批准重新公布《人民调解委员会暂行组织通则》；1982 年 3 月《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的颁布明确表明人民调解制度正式写入法律；随后颁布的《中华人民共和国宪法》更是把人民调解制度纳入宪法条文。[ 《中华人民共和国宪法》第 111 条第二款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”]在此期间，人民调解制度由于被恢复，发挥了突出的作用。
4人民调解制度的成熟阶段（1990—至今）：中国进入21世纪后，伴随着中国市场经济的发展，人民调解制度作为司法制度的补充更加规范化与法治化。其中，2002年颁布的《人民调解工作若干规定》和《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》，表明了人民调解协议具有合同性质，当事人不得擅自变更或者解除调解协议。2004 年确定了法院审查确认制度。2010 年 8 月，全国人大常委会审议通过了《人民调解法》，弥补了有关人民调解制度专门法律规定的空白，同时，《人民调解法》中明确规定了人民调解的基本内涵、人民调解工作的原则、指导和保障，并且明确了人民调解协议的法律约束力。《人民调解法》的出台不仅有助于调动人民调解组织和人民调解员的积极性，而且有助于减少法院诉讼压力以及诉讼资源的浪费，使得人民调解和诉讼方式得到很好的衔接。
（二）人民调解制度存在的问题
虽然《人民调解法》应运而生，但是人民调解制度在司法实践中还是有许多问题需要解决。笔者在人民调解制度实践的基础上，依据《人民调解法》的规定，提出以下几个问题：
1人民调解组织的不规范性。
《人民调解法》虽然对人民调解组织的范围作出了明确规定并且大大扩大了人民调解组织的范围，但是实践中，作为法定调解组织形式必须全部设立的村（居）人民调解组织并没有全部设立。已存在的乡镇人民调解组织不符合法律规定，不规范。与此同时,随着社会的发展，一些区域性、行业性与专业性较强的企事业单位、行业部门对人民调解组织的专业性要求不断加强,而现实生活中专业性的人民调解组织较少，而且没有明确的法律地位。
2人民调解员队伍问题凸出。
人民调解员作为人民调解委员会的能动主体，他们的法律素养、文化程度以及业务水平的高低关系到《人民调解法》的贯彻实施，关系到人民调解这项特色制度解决公民之间纠纷能否起到应有的作用。从目前来看，我国人民调解员主要存在以下问题：（1）、某些地方的人民调解员老龄化问题严重。虽然德高望重的老人当人民调解员对民间纠纷的解决起到了关键作用，但是，他们有些年龄过大或身体多病，而且他们的观念并不适应一些新型的社会矛盾或纠纷。（2）、某些人民调解员文化水平偏低、法律意识淡薄。由于地方有关人民调解员培训制度的缺乏，再加之人民调解员来自各行各业，所以人民调解员的文化以及业务水平偏低。过去，人民调解员进行调解大多是对邻里关系以情说理，但是现在人际关系越来越陌生，而且公民的法律意识普遍增强，原来的以情说理的方式已不能公平解决当事人之间的纠纷。因此，人民调解员必须具备过硬的业务知识以及专业的法律知识。（3）、人民调解员的积极性没有调动起来。虽然立法对人民调解员的补贴、优待抚恤作出了规定，但是这些经费在我国很多地区并没有从地方财政中得以兑现。
3人民调解员资金保障的缺乏。
《人民调解法》有一项原则是人民调解免费原则，这对于公民来说无疑是件好事，但是这只是表明人民调解对外是免费的。对内而言，人民调解的调解人员的劳动收入、培训考核以及办公经费等都是要耗费一定成本的。虽然《人民调解法》第十六条对于人民调解员的保障列入了法律规定的范围，但是这些规定比较抽象与原则，缺乏可操作性。人民调解员的专项资金究竟如何解决？地方财政如何列出这项资金？这些实践中的问题需要切实得到解决，否则资金缺乏稳定的保证。
4调解程序的可操作性不强。
该法第二十六条规定，“人民调解员调解民间纠纷，调解不成的，应当终止调解，”试问如果立法没有明确规定一个具体的调解期限，那实践中怎么去衡量和把握“调解不成”？这恐怕会给人民调解组织极大的自由裁量权。既然人民调解制度现在已经被提升到了法律的高度，那么就应当赋予它在法律上的高度权威性和约束力，不仅要规制纠纷当事人，更应对承担人民调解神圣职责的人民调解组织加以严格制约。希望立法者能够在今后出台的实施细则或者立法解释中将这一块法律空白加以弥补并妥善规范。
三人民调解制度的发展与完善
虽然《人民调解法》出台可以指导人民调解工作中遇到的问题，但是由于法律本身具有滞后性这个特征，所以《人民调解法》没有灵活发挥快速解决人民矛盾的特点与优势。如何发展与完善人民调解制度是我们需要深度思考实践问题。笔者在分析我国人民调解制度的基本内涵、历史考察、现状以及现状存在的问题基础上，提出了自己发展与完善人民调解制度的以下建议：
