关于提高我国人大代表素质的法律思考

关于提高我国人大代表素质的法律思考

[摘 要] 我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，作为代表人民行使国家权力的各级人大代表是人民利益的表达着、维护者、体现着，肩负着人民赋予的神圣职责。随着科技进步、经济发展、法制的完善和人民群众民主意识的增强，提高人大代表素质的呼声也越来越高。代表素质的高低直接关系到人民的意志能否正确上传，从而直接影响到国家权力机关的有效运行和人民的政治生活。因此，探讨人大代表素质的问题具有很重要的意义。本文主要从分析目前我国人大代表素质低的原因以及如何提高我国人大代表素质两方面进行论述。

[关键词] 人大代表、素质、职权、法律

 我国《宪法》第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。” [1]人大代表是经过人民群众选举产生的代表人民群众行使国家权力的人员，是国家权力机关的主题和操作者，具有崇高的政治地位。 人大的一切活动都离不开法律，作为代表人民群众行使国家权力的人大代表当然应该具有一定的法律知识才能够很好的履行人民赋予的职权。人大的主要只能体现在立法权上，人大代表在立法过程中,应该具有专业的法律知识,保证对每一项法案能够做出正确地判断。不仅人大这架机器的运转需要人大代表按照法律设定的规则来推动, 而且其行使法律赋予的立法权、 重大问题的决定权、人事任免权、对其他国家机关的监督权等重要权力, 更要以人大代表的积极活动为基础。因此, 人大代表的内在品质与能力 能否达到操作人民代表大会制度的要求, 不仅直接关系到 国家权力机关的 运转, 而且决定、影响着整个国家机关运转的效能。
 
人大代表素质的基本内涵

 素质一词本是一个生理学概念，是指生物体（主要是指人的生理和心理活动得以体现）必须具备的先天性生理解剖特点；英语中素质“competency” 意思是能力、技能、资质；各门学科对素质的解释各不相同，但都有一点是共同的，即素质是人完成某种活动所必须具备的基本条件。人大代表的素质是一个很广泛概念，概括来说人大代表素质是指各级人大代 表为充分有效地 代表人民行使国家权力, 尽到代表职责应 具有的内在品质 与能力。总的来说, 主要包括以下几个方面：
 1、 知政意识和知政能力。
 人大代表应当在整体上对我国国家 制度的基本内容 有比较全面 的了解和正确的 看法。只有具有人民是国家的主人及国家权力的 / 源泉0 的意识, 才能激发起代表的政治热情, 积极地代表人民行使国家权力, 履行代表职责。 同时, 各级人大代 表应当通过各种 渠道了解国家机关的工作情况,了解民情民意。即人大代表不仅要有高度的政治热情, 而且要有较强的知政能力。
 2、参政意识和参政能力。
 人大代表应当具有较强的参政意识和参政能力, 才能正确地、有效地参加行使国家权力。如果人大代表不具备参政的能力, 无法对国家的政治生活、方针政策进行分析判断、发表见解, 就只能人云亦云,无法真正发挥代表的作用。
 3、督政意识和督政能力。
 人大代表应当具有较强的督政意识和督政能力。即通常所说的既要敢于监督, 又要善于监督, 正确有 效行使监督权。如果人大代表不具备必要的督政素质, 便无法对受人大监督的其他国家 机关工作情况好坏做出自己的评价, 从而不能真正地把这 些机关至于人民的监督之下, 实现国家权力和人民意志的统一。
 
