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论人民调解制度的完善与发展
[摘 要]人民调解制度首创于我国并在一定历史时期表现出了巨大的生命力与特别的制度价值，被誉为“东方经验”。特别是《人民调解法》的颁布和施行，进一步完善和发展了我国人民调解制度，对于加强人民调解工作，化解社会矛盾，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，都将产生重大而深远的影响。但是新颁布的《人民调解法》部分具体内容例如人民调解受案范围、人民调解程序等笔者认为还有待进一步完善和确定。
[关键词] 人民调解制度 仲裁 《人民调解法》 人民调解员
 一、我国人民调解制度概述
 1、人民调解的概念与特征
 辞海将“调解”定义为:通过说服教育和劝导协商在查明事实、分清是非以及双方自愿的基础上达成协议，解决纠纷。在我国，是处理民事案件、部分行政案件和轻微刑事案件的一种重要方法。[《辞海》(缩印本)，上海辞书出版社1990年版，第453页。]调解作为一种纠纷解决方式在我国已经存在很长时间了，而人民调解制度是指作为基层群众性自治组织的人民调解委员会依据一定标准居中促成双方当事人自愿协商达成和解的一种调解制度。人民调解不同于一般的调解方式，具体表现在:首先，主持者为人民调解委员会，不同于其它民间调解是以个人作为调解人，同时人民调解制度从组织机构、人员产生到程序效力等各个方面在法律上都有所规定，组织化法制化程度较高。其次，人民调解要依据一定的标准。根据《人民调解法》第三条规定，人民调解委员会调解民间纠纷不违背法律、法规和国家政策，也就是说人民调解应当依法依理进行。
 2、我国人民调解制度发展的历史进程
 调解制度起源于我国古代西周时期，当时官府中设有“调人”之职。新中国成立后，1954年政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，它标志着人民调解作为一种法律制度在我国开始确立。[陆璐：论人民调解制度的发展与完善，《法制与社会》2011年第6期，第66页。]但“文化大革命”时期，人民调解制度遭到了严重破坏。
 自上世纪80年代以来，我国民主和法治建设逐步加强，人民调解制度发展也进入“快车道”。1989年国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》，2002年司法部颁布了《人民调解工作若干规定》，2010年8月28日全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民调解法》，2011年1月1日起正式施行，这也标志着我国人民调解制度的发展进入了一个崭新的时代。
 二、人民调解与相关纠纷解决方式比较
 1、人民调解与诉讼之间的比较
 人民调解与诉讼二者之间具有明显不同的特点：一是诉讼体现的是法院司法权的独立，以法官裁判为基础，而人民调解更多强调的是当事人的自愿性，以当事人的合意为基础；二是在规范依据适用方面，法院诉讼中只能严格适用法律规范，适用范围相对较狭窄，而调解不仅适用法律规范，还可以在不违背法律法规和国家政策的情况下适用社会习惯、道德伦理等规范，适用范围相对较宽泛；三是诉讼对抗性很强，注重对当事人权利的保护，而调解则注重双方当事人合意协调，更加体现利益的权衡；四是诉讼程序相对比较严格、规范，而调解程序则比较方便、灵活；五是在程序启动方式上，民事诉讼实行“不告不理”的方式，相对比较被动，而人民调解则既可以根据申请进行调解，也可以主动进行调解；六是基层人民调解委员会相对于法院更有地理和时间上的优势，更贴近生活、接近民众，在处理纠纷特别是家庭纠纷、邻里纠纷时更具有优势。
 2、人民调解与仲裁之间的比较
