关于完善民事申请再审制度的几点思考

关于完善民事申请再审制度的几点思考

【摘要】 民事申请再审制度作为一种监督性和救济性的案件审查制度，其目的是保护当事人合法权益，保障司法公正。新的民事审判监督程序立法施行近四年以来，民事申请再审制度产生了很大变化，再审事由更加细化、期限更明确，申请和审查法院的提级，以及程序和形式的相对完善等，但只是一定程度上解决了当事人申请再审难的问题，与此同时，民事申请再审审查工作在实践中也遇到了诸多亟待解决的新问题。本文意图浅析我国现行民事申请再审制度的缺陷，提出建议，以期建立更为完善的民事申请再审制度。
【关键词】 民事申请再审制度  再审程序  完善

 民事申请再审制度作为一种监督性和救济性的案件审查制度，其目的是保护当事人合法权益，保障司法公正。2008年4月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》正式施行，人民法院申请再审审查工作开始全面适用新的民事审判监督程序，再审事由更加细化、期限更明确，申请和审查法院的提级，以及程序和形式的相对完善等变化，不仅大大强化了对当事人申请再审权利的程序保障，而且使申请再审审查工作上升为一个相对独立的法定诉讼阶段，对于实现审查工作的规范化、专业化具有重大历史意义。但随着新的民事审判监督程序立法施行近四年以来，民事申请再审审查工作在实践中也遇到了诸多亟待解决的新问题，因此很有必要对我国现行民事申请再审制度进行科学的设计与更进一步的完善。
 
一、民事申请再审制度的概述
1、民事申请再审制度的概念及其发挥的作用
 民事申请再审制度，是指依当事人申请启动的再审程序，即当事人认为人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁决、调解书，在认定事实或适用法律上确有错误，通过行使申请再审诉讼权利引起再审程序的发生，由人民法院依法对案件再行审理的程序。该程序对于保障当事人的诉讼权利和实体权利，依法纠正错案，维持当事人之间的利益平衡，实现司法公正，化解社会矛盾，维护社会稳定起着重要作用。民事申请再审的审查工作则是指人民法院对当事人的再审申请是否符合法律规定的再审事由进行审查，是法官综合当事人的再审申请及生效裁判进行衡量的裁判阶段，是决定是否开启再审程序的关键环节，不仅关乎生效裁判的既判力和司法的权威，更关乎当事人合法权利的有效保障。申请再审审查工作起着承上启下、分源截流的重要作用，既是民事申请再审制度建设的核心环节，也是我国审判监督制度的关键。因此，从我国国情出发，从人权保障的角度，以当事人主义和以人为本的理念为基础，建立符合民事诉讼特征和审判规律的申请再审制度，是我国民事司法改革亟须完善的一项重要制度。[尚立福：《对完善我国民事申请再审复查制度的思考》，。]
 2、民事申请再审制度的发展进程
 1982年，我国出台了《民事诉讼法（试行）》的规定，审查程序在我国民事再审制度中被法律真实确定，该法规定了当事人有“申诉”的权力，但这并非诉权。诉权在我国学术界一般被普遍认为是公民所享有的请求国家司法保护的权利，即纠纷主体将民事纠纷引入民事诉讼，请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利，诉权的行使引发民事诉讼程序启动的法律后果。[尚立福：《对完善我国民事申请再审复查制度的思考》，/。]而申诉审查制度是以国家公权力即审判监督权为基础构建的，是一种带有行政色彩的非程序性、非规范化的司法部门内部处理机制，并非基于当事人的诉权，其性质实为纠错程序而非维权程序，审查过程被完全职权化。
 1991年，修订后的《民事诉讼法》规定了当事人“申请再审”的权利，较之以前的“申诉”产生了质的变化，成为了一项诉讼权利，是当事人诉权在民事再审程序中的表现。但另一方面，在申请事由、审查程序、处理方式等方面的规定仍不具体，甚至存在立法空白，影响和制约了此项工作的开展，产生了诸多问题，申诉审查处于随意、草率、无序的“暗箱操作”之中，规范意义上的申请再审制度尚未建立。各级法院耗费大量精力却无立法依据，加之当事人对申请再审制度公正性产生质疑，严重阻碍了司法公正与效益。
 2007年，全国人民代表大会常务委员会对民事诉讼再审制度再次进行了修正，核心内容主要是：1、申请再审管辖法院“上提一级”，尽力消除选择性管辖的弊端；2、进一步明确和细化了申请再审事由，指引当事人依据法定事由申请再审；3、明确规定了审查期限；4、明确当事人的知情权和参与权；5、要求以裁定结案，实现审查结果的法定化。此次立法修正基本确立了申请再审权的法定诉讼权利地位，同时明确规定了对于当事人提出的再审申请进行审查的基本程序要求，使申请再审审查程序法定化，不仅赋予当事人申请再审权法定程序保障，而且使各级人民法院长期以来所做的大量审查工作取得了法律地位，有法定程序可以遵循。[苏泽林：《民事案件申请再审指南》，2010年版。]
 综上述可见，我国现已基本实现申请再审事由、期限和程序的具体化、法定化和相对完善，强调和保障了当事人申请再审的诉讼权利，这无疑是我国民事诉讼立法上的一巨大进步。
 