 二、人大代表素质的现状及原因分析
 
 1、人大代表素质的现状
 我国人大代表的素质整体来说还是好的。自1954年我国人民代表大会成立至今，40多年来，随着我国人民代表大会制度的不断发展和完善，特别是近10多年来随着市场经济的发展,各行各业的精英分子进入人大代表的队伍，使得我国人大代表的整体素质有了很大的提高，对我国的政治经济社会生活等各方面都发挥了重要作用，做出了积极贡献。但我们也要清醒地认识到，这与法律赋予的职责，与民主法治建设的需要和人民群众的期望相比，我国人大代表在行权履职、发挥作用方面还存在一定的差距。尤其是有少数代表素质不高、法律意识淡薄，没有很好的履行人民赋予他们的神圣职责。安徽省人大常委会研究室对安徽省人大代表发挥作用情况进行了调研。结果表明,有43%的人大工作者认为代表的能力和素质不够,直接影响了代表作用的发挥;有42%的人大工作者认为多数代表的素质与其法律地位不相称。有17%的代表明确表示不能与选民保持经常性联系,有39%的选民从未向代表反映过问题或提出过意见、建议,有50%的选民对代表工作不满意是由于代表与选民联系不紧密,不经常听取和反映人民群众意见。[2]
 目前人大代表素质不高主要表现为：
 （1）对权利与义务认识不足。
 （2）缺乏使命感和责任感。
 （3）参政议政能力弱。
 （4）不能发挥代表的先锋模范作用。
 个别代表甚至脱离群众,以权谋私,走上违法乱纪的道路,严重地损害了人大代表的声誉和形象。这些问题的存在对于提高人大威信,切实行使人民赋予的权力受到了不同程度的影响。
 2、当前部分人大代表素质不高的原因分析
 （1）代表意识不强，工作热情、积极性不高。
 代表本身对人大代表的地位、作用认识不足，角色意识不强，因而在参加代 表活动、履行代表职责时缺乏主动性和积极性。人大代表仅把代表资格当作一 种荣誉，忘记了选民对其的信任和委托，履职积极性不高，联系选民少，对社会 热点、难点问题关心不够。当人大代表的代表意识不强，工作中没有热情，缺乏积极性，他的参政议政 实际效率会大打折扣，没有参与的欲望，就不会有正常的表现。
 （2）知识能力不够，非专职化代表较多。
 我国的人大是实行兼职制的，代表来自社会的各行各业。代表从当选到正式 行使职能、发挥作用的过程，是一个逐渐认识和提高的过程，代表的能力也需要 通过培训和学习逐步提高。然而，目前人大代表中兼职代表数量多，知情知政者 少，议政能力较低。由各级政府官员兼任代表违背“职业不相容”的任职原则， 这就使得当选代表的素质难以培养和提高。 各级人大及其常委会为代表知情知政提供服务工作还不够， 大会为代表发言 提供的机会不充分。由于多种原因的共同作用，代表对国家政策、法律法规不熟 悉，对本地区经济和社会各项事业情况不了解，碰到具体问题吃不准、拿不下， 因而开会审议报告时，有的代表既无言可发，又提不出议案、建议和意见；有的 想说都不知怎么说。另外，代表不发言，也有没有机会的原因。每次讨论都是党 政领导代表发言的多，占用时间也长，一般代表很难争到发言的机会。[3]
 （3）选举制度不完善，没有竞争机制。
 选举方式上， 一些代表候选人主要来自于组织的指定而不是选民或代表的提名， 当选的代表不是靠自身的竞选纲领和能力素质赢得选票，势必对代表资格的 珍视程度和履职热情不会太高， 选民或代表也会逐渐失去对选举的兴趣和对作为 人民代表责任的感知。[4] 为提高人大代表选举的民主性， 真正选出能胜任人民代表重任的高素质代表, 建立代表选举的竞争机制势在必行。
 （4）缺乏监督，无法制约他们。
  目前，我国法律对监督、罢免代表的规定过于笼统、原则化。代表履职时也 不存在具体的法律义务规定、 工作标准和考核体系，一些不作为的人大代表只要 不触犯法律，就不会被罢免。 由于选民和原选举单位对代表履行职务的情况不明, 加之对代表进行监督 缺少明确可行、具有约束力的具体规定, 实际上很难进行监督。[4] 当我们对行使权力的人大代表没有监督权的时候， 就是最可怕的时候， 没有 了监督，他们也就没有了压力。
 
