析劳动教养制度的存废之争

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【摘要】：劳动教养作为中国特色法律制度组成部分的劳教制度自创立五十余年来以来，就一直被当作维护社会治安秩序，进行社会控制的重要手段。但是随着法制化进程的推进和依法治国方略的实施，其存在的合理性与合法性也面临着越来越严峻的考验。本文对劳动教养制度存废争论的主要观点进行梳理,并结合法学理论对之进行评析,认为劳动教养制度不能废除,应该完善。
【关键词】劳动教养；存在；废除；评价
引言
劳动教养制度是一项具有中国特色的法律制度和教育措施，对惩治和预防违法，维护社会治安稳定，保障人民安居乐业，服务国家经济发展，教育拯救违法犯罪人员，促进社会和谐和进步发挥了重要作用。劳动教养制度的存废之争,是一个很久的话题,目前该争论仍未间断,且观点分歧较大。一种观点认为,劳动教养制度应该废除;另一种观点认为,劳动教养制度应该继续存在,但是应当完善改革。
一、我国劳动教养制度的简介
1、劳动教养概念
劳动教养就是劳动、教育和培养，简称劳教。劳动教养制度是中华人民共和国从前苏联引进，但形成世界上中国独有的制度。劳动教养并非依据法律条例，从法律形式上亦非刑法规定的刑罚，而是依据国务院劳动教养相关法规的一种行政处罚，公安机关毋须经法庭审讯定罪，即可对疑犯投入劳教场所实行最高期限为四年的限制人身自由、强迫劳动、思想教育等措施。
2、劳动教养制度简介
我国劳动教养制度开始于上世纪50年代。经全国人大常委会批准，1957年国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》，这是我国第一部劳动教养法规。十一届三中全会后，劳动教养工作进入了一个新的发展时期。1979年，经全国人大常委会批准，国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》。1982年1月，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。
中国的劳动教养制度是根据1957年8月1日全国人大常委会第78次会议批准颁布的《关于劳动教养问题的决定》，以及有关法律、法规建立的，依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，而是为维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。
劳动教养的法律依据包括：全国人大常委会批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》、国务院《关于劳动教养的补充规定》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《劳动教养试行办法》和《公安机关办理劳动教养案件规定》等。
劳动教养作为一种治安行政处罚，其适用对象主要是有轻微违法行为，不够刑事处分的人。中国的劳动教养工作，实行“教育、感化、挽救”的方针，立足于教育，着眼于挽救。
二、我国劳动教养制度的发展阶段
我国劳动教养制度从建立到今天走过了五十多年头，很多学者对劳动教养制度的发展都有自己的看法。
1、北京大学法学院博士生导师陈瑞华教授将劳动教养制度的发展划分为四个阶段，即“肃反”时期的劳动教养、“反右”时期的劳动教养、劳动教养制度的重建和82年以来的劳动教养。
2、中国政法大学犯罪学研究所所长王顺安教授和中央司法警官学院劳教系主任高莹教授将劳动教养的发展分为五个阶段，即创建阶段（1955年8月-1957年8月）、发展阶段（1957年8月-1966年5月）、遭受破坏的停顿阶段（1966年5月-1976年10月）、重新恢复阶段（1976年10月以来-1982年1月）、改革创新阶段（1982年1月以来）。
3、北京师范大学法学院院长赵秉志教授和中国人民大学法学院时延安教授则认为，这两种划分方法并无实质区别。在他看来，劳动教养制度的产生和发展过程可以把“文革”作为时间标准划分为两个时期：前文革时期和后文革时期。前文革时期指1955年8月25日中共中央发布《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》确立劳动教养制度至“文革”前，主要包括“肃反”和“反右”两个阶段。后文革时期指文革结束后以1979年12月5日国务院公布《关于劳动教养的补充规定》为标志重新实施1957年8月1日《关于劳动教养问题的决定》至今。
4、中国社科院研究院于建嵘教授认为劳教制度的产生和发展，如果从功能目标来说，大致可以划分为两个阶段：作为政治斗争工具的劳教和作为社会管治手段的劳教。
我个人则认为，我国劳动教养制度的发展可以分为三个阶段：
1、创建阶段（1955年—1978年）