二、民事申请再审制度的缺陷
 民事申请再审制度的修改不是一朝一夕就能尽善尽美的，说其较为完善也只是相对而言，2007年的修正尽管已经在很大程度上推进和加强了民事申请再审制度的合理化、科学化以及可操作性，且有效保障了当事人再审诉权，但毋庸置疑，此次修正的成就距离民事申请再审制度的理想状态还有一段距离，民事申请再审制度需要进一步修改与完善，下面就其缺陷一一列举。
 1、当事人申请再审的门槛过低
 在我国，当事人申请再审的门槛过低，限制过于宽松，导致当事人缠诉滥诉，或越级诉讼主要体现在两个方面：
 一是当事人申请再审的期限过长。根据现行《民事诉讼法》第一百八十四条的规定，当事人申请再审应当在裁判生效后二年内提出。从司法实践来看，两年的申请再审期限过长，不但使生效裁判的既判力和司法公信力受到空前挑战，同时也使法院对案件的再审工作产生困难，譬如启动再审程序时，有的当事人的主体早已不存在了，却无从查起，实际操作中还要追加其法定代理人，询问其是否同意撤诉或继续诉讼，造成了司法资源的极大浪费。
 二是再审审查不需要缴纳诉讼费用。《诉讼费用缴纳办法》规定，审判监督程序审理的案件，当事人不缴纳案件受理费（当事人有新证据足以推翻原判决裁定以及未上诉而申请再审的，经法院审查决定再审的除外），根据该条规定，再审程序一般不需要缴纳诉讼费，特殊情况下需要缴纳诉讼费还必须是法院已经决定再审的，而再审审查一律无须缴纳诉讼费。二审程序则是以上诉人按时足额预缴一定数额的诉讼费为前提，胜诉则该费用由被上诉人承担，败诉则由上诉人自己负担。平均而言，二审改判率远低于50%，所以由上诉人最终承担上诉费的概率远高于50%。[郭燕：《部分当事人以申请再审替代上诉的异化现象应引起重视》，。]有些当事人为了规避交纳上诉费，在法定上诉期间，故意不提起上诉。待上诉期届满后，再向法院申请再审。还有的当事人错误地认为，反正申请再审不需要交诉讼费，不申请白不申请，不管有理无理打一杆子试试，只有好处没有坏处，他们有时间、有精力，企图通过长期缠诉，达到重新审理的目的。
 2、当事人依不同事由多次申请再审
 关于申请再审次数的问题，目前除了最高法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》（简称《意见》）第31条规定的以相同理由不可重复申请再审及申请再审被驳回后不能再向上级人民法院重复申请再审两种情形外，尚无其他法律和司法解释对申请再审次数予以规范。实践中存在两种重复申请再审的情形，一种情形是申请被驳回后以不同的事由重复申请再审，这种情况如果被准许，理论上可能出现当事人依照民事诉讼法第179条的规定，对同一个案件以不同的事由13次提出再审申请；另一种情形是驳回后的裁定又向上级一法院申请再审，如果这种情况被准许，从目前民事案件审理情况看，大部分诉讼经过一审、二审向省（市）高院第一次申请再审，被驳回后再次申请，则将有大量的案件涌向最高人民法院。再审程序作为一种有限的救济程序，不应当是无止境的，正如最高人民法院副院长沈德咏所言：“在司法实践中，有的案件历时10年，有的案件先后判决、裁定达12次之多，这不仅在程序上对两审终审、证据时效、审限制度等是一种自我否定，而且在实体上也使得相关案件是非难分，无法下判。这种做法不仅造成了当事人的诉累，也耗费了法院大量的人力、物力、时间、精力。以有限的审判资源进行不必要的重复劳动，无论从哪个方面讲都是得不偿失的。”[张爱珍：《重构我国审判监督制度的几点设想》，《人民司法》，2001年第10期。]其结果是案件的既判力、司法权威、司法公信度都得不到维护，司法公正和司法效率都遭受了打击。
 3、人民法院对再审申请的审查期限过短
 根据《民事诉讼法》第一百八十一条规定，“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法第一百七十九条规定情形之一的，裁定再审；不符合本法第一百七十九条规定的，裁定驳回申请。”法律规定的民事申请再审案件审查期限为三个月。但在实践中，三个月审查期限明显过短，主要原因在于：一是案件数量多。我国民事诉讼法对当事人申请再审限制较少，加之《民事诉讼法》修改后，受理申请再审案件的法院上提一级，致使案件大量上浮，各省市高级人民法院及最高人民法院民事申请再审案件数量激增，并呈逐年上升趋势。二是调卷难。再审审查大多需要通过机要等方式调取原一、二审卷宗，涉及两级法院，调卷时间长，会挤占审查期限；对于地域辽阔、中基层法院偏远的省份，调卷则更慢。三是联系不到被申请人。在再审审查实践中，法院在通常情况下不向申请人与被申请人发送传票，而是根据已知的联系方式进行电话联系，有时会通知不到被申请人，对于询问当事人、了解案情造成了障碍。基于上述这三个主要原因，使得法官经常因无法在三个月内完成民事申请再审案件的审查而不堪重负，同时也会造成当事人对“超审限”的不满。
 4、关于申请再审审查期间是否中止执行的问题
 《民事诉讼法》第一百七十八条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”这一规定虽然符合维护生效裁判既判力的原则，但在司法实践当中，如果案件被指令再审并且改判，很可能导致当事人合法权益受到损害以及执行回转难等一系列问题。
 5、申请再审审查工作走过场，流于形式
 根据《民事诉讼法》的相关规定，申请再审案件的审查方式包括：径行裁定、调卷审查、询问审查、听证审查，法官可以根据案情自行选择。在审判实践当中，部分法官为了提高审查效率，大多采取径行裁定与调卷审查两种方式，仅通过审查当事人、案外人提交的书面材料，以及调取、查阅原审卷宗的方式，即对再审申请事由是否成立作出判断，并作出再审或者驳回的裁定。这种审查方式很容易使法官通过简单的审查方式，随意驳回当事人的再审申请，导致当事人申请再审的权利遭到损害。