 三、提高人大代表素质的对策研究
 
 1. 适当提高人大代表的资格标准
 长期以来, 我国的选举制度认为, 选举权与被选举权是结合在一起的, 公民有选举权就有被选举权。据此认识, 我国的宪法和选举法对公民的选举权和被选举权没有作资格条件要求的区分, 凡有选举权的公民同时也就有被选举权, 并有可能成为候选人或当选为正式代表。从理论上讲, 这种制度设计有利于实现公民被选举权的普遍性。但从选举实践来看, 选举的目的在于从公民中挑选出既符合公民的意愿, 又有能力充当代理人角色的人来组成国家权力机关,代表人民行使管理国家的权力。毫无疑问, 这些被挑选的对象理应是公民中的相对优秀者。因此, 要求代表候选人的资格条件高于一般选民的资格条件是完全必要的。结合目前的实际情况, 适当提高代表候选人的资格标准应重点关注以下两方面:
 （1） 在年龄资格方面, 应合理设定代表候选人年龄的上限与下限。现行宪法和选举法对选举权和被选举权没有设定年龄上限, 以致实践中出现部分人大代表( 尤其是全国人大和省级人大中的代表) 年龄老化的问题。有的代表因高龄常年体弱多病, 连会议都不能正常参加, 即便健康状况正常, 但老年人的体力、 精力、 活力、 思维能力乃至思想观念的衰退是自然规律, 因此,代表高龄化必然影响人大代表参政议政的整体功能和质量。关于代表候选人的年龄下限, 现行宪法和选举法的规定意味着公民年满 18 周岁就具备当选为代表的年龄资格。但 18 周岁公民的知识、 经验和能力一般不适应代表角色的资质要求, 因而这种低年龄资格不利于保障代表的基本素质。参考世界其他国家的做法, 同时考虑到不同层次人大代表的不同来源和不同要求, 建议将全国人大和省级人大代表( 候选人) 的年龄资格定为 25- 60 周岁, 省级以下人大代表( 候选人) 定为 21- 55 周岁。
 （2）在文化教育资格方面, 应适当规定代表候选人的受教育程度和知识能力要求。新中国建立已过半个世纪, 文化教育事业的发展已经具备了提高人大代表文化素质的条件, 民主政治的发展客观上也需要提高对人大代表的文化素养和政治活动能力的要求。很难设想, 一个缺乏基本文化知识和分析、 思考、 判断能力的代表, 能很好地代表人民参与政治决策和行使国家权力。长期以来, 人大代表中劳动模范、 英雄人物、 文艺名流、 体育明星等各种好人不少, 以致在人们心目中( 包括在这些好人代表心目中) 形成一种印象, 似乎人大代表就是一种荣誉称号。能当人民的代表当然是一种荣誉, 但人大代表的功能不在于体现荣誉而在于从事政治活动。劳模、 英雄等各种对社会有贡献的人, 当然应受到人民的尊重, 但尊重他们有许多其他的途径; 他们也有当人大代表的权利, 但应具备代表角色应有的知识和能力素质。为适应民主政治的发展, 必须对人大代表职务由荣誉型定位转向政治功能型定位，并按照其功能的要求提高人大代表的文化教育素质标准。
 2. 建立人大代表选举竞争机制
 既然选举是公民选择、 挑选代理人的活动, 那就应当有一种有利于选民作出选择决定的机制, 这种机制就是候选人的竞争, 即竞选。但是, 目前人大代表的选举尚未建立起这种竞争机制, 因而选举活动中, 选民往往因不了解、不认识候选人而随大流地履行一下形式上的权利。这既影响选举结果的公正性, 挫伤选民的参选热情, 也难以保证当选代表的基本素质。为提高人大代表选举的民主性, 真正选出能胜任人民代表重任的高素质的代表, 建立代表选举的竞争机制势在必行。首先, 人大代表候选人的提名和酝酿、 确定环节要建立竞争机制。选举法规定了10人以上选民( 代表) 的联名提名与政党、 团体的提名具有同等地位, 但实践中选民(代表) 的提名往往不被重视和同等对待, 有的地方领导人甚至根本不尊重选民的意愿, 事先圈定好候选人的提名方案让选民讨论。很显然, 以这种不公正、不民主的提名为基础进入酝酿确定程序, 所谓讨论、协商只不过是一种形式，不具有实质性的意义。