 人民调解与仲裁之间相同点是二者都是诉讼外的纠纷解决机制。不同点：一是程序启动方式不同，人民调解既可以根据当事人申请进行，也可以由调委会在对矛盾纠纷调查清楚之后主动提出，而仲裁程序则只有在当事人签订仲裁协议并且申请之后才能启动；二是程序主持者在程序中所扮演的角色或者说是所处的地位不同，调解员在人民调解过程中作用更多地是促成双方当事人互相妥协，进而达成合意并签订人民调解协议，扮演的是“和事佬”的角色，而仲裁员在仲裁过程中则比较独立，仲裁员可以依据认定的法律事实独立地做出仲裁裁决；三是程序结果以及相应补救措施不同，调解结束后双方当事人有可能达成调解协议，也有可能未达成调解协议，达成调解协议后一方不满意还可以通过诉讼途径解决，而仲裁则具有终局性，胜方有权利向法院申请强制执行并且不能再起诉。
 三、当前人民调解制度发展面临的困境
 1、社会结构转变的影响
 我国的传统社会是一个以血缘、地域为基础的乡土社会。特别是在农村，人们长期共同生活，聚族而居，遵守着共同的社会习惯和社会道德。人们联系紧密、彼此熟悉，社会结构相对简单并且稳固。人们之间出现纠纷后，也更倾向于选择方便灵活的调解方式来解决。但是随着社会的发展，特别是近几年，随着城市化进程的加快，更多的群众从农村涌向城市，原有的社会结构被打破。从农村方面看，一是大量人口进城，留下来的多是老人、小孩以及妇女，原有的家族概念逐渐的淡化，以往在农村所常见的“族长”现已很少见到，人们更多的只是关注自身的生活，出现纠纷后其他人也更多的是扮演“看客”的角色，不愿意参与其中；二是农村的矛盾纠纷很多一部分是由土地引起的，虽然现在农民的收入更多的是依靠外出打工取得，靠天吃饭的局面已大大改变，但是土地对于农村群众来讲依然是生存之本，特别是近些年随着城镇化进程的加快，土地价格猛涨，一些土地纠纷背后都有行政手段的介入，这类纠纷单纯依靠调解手段难以奏效。从城市方面看，由于人们之间的关系本来就较冷漠，城市里生活的人们之间的关系更多是建立在住所、职业等基础上，人们之间来往也不够密切，相处几十年的邻居甚至不知道对方姓氏这种现象也屡见不鲜，人们相互之间的防范心理也较重，以契约为基础的陌生人社会已经成熟。在陌生人社会中，由于双方当事人的共同体基础比较缺乏，因此寄希望于通过共同信赖、尊敬的第三者或者是寄希望于通过相同的价值习惯来消除彼此之间矛盾纠纷的可能性越来越小。因此在调解过程中，依靠人民调解员个人魅力、关系、威望进行调解的效果将大大减弱。
 2、市场经济利益的冲击
 人民调解作为化解社会矛盾、维护社会稳定的重要手段在一定的历史时期内曾产生过重要的积极作用，受到了社会的肯定、群众的推崇，也被誉为是“东方经验”。但是近年来，随着市场经济的发展和壮大，一方面各级政府都将精力更多地用于经济建设上，人民调解的地位逐渐降低，同时由于人民调解的免费性，不仅不能直接创造经济价值，而且还需要在硬件设施和人员配备上投入大量金钱，因而受到各级政府和村级组织的冷落；另一方面，在市场经济大环境下，待遇和收入已成为影响一个职业发展的重要因素。特别是在农村，由于调解工作量较大，调解员待遇很低，同时又不能依靠调解收费来弥补，很多的基层调解员都怨声载道，因此一些调解经验丰富并具有一定专业法律知识的调解员辞职或者转岗，他们不再愿意像过去那样从事不计名利的调解工作，这也造成了一些地方调委会的作用并没有得到有效的发挥。  
 3、组织建设方向的背离
 《人民调解法》第七条规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。既然是群众性组织，那人民调解就应当是一项群众自治性活动，人民群众应当是参与人民调解活动的主体，社会性、自治性应当是人民调解的本质属性。但是当前在构建和谐社会的过程中，为了维护社会稳定，减少矛盾纠纷发生，特别是减少重大群体性事件的发生，一些地方政府提出了“大调解”的概念。“大调解”机制由于整合了许多行政部门的职权并且由党委政府统一领导，在化解社会矛盾、维护社会稳定方面确实有其独特的优势，也发挥了一定的作用。但是，“大调解”机制行政色彩比较浓重，与调解的本质内容要求有些背离，同时由于在“大调解”机制下虽然很多部门、人员参与其中，但权限的设置和角色的定位不够清晰，遇到一些突发重大纠纷时容易出现推诿扯皮的现象，这在一定程度上也阻碍了人民调解制度的发展。
 4、人民调解员专业知识的欠缺
 基层人民调解员特别是农村基层调解员很多都是年龄较大的村委会成员兼任，他们不仅要从事调解工作而且还要兼顾基层组织的其它业务，其中很大一部分都没有接受过专业法律知识的学习，学历层次也大多是高中毕业甚至中学或者小学毕业，他们在调解过程中遇到一些比较专业的法律问题时往往束手无策，这在很大程度上也影响了人民调解制度的发展。