三、民事申请再审制度的完善
 1、缩短申请再审期限，且规定申请再审人应当预交诉讼费
 关于再审申请的期限，各国法律都有不同的规定。法国《民事诉讼法典》第596条规定：再审上诉的限期为两个月。德国《民事诉讼法》第586条规定：再审之诉应在一个月的不变期间内提出，自当事人获知不服理由之日开始。日本《民事诉讼法》第424条规定：再审的诉讼应当在判决确定后得知再审事由之日起三十日内提起;原苏联《民事诉讼法》第334条规定：可由案件参加人在作为再审理由的情节确定之日起三个月内提出。匈牙利《民事诉讼法》第261条第一款规定：提出再审申请的期限是六个月，从判决生效时算起。如果当事人后来才知道再审的原因，或者后来才拥有申请再审的权利，那么期限就应该从这个时候算起。[最高人民法院告诉申诉审判庭编：《告诉申诉审判实用手册》，人民法院出版社1994年版，第139、142、145页。

参考文献：
1、苏泽林：《民事案件申请再审指南》，2010年版。
2、最高人民法院告诉申诉审判庭编：《告诉申诉审判实用手册》，人民法院出版社1994年版。
 3、尚立福：《对完善我国民事申请再审复查制度的思考》， 4、张爱珍：《重构我国审判监督制度的几点设想》，《人民司法》，2001年第10期。
 5、最高人民法院告诉申诉审判庭编：《告诉申诉审判实用手册》，人民法院出版社1994年版。]综上，各国关于再审申请期限都不是很长，大多是一至六个月左右。我国《民事诉讼法》第一百八十四条规定：“二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出。”对此，有人建议所有再审申请案件都应参照此处“三个月”的规定，规定再审申请应当自知道或者应当知道再审事由之日起三个月内提出。但确定“知道或者应当知道再审事由之日”在繁重的申请再审审查工作中有一定难度，故我认为，综合考虑两年期限过长的因素，以及实践的可操作性，应当将申请再审的期限规定为裁判生效后六个月内较为合适，既有利于当事人充分行使诉权，又有利于提高诉讼效率，确保裁判效力及司法程序的稳定。
 2、规定一般情况下申请再审以一次为限，且不准许对驳回裁定再次申请再审
 就再审申请次数而言，我认为再审程序不是一种普通程序，而是一种特殊程序，它是对可能有错误裁判的一种补救，这种补救应当是有条件、有限制的，不应当是无止尽的。否则，不利于权利义务关系的稳定，不利于保护对方当事人的合法权利。民事案件当事人的诉讼目的是期望通过司法手段将自己与对方当事人发生紊乱的权利义务关系确定下来，使争议的诉讼标的尽快恢复到正常的流转之中。如果判决、裁定生效以后，可以无次数限制地申请再审，必然会使已经确定的权利义务关系的稳定性遭到破坏，使当事人在社会生活中永远处于不安全状态。因此，我认为为避免不必要的新的社会矛盾产生，防止社会资源的再度浪费，应当严格限制申请再审的次数，规定申请再审以一次为限且不准许对驳回裁定申请再审。