我国劳动教养制度第一次明确提出是在1955年。当时中华人民共和国成立不久，为保障政权稳固，开展了一系列政治运动以肃清敌视新政权的反革命坏分子。1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，第一次明确提出 “劳动教养”的办法。不论是建国初期的肃反时期还是后面的反右时期的劳动以及文化大革命时期遭受重创的劳动教养都是为了作为思想斗争工具的劳教。
2、重新恢复阶段（1978年—2000年）
1978年党的十一届三中全会以后，在拨乱反正、平反冤假错案的过程中，人们逐渐认识到法律制度对治理国家和保障公民权利的重要意义，于是开始着手进行社会主义民主法制建设，劳教制度就是在这样的时代背景下恢复重建的。劳动教养重新恢复以后，尽管仍强调阶级斗争依然存在，但主要针对的已是破坏社会治安、破坏社会秩序等。劳教对象主要是“大法不犯，小法常犯”的人，表明实际上惩戒性功能已大大增强，也渐渐突出了设计中的教育改造功能。
3、改革阶段（2000年以后）
2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》第八条第五项规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制订法律。可见，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由“法律”制定。而确定劳动教养制度的几个规定，如《国务院关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养的补充规定》和《劳动教养实行办法》等，均非“法律”。可见，在《立法法》生效之后，劳教制度所依据的法规，都已经成为非法，应当予以改变和撤销。特别是今年，“上访妈妈”唐慧事件再次将劳教制度推向舆论的风口浪尖。新华网的专题调查显示，通过微博参与投票的网友中有86.7%认为应该废除劳教制度，而有专家指出，现在完全废除此项制度是不现实的。
三、劳动教养制度的存废之争
2000年我国《立法法》实施以后，特别是收容遣送制度继多年的争论终于在2003年被废止之后，劳动教养制度的存与废又空前活跃地成为了争论的焦点。近年以来出现了陈超案件、上访妈妈案件等又将劳动教养制度推上了风口浪尖，在围绕劳动教养制度的争论中主要可以分为两派：一派是存在创新派；另一派是废止派。
（一）劳动教养制度存在创新派
劳动教养创新派的观点是在原有的劳动教养制度的基础上，保持基本框架不动，做适当的修改，使之更加符合时代的内涵。
1、创新派观点
中央司法警官学院劳教系主任高莹教授似乎应被归为创新派，在他看来，劳动教养制度还应继续存在下去，它需要的是与时俱进而非完全废止。
“劳动教养制度在我国实施了47年，在稳定社会秩序、维护社会治安、预防和减少犯罪、教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面，起到过积极的作用。目前我国共有340个劳动教养管理所，规模上可以容纳30余万名劳教人员。”高莹强调，劳动教养制度对于社会稳定的重要作用不应被抹杀，而创新可以改变其制度的弊端，“事实上早在上个世纪，我国就已经着手对劳动教养的执行模式进行改革了。”
高莹认为，在保留现有劳动教养制度的前提下，可以根据劳教人员的违法事实、改造表现和身心状况等条件，尝试把管理分为封闭式、半开放式和开放式三个阶段，分别体现不同的强制和民主管理程度。进入开放式阶段的劳教人员可享受法定假日、回家住宿、外出学习劳动等待遇，甚至可以让他们在劳教所附近地区参加社会公益性活动。
“还要为劳动教养人员提供劳动报酬，劳动报酬以劳教人员劳动贡献为主要依据，可以实行计时制和计件制，适当提高报酬标准，特别是将学习与劳动结合起来，使劳教人员掌握一技之长，为他们回归社会打下良好的基础。”
目前社会上还有一些不同意见：一是建议取消名存实亡的劳动教养管理委员会，保留劳动教养的行政处罚性质，通过完善劳动教养法制建设协调其与治安处罚和刑罚的关系。二是建议在目前的《治安管理处罚条例》的基础上制定一部“治安法”，将劳动教养作为一种最高的治安行政处罚纳入其中。三是建议将劳动教养作为一种刑罚方法纳入刑罚体系的主刑之中，以消除目前劳动教养和部分刑罚方法在理论和实际运作中的矛盾与冲突。四是建议将劳动教养作为一种限制人身自由的非刑罚方法纳入刑事制裁之中，使之刑法化。
2、基层民警认为虽不合理但有用
我们公安机关的基层民警认为劳教制度是有不合理的地方，但在中国现今的国情下，依然可以发挥很大作用，它就像一个大袋子，运用其他法律无法解决的问题，总能装到这个袋子里，这对当下有些易激化矛盾的缓解是有积极意义的。以今年5月份我主办的一起诈骗案为例吧，我辖区某村违法人员吴某2003年因诈骗被判处有期徒刑3年，今年5月份其虚构事实先后从本村五六个村民处诈骗300至500元不等的现金，我局以诈骗对其行政拘留十五日的处罚，行政拘留释放后不到十天，其又虚构事实从另一村民处诈骗现金3000元。若是仅仅以拘留、罚款来处罚他，显然不足以让其安分守己。类似这样的案件在我们实际工作中很多，假若以后都不让劳教了，基层的治安工作会更难做。