 四、《人民调解法》的立法意义与缺陷
 1、《人民调解法》在内容上的几大亮点
 （1）明确了调解的免费性和人民调解员的待遇保障。《人民调解法》以正式法律条文的形式明确人民调解不收费有两大好处：一是对于宣传人民调解制度，扩大人民调解的影响力有着积极的推动作用，使当事人遇到矛盾纠纷后更愿意通过调解途径解决，同时对于贯彻调解优先原则也给予了法律保障；二是对于一些从事调解工作并企图收取调解费用以牟利的人员也起到了警示的作用。同时，人民调解员工作条件比较艰苦，工资不高、福利待遇不好、工作强度大，特别是一些基层人民调解员在参与处理一些重大群体性事件调解过程中随时面临着人身危险，明确人民调解员的待遇保障也是基于这些现实，此规定有利于解决人民调解员的后顾之忧，提高人民调解员特别是基层人民调解员的工作积极性。
 （2）充分尊重当事人的权利并保护其隐私。《人民调解法》规定了当事人在人民调解活动中，享有接受、拒绝或者要求终止调解的权利，在调解工作中不得泄露当事人的个人隐私、商业秘密，这些条款都彰显了对当事人的人文关怀。
 （3）明确了调解协议的法律效力。在《人民调解法》颁布之前，在一些调解过程中经常出现调解当事人无视、漠视所达成的调解协议，不履行协议约定的义务等现象，为避免此类现象的发生，《人民调解法》规定“当事人应当按照约定履行”，“应当”一词从法律角度来讲带有强制性，对于约束双方当事人，保证调解协议履行效果起到了“加锁”的作用。
 （4）明确了调解后的司法救济途径。众所周知，调解要在双方当事人平等自愿的前提下进行，但是在一些调解过程中也出现过由于一方当事人在调解时对纠纷情况没有完全掌握或者存在误解从而造成调解结果有失公平的现象，调解后当事人发现了新证据或者全面掌握纠纷情况后对调解所达成的协议不满意进而不履行。《人民调解法》规定了调解后可以通过诉讼途径进行救济，笔者认为也是基于这方面情况的考虑。
 2、《人民调解法》在立法技术上的不足
 （1）人民调解受案范围缩小。《人民调解法》将人民调解解释为“解决民间纠纷的活动”，而在《人民调解法》颁布之前的《人民调解工作若干规定》将人民调解纠纷范围规定为“包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。按照新法优于旧法的原则，《人民调解法》效力优先。但是照此规定，从字面意义上来看，人民调解的受案范围就缩小了。笔者认为，在一些刑事附带民事赔偿案件中，在刑事责任由法院进行裁判认定的前提下，由人民调解委员会对民事赔偿部分参与调解，不仅可以减轻法院的工作压力，而且也可以充分发挥人民调解制度的优越性。
 （2）诉调对接的狭隘性。《人民调解法》将诉调对接的双方设定为基层人民调解委员会与基层法院，但是根据法律的规定，数额较大的民间纠纷一审受理法院是中级人民法院，而且现在一些地方以地市级为单位也成立了相应的调委会，在一些中级人民法院也有调解工作室，笔者认为这些调委会只要调解员素质过硬，加强与当地中级法院对接，适当参与调解一些数额较大的民间纠纷也未尝不可。
 （3）人民调解程序规定比较笼统、不够具体。人民调解制度的特点是程序简便、快捷，但是面对复杂纠纷时，调解程序如果不够严谨，太过随意，那么调解结果的法律性和公正性将会大打折扣。《人民调解法》虽然就调解程序、调解协议进行了规定，但是内容比较笼统，比如调解过程中双方如何举证、质证等程序并没有进行相应规定，这将不能保证当事人的平等性，甚至影响程序的公正。
 五、完善人民调解制度的现实意义
 1、有助于节约司法成本