只有严格限制申请再审的次数，才能真正发挥再审程序的非常救济功能，才能实现程序经济化，节约诉讼成本，提高诉讼效益和效率，保障法院裁判的权威性。具体到实践中，可以在案件审查受理阶段，要求申请人依照《民事诉讼法》第179条的规定明确再审事由；作出裁定后，不准许当事人以相同或不同的事由再次申请再审，也不准许当事人对驳回裁定向上一级人民法院申请再审。对经法院裁定驳回后确又发现存在错误的案件，我认为应当根据民事审判监督程序的相关规定，通过法院依职权提起再审的方式解决。
 3、适当延长申请再审案件的审理期限
 我认为，将民事申请再审案件的审查期限，即案件从立案时起至结案时止的期间，从三个月延长至六个月为宜。如果将此期间规定过长，会造成案件久拖不决，导致当事人的权益无法得到充分保障，从而对法院产生不满，最终激化法院与申请人之间的矛盾。故从实际操作来看，六个月较为适宜。同时可适用《民事诉讼法》规定的中止审限、延长审限等制度，以保障双方当事人能够充分行使诉权，法官也有足够的时间进行申请再审案件的审查工作，且保证了案件的审查质量，有效避免错案、冤案。
 4、对原判决裁定附条件中止执行
 建议申请再审案件审查期间，允许当事人提供相应的财产办理担保手续，有条件的中止执行，利息由申请人承担。这一举措可以有效避免再审改判后发生的执行回转难的问题，提高法官的办案效率，且确保申请人的合法权益不会受到损害。
 5、认真落实谈话制度，增强合议制
 最高人民法院的司法解释中规定，人民法院可以根据案情需要决定是否询问当事人，以有新的证据足以推翻原判决、裁定为由申请再审的，人民法院应当询问当事人。据此，我的建议是，进入再审审查程序的案件都应传唤当事人谈话，至少要传唤再审申请人听取其再审申请的意见。对于再审申请人提出有新证据足以推翻原判决、裁定的，原审存在事实认定问题的，再审申请人和被申请人存在严重对立情绪的，以及原审确实存在问题需要提起再审的案件，承办人都要与双方当事人进行谈话和询问。落实与当事人的谈话制度，不仅有利于法官及时查清案情，维护处理结果公正性，还有利于及时了解当事人的诉求，使得当事人感受到法院对其案件的重视，消除当事人对法院的怨气，方便开展案件的调解与和解工作，从而有利于案结事了目标的实现，有效增强司法能动性。
 落实谈话制度的同时，增强合议制度。再审审查是民事诉讼程序中的最后一道“关口”，因此把好案件质量关尤为重要。对于案件的审查，要充分发挥合议庭的作用，合议不是走过场，不能流于形式。对于每一个案件，承办人必须向合议庭汇报，拿出自己的意见，合议庭成员也要发表意见。申请再审案件涉及类型较多，几乎每一个案由都会涉及到，在实际审判工作当中，每个承办人在业务方面都各有专长，却又不可能面面俱到，因此发挥合议庭作用、听取合议庭成员意见尤为重要。

 综上，申请再审制度的完善是一项长期性且艰巨的任务，其制度缺陷存在于当事人申请再审及法院审查工作的方方面面，本文仅就其中的若干问题进行了初步探讨，希望今后我国民事申请再审制度改革和发展得更加完善，能够在考虑当事人权益保障的同时兼顾人民法院的工作实际以及司法的权威。