因此, 现行代表候选人的提名和确定办法需要改革, 改革的思路应当是建立竞争机制。建议实行初步代表候选人自愿报名登记, 正式代表候选人由选民(代表) 预选确定的制度。考虑到现行的政治结构, 保持政党、 团体从全局出发推荐候选人是必要的, 但要控制一定的比例, 而且要同自愿报名的初步候选人平等地竞争, 由选民投票决定正式代表候选人和正式当选代表。其次, 代表候选人的宣传介绍方式也要建立竞争机制。[5]一方面要加强选举组织机构和推荐候选人的政党、 团体或选民对候选人宣传介绍的力度和声势, 另一方面, 要改变目前候选人本人不存在自我介绍的义务和权利的作法, 允许候选人( 包括初步的和正式的候选人) 依照一定的程序作竞选演说, 并当面回答选民的提问, 从而使选民对候选人有更直接、 更全面的了解。以上两个方面综合起来, 就是建立一种由选举委员会介绍, 推荐候选人的政党、 团体和选民介绍, 候选人自我介绍三结合的宣传介绍候选人的方式。这样做既有利于提高选举活动的公开性和民主性, 也有利于增强当选代表的责任感和使命感, 从而优化人大代表的整体素质。当然, 引进竞争机制后, 有必要健全相关的法律法规, 依法禁止自我介绍者弄虚作假、 造谣诽谤、 人身攻击之类的行为。
 3.做好人大代表的职务培训工作
 同西方国家的议员专职制不同, 我国的人大代表是兼职的, 代表们在各自的本职工作岗位上可能是行家里手, 但在政治活动领域并非一定如此。即便代表们都是专职代表, 按照现代继续教育观念, 也存在一个知识、 能力和思想、 行为方式不断更新提高的问题, 更何况现实中人大代表整体素质不高。因此, 搞好人大代表的培训学习是绝对必要的。目前不重视人大代表职务培训的状况必须改变。搞好人大代表的职务培训, 首先是要搞好人大代表的?岗前?培训, 即新当选的代表正式任职前的培训。这是当选代表转换角色位置、 增强角色意识的需要, 也是他们学习和获取履行人民代表职责所必备的知识和技能的重要途径。其次是要搞好人大代表的?岗中?培训, 即代表任职期间的培训, 使代表们能及时了解新形势、 新情况, 学习新的政策和法律、 法规, 交流和研究代表工作, 以便更好地开展工作。
 根据人大代表工作的性质, 人大代表职务培训的主要内容和目标应包括以下几个方面：
 （1）学习现代民主政治的基本理论和知识, 树立民主、 法治的基本理念。
 （2）了解我国人大制度的基本内容、 人大代表的权利义务以及行使权利、 履行义务的方法与途径, 掌握参政议政的知识和技能。
 （3）学习时事政治, 了解国内外形势, 学习基本的法律法规和国家的大政方针, 提高参政议政的水平。
 （4）交流开展代表工作的经验, 研究代表工作中的问题, 提高代表工作的质量。上述内容的具体安排应视岗前、岗中培训的不同要求而有所侧重。从发展社会主义民主政治的长远目标考虑, 从现在起, 应把人大代表职务培训作为完善人大制度的一项重要任务来对待, 把它作为一项制度以法律的形式确定下来, 并就有关的一系列问题作出制度化的安排。例如: 培训工作分级进行; 培训时间每年不得少于2 周( 可集中或分期安排) ; 培训经费由本级政府财政列入人大经费总额中; 培训机构可以委托的形式确定在党校、 行政学院、 高等院校或社会科学研究机构; 代表离职培训期间所在工作单位以公差看待, 工资、 福利待遇不变等等。总之, 要通过制度化的规定保证人大代表职务培训的落实。
 
 结 束 语
 
 当然提高人大代表素质不是一句简单的口号，而是一个巨大的工程，是一个不断健全完善的过程，只要我们现在就去努力，相信不久的将来我国人大代表的素质会逐步提高的，从而为祖国的更加繁荣富强作出更大的贡献！
 


参考文献

1、利子平，黎斌：《法律基础》，江西高校出版社，2002年，第7版，71页。

3、施扬汉，《人大代表素质与履职能力思考》，中共宁南市委党校学报，2001年，第四期。

4、肖书生，《人大代表素质研究》，人大研究，2006年，第十二期。