 当前，我国正处于经济转型期，矛盾纠纷多发，同时群众的法治意识却在不断的增强，大量的矛盾纠纷涌向法院，法院的审判工作面临着前所未有的压力。在案多人少的情况下，诉讼效率低下不可避免。效率低下不但增加了当事人的诉讼成本，也增加国家的司法成本。特别是当事人对审判结果不服，再提起上诉或再审时，将会造成司法资源的更大浪费。同时，“执行难”问题也一直是诉讼过程中难以逾越的一道坎。所以要尽可能多的将对抗性小、影响力小、标的额小的纠纷通过诉讼外的纠纷解决机制解决，从源头上分流矛盾纠纷。人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”有着得天独厚的优势，能够及时发现矛盾纠纷并将其化解在萌芽状态，同时在一些特定情况下能够更加及时有效地维护当事人的合法权益。矛盾纠纷在诉讼前及时得到疏导分流，进入到诉讼程序的案件就会相应减少，法院案多人少的局面也会有所改善，诉讼效率低下的现状也会得到有效解决，司法成本也会得到一定的降低。
 2、有助于构建和谐社会
 和谐社会是社会大众的共同期待，但和谐社会并不是一个没有矛盾纠纷的社会，而应该是一个能够及时发现矛盾、疏导矛盾、解决矛盾的社会。特别是当前，我国社会改革进入到深水区，矛盾更加多发并且呈多样化、复杂化、群体化趋势。俗话说，“一把钥匙开一把锁”，诉讼虽然有其固有的优势，但是基于纠纷的多样性，并不是每个纠纷都适合通过诉讼途径解决。矛盾纠纷不能及时有效解决，就会影响社会的稳定，成为构建和谐社会的障碍。和谐社会要崇尚多元化，不仅人的思想观念、生活方式可以多元，而且社会管理方式也应该多元。由于不同的纠纷由不同的因素所导致，那么纠纷解决机制也应当尽可能多元，这样才能最大程度地平衡不同的利益。特别是在农村，纠纷当事人往往都相互认识并且住所相邻，如果打一场官司，双方有可能几十年内都不相往来，人民调解制度便捷、灵活，在化解矛盾纠纷的同时也能够维持当事人之间的和气，从而在化解矛盾纠纷、构建和谐社会的过程中能够发挥“奇兵”的作用。
 六、对完善我国人民调解制度的具体建议
 1、注重依法调解。现阶段，随着社会的发展，人们的主体意识、权利意识不断觉醒，法制意识不断提高，而人民调解所依靠的亲情、乡情等传统文化和法制资源所起到的作用正在不断弱化，在相互冲突甚至激烈碰撞的权利和矛盾面前，必须依靠强化规则才能提高对社会的治理水平。在很长一段时间里，人民调解工作出现了为了达成协议而不强调争议的基本事实和事情本身的是非曲直，这在一定程度上降低了所达成协议的合法性，侵犯了当事人的合法权益。市场经济是法治经济，是必须依靠规则才能有效运转的经济形态，人民调解工作也应该适应这种转变，在调解工作中应当注重在弄清事实的基础上，依靠法律规则进行调解，这样才能保证所达成的调解协议真实、合法，真正起到化解矛盾的作用。同时，强调依法调解，也可以成为加强基层调解组织建设的重要抓手，以此推动基层调解组织人员不断加强对法律知识的学习和应用，从而不断提高自身业务水平，更好的服务人民调解工作。
 2、营造有利于人民调解制度发展的外部环境。《人民调解法》自2011年1月1日起实行以来，各级司法行政机关都对此做了大力宣传，虽然从一定程度了增强了人民调解的影响力，但是依然有广大群众对此知之甚少，一些基层政府组织对人民调解工作不够重视。为此，一方面应继续加强《人民调解法》的宣传力度，另一方面笔者认为应将人民调解指导工作纳入各级政府绩效考核体系，为人民调解制度的发展营造良好的外部环境。
 3、提高人民调解员的素质，增强人民调解员的工作动力。《人民调解法》规定县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。虽然政府按照法律规定给调解员按时发放工资，办理相关保险，但在实际工作过程中人民调解员的工资待遇并不是很高，同时鉴于人民调解不收费原则，一些人民调解员工作积极性较低。笔者建议在一些条件较好的地区可以参照大学生村官的相关选拔任用规定从法律专业的大学应届毕业生中选拔优秀的人才到基层任调解员，给予这些调解员较好的待遇，一方面可以解决一些法律专业大学生就业问题，为他们的个人发展创造平台和空间，另一方面也可以提升人民调解员队伍整体素质，更好地促进人民调解制度的完善和发展。
 4、扩大人民调解委员会的覆盖范围。笔者认为，人民调解制度要在广度上得到充分的发展，可以考虑根据矛盾纠纷的不同特点，依托行业组织、协会等组建行业内的人民调解委员会，例如劳动争议纠纷调委会、消费纠纷调委会、物业纠纷调委会等，由当地司法行政机关给予业务指导，以加强行业自律。

参考文献
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