（二）劳动教养制度废止派
2007年底，包括经济学家茅于轼，维权律师李方平，学者胡星斗等69位中国学者和法律界人士联署发表了公开信，呼吁取消劳动教养制度。
2008年3月，全国人大代表、陕西省人大常委会委员马克宁正式提交建议，呼吁废除劳动教养制度。马认为，国务院关于劳动教养的行政法规违反《宪法》、《立法法》的规定，也违反了《行政处罚法》和《治安管理处罚法》，应当废除。
劳动教养制度废止派的观点则认为劳动教养存在两个方面的不足，应当予以废止。
1、劳动教养的法律依据效力不足
劳动教养的法律依据包括：全国人大常委会批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》、国务院《关于劳动教养的补充规定》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《劳动教养试行办法》和《公安机关办理劳动教养案件规定》等。劳动教养制度明显违反了《宪法》和《立法法》的有关规定。我国现行《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至被劳教人员没有上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，事实上是由公安机关或党政领导决定，就可限制公民人身自由长达3年，还可延长为4年。
2、劳动教养程序缺乏监督
按照规定，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府设劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人兼职组成，负责劳教工作的领导和管理，主要负责审查批准劳教，提前解除劳教和延长劳教期限。但实践中，这个管委会形同虚设，劳教的审批机关是公安机关，不服劳教决定申请复议的复议机关是上级公安机关。
一个人有轻微违法，要劳教一至三年可以基本上无程序可言。但一个人如果犯了罪，要判三年徒刑则难上加难，公安机关要立案、侦查、报捕、移送起诉，已经很繁琐了，检察机关还要批捕、起诉，法院还要开庭审判，审判时，还有精通法律而又精于讼技的律师横挑鼻子，竖挑眼，稍有某一份或几份主要证据不能采信，则此人会无罪释放。在此，从犯罪嫌疑人到被告人再到罪犯，要经过三堂会审，加律师辩护，还极有可能成漏网之鱼，检察院可以不批捕，不起诉。法院可以判无罪，可以定罪免处，还可判缓刑。相比之下，劳动教养的决定不经过司法程序，执法主体从审查到批准决定，都是有公安机关一家负责。这种根据书面材料认定案情的做法难免会再认定证据、事实上有失偏差，依据的证据材料有失也难以真正得到核实、质证。
（三）本人观点
纵观社会上对劳动教养制度的存废之争，作为一名基层的人民警察，我认为劳动教养制度应该继续存在，对于那些违反治安管理处罚法屡教不改，仅仅以拘留、罚款等不足使其安分守己，为了消除社会危害劳动教养是最好的选择，但是必须对其改革以适应当前社会发展。劳教教养制度改革，必须坚持法治和文明，坚持保障人权和维护社会秩序并重。我认为应该从以下两个方面改革：
司法化
目前，劳动教养制度的最大争议在于基本上是由公安机关自己申报、自己批准，缺少了监督机构。因此劳动教养的改革应该由公安机关搜集证据，提交法院，由法院裁定是否对当事人采取劳动教养或者其他措施，并由检察机关对公安机关进行监督。应该专门制定一部劳动教养法或者将劳动教养纳入《中华人民共和国治安管理处罚法》中作为最严厉的行政处罚，但应缩短劳动教养年限。
明确化
目前，劳动教养就像一个大袋子，运用其他法律无法解决的问题，总能装到这个袋子里。劳动教养的改革应该明确化，虽然现行的劳动教养制度中有规定上访人员原则上不予以劳动教养，但是在实际操作中处于维稳或政府机关的压力，一些上访人员也被劳动教养。劳动教养的改革应该将劳动教养的对象主要针对于那些违反治安管理处罚法屡教不改的且具有一定的社会危害性的人和吸毒成瘾强制隔离戒毒的人。还应该明确每种违法行为具体的劳动教养期限。
结语
劳教制度虽然仍作为一个“怪胎”在发挥作用，但已经失去了继续存在的正当性与合法性。劳教制度的弊端日益突出，与中国人权状况和法制进步趋势相悖，这一制度的改革不可避免，是历史的必然。我认为劳动教养知道不应该废止应该改革，这是加强人权保障的需要，也是依法治国，建立社会主义法治国家的需要。在社会各界多年呼吁后，中国饱受争议的劳动教养制度终于在10月12日被提上改革日程，甘肃、山东、江苏、河南的四个城市正在进行劳教制度的改革试点，试点工作由违法行为矫治委员会负责。此项试点是根据最高人民法院等十部委关于印发《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》的通知进行的。

参考文献
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