（一）加强人民调解员的队伍建设
1完善人民调解员选拔的建议
由于人民调解工作主要是解决公民之间的民间纠纷，而民间纠纷与矛盾是普遍存在的，所以人民调解工作必然对人民调解员的数量提出了必要的要求。同时，由于民间纠纷涉及的是公民生活之间各种各样的矛盾、小摩擦，所以人民调解员不仅要在数量上有所保证，在素质上也要有所保证。因此，笔者建议人民调解员的选拔可以参照公务员法选拔人民调解员，既保证公平竞争、择优录用，又保证具有较高素质的人员被选拔录用。笔者还建议可以从退休的法官、检察官、法学教授、律师选拔优秀人选担任人民调解员。
2完善人民调解员培训的建议
人民调解员的培训，是人民调解制度更好发展的“软性力量”。人民调解员的培训同时关系到民间纠纷能否快速解决，让公民之间的隔阂消除。因此，笔者建议：不仅应对人民调解员实行岗前培训制度，而且还应该在人民调解员工作中进行定期的培训。岗前培训与定期培训制度要结合司法实践的工作，将调解所需基本知识与基本技能以多种方式让人民调解员学习到。比如经常组织经验交流、法庭旁听、现场观摩等活动,各县(市)区乡镇(街道)可以组织辖区内的检察官、法官、律师等具有专业知识背景和丰富经验的人担任培训讲师和业务指导员。
（二）加大人民调解工作的资金保障
人民调解工作所需资金是关系到人民调解工作能否顺利进行的重要物质保障，同时也关系到人民调解员的工作积极性。因此，笔者提出以下几点建议：1、人民调解工作所需资金必须纳入政府的预算中。2、针对《人民调解法》中人民调解免费原则，笔者认为需要改革。因为随着社会主义市场经济的发展，民间纠纷的主要性质也由涉及道德伦理的家庭纠纷转变为财产性纠纷。因此，笔者认为性质涉及到经济活动中的财产性纠纷应当收取一定的人民调解费用，以弥补人民调解资金的不足，不仅可以调动人民调解员工作的积极性，而且能够保证公平正义的解决民间纠纷。3、应该采取多种途径吸收社会资金，为人民调解工作资金提供补充力量。比如：在一些行会、商会或消费者协会中建立人民调解机构，这样把人民调解工作放在社会中解决。
（三）人民调解组织规范化建设
由于民间纠纷中涉及劳动争议、医患纠纷等专业性、行业性纠纷的矛盾越来越多，因此，应该确保每个地区都应具备劳动争议调解委员会、医患纠纷调解委员会、行业协会调解委员会等新型人民调解组织，不仅促进人民调解与行业协会调解以及社会专业组织参与的有机结合,有效拓展人民调解的工作领域，而且有利于人民调解组织规范化发展。
笔者建议：1、在市（县、区）成立人民调解委员会，并针对道路交通事故、医疗损害、劳动关系、等矛盾纠纷多发性、专业性、技术性较强的特点，成立相应的专业调委会。2、加大乡镇调解组织、村（居）调解组织的建设。
（四）进一步完善人民调解立法
《人民调解法》的出台虽然指导了人民调解工作的进行，但是立法中有的只是原则性指导，需要进行细化规则。例如：人民调解法中针对人民调解工作的次数与期限没有做出规定。笔者认为：程序与期限是保证人民调解工作高效高质完成的保证。民事诉讼法》中规定了审理期限，《仲裁法》中规定了裁决期限，《人民调解法》中也应当规定调解期限。因此，笔者建议：1、人民调解工作的顺利展开需要在将来的立法解释或实施细则中明确规定期限与次数；2、根据不同性质的纠纷，不能一概而论的规定相同期限，可以根据不同性质的民间纠纷规定不同的人民调解期间与次数，同时针对特殊情况时，应该规定可以延长期限。如果在法定的期间内没有解决纠纷，那么应该告知当事人向人民法院起诉，而不是再按照人民调解程序进行。
当然，以上这些都只是笔者的初步设想，很多关于人民调解队伍制度建设方面的具体问题还需要结合地方实际和司法实践作进一步的深入研究。
结语
作为解决民间纠纷的中国特色司法制度—人民调解制度，它在中国的历史和现在发挥了独特的作用，符合我国和谐社会发展的要求，能够有效地解决矛盾、维护和谐的社会关系。笔者通过分析人民调解制度的内涵、历史、现状提出了自己的完善与发展建议。笔者希望人民调解制度能够得到更多的理论与实务研究，不要这项制度失去东方特色！
参考文献
1、范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社,2007年11月,第一版
2、范愉、史长青、邱星美:《调解制度与调解人行为规范一一比较与借鉴》,清华大学出版社，2010年6月，第一版
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5、张会永:《论人民调解的发展现状及其制度完善》,《辽宁行政学院学报》，2010年第9期(第12卷第9期)
6、郭晓宇:《人民调解制度发展的里程碑》,《法制日报》,2010年第9期