论农民工劳动权益保障问题26(二)

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一是法律程序设置过于复杂。一方面，法律救济途径过于复杂与繁琐。根据我国法律规定，劳动纠纷解决实行仲裁前置的原则，没有经过劳动仲裁的案件是无法进入诉讼程序。按照程序即便是一件单纯的欠薪案件，也常常需要经过“一裁二审”程序，花费的时间最快也要半年左右的时间。而有些用人单位恶意利用这些程序，故意拖延时间，通过走行政复议、行政诉讼再加上后面的一审二审甚至申请再审程序，走完全部程序至少都需要两年左右的时间。漫长的程序过程带给农民工的只是再度伤害。【6】这种恶性循环导致了劳动权益遭受侵害的农民工在选择采用法律手段时只能望而却步。另一方面，法律援助制度的审查程序过于严格。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。但在实际操作中有的法院仍然要求申请法律援助要提供经济困难的证明，尚且在对农民工的法律援助上虽然立法上和政策上都有相应的倾斜保护，但由于其规定上过于制度性、原则性，导致在实际操作上过于形式化。艰难的援助之路增加了农民工生活成本，最终拖跨农民工法律救济的愿望。几经无果的情况下，农民工在法律救济途径中往往不得不被迫选择放弃。（二）法律援助资金不足严重妨碍法律援助制度的发展。
     俗话说：巧妇难为无米之炊。我国法律援助面临的巨大资金缺口，已经成为制约法律援助发展的瓶颈，这同时也是摆在各级政府面前的一道难题。【7】目前国家每年拨付的法律援助经费比较少，远远低于发展中国家的平均水平。由于资金匮乏，人员缺乏，法律援助工作者的积极性不高，工作进展缓慢。经费的短缺，严重制约着法律援助发展的进程。据司法部法律援助中心统计，目前我国投入到法律援助的资金均不足6分钱，资金短缺使不少地方法律援助进展迟滞。况且在法律援助经费普遍困难情况下，农民工法律援助案例的大幅增加，农民工法律援助案件成本又普遍较高，加大了各地法律援助机构的经费压力。【8】而当前法律援助的范围主要是诉讼援助，费用的免除只是明确规定律师费，而相关的案件受理费、执行费用等相关费用虽然立法上有相应的缓、减、免交等规定，但需要以相应的条件作为前提，这也给了相关的司法机关“自由裁量”的空间。尚且我国现有的司法救助法律规定比较原则，长期以来对刑事诉讼的司法救助较为重视，不太重视民事诉讼的司法救助，实践中常常出现“当助不助”、救助不当“的情况，导致缓、减、免救助形同虚设，实际操作中难以真正受益于弱势群体。“根据调查和计算，为了索要不足 1 0 0 0元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付各种花费至少 9 2 0元，所发时间按正常的误工损失需要5 5 0 -1 0 5 0元。”【9】即便胜诉，判决能否得到执行还是个未知数，这些不确定的因素使农民工在法律援助面前只能退而止步。资金的短缺，使办案律师很难完成正常的调查与取证工作，现实资金的缺陷问题导致了有志从事法律援助队伍的律师不得不被迫选择了离开。从而又相应地导致部分专业的法律援助律师的流失。
（三）供需矛盾突出，已成为法律援助发展中的一大瓶颈。
随着法律援助工作的不断深入，影响力日益扩大，社会需求的扩大，呈现出法律援助工作应接不暇之势。据调查数据显示，目前全国还有160个县（区）未成立法律援助机构，已成立的法律援助机构中有15%的机构没有专职人员，多数县区法律援助机构人员在3人以下。【10】这种人员现状根据实际需求根本无法满足农民工维权案件的需要。尚且，法律援助机构的从业人员业务素质相对较弱，援助工作的效率和办案质量不高。这些都严重制约着法律援助的深化发展。
（四）诉讼实际效果与合理预期相差大。
在农民工法援工作实践中，虽然农民工案件胜诉率较高，但农民工实际能够得到的赔偿金额与实际预期的数额相差甚远。农民工依法维权代价到底有多大？《中国农民工维权成本调查报告》执笔者肖卫东说，按目前农民工维权体系，一般情况下，讨薪1000元需要付出综合成本至少3000元。【11】存在这种状况的主要原因有：第一，裁判书即使下来，但由于执行困难等问题导致最后很难全额获得兑现；其次处于弱势全体的农民工因为生活上的压力导致大部分急于调解结案而在最后获得赔偿款上作了较大的妥协让步；第三，依法获得的赔偿款扣掉所花费的诉讼成本后与实际期望差距大。
四、解决农民工劳动权益保护的立法对策
农民工劳动权益问题的根源正是由于没有法律的保障，才导致农民工的劳动权益被任意的践踏。既然我们用现行法律及行政手段已不能有效缓解这些社会问题，那么笔者认为应制定一部专门的《农民工劳动权益保护法》，将农民工的劳动就业权利、社会保障权利等方面的问题以法律形式固定下来，以此作为农民工维护自身劳动权益的手段。立法措施如下：
　　 1、《农民工劳动权益保护法》的立法目的
《农民工劳动权益保护法》立法目的包括保护农民工的劳动权益；确立、维护和发展稳定和谐的劳动关系；促进经济发展和社会进步三个方面。
(1)保护农民工的劳动权益。把保护农民工劳动权益作为首要任务，就是充分体现宪法有关规定的精神，把农民工本应享有的劳动权益明晰化、具体化，使宪法赋予农民工的劳动权益得以真正实现。保护农民工的劳动权益，也是实现稳定劳动关系、正常劳动秩序、促进社会经济发展和社会进步的前提与保障，是《农民工劳动权益保护法》的最基本的立法目的。
(2)确立、维护和发展稳定和谐的劳动关系。确立用人单位与农民工之间的稳定和谐的劳动关系，其实质是要求用人单位与农民工建立劳动关系时，必须在平等自愿、协商一致基础上，充分考虑双方各自的利益要求，依法形成一种良好的、健康的劳动关系，避免发生冲突。
(3)促进经济发展和社会进步。促进经济发展，是社会主义国家的基本职能之一，以经济建设为中心，改革开放，经济发展与社会稳定相互促进，互相统一是我国长期坚定不移的基本方针。
　　2、《农民工劳动权益保护法》的基本原则
　　《农民工劳动权益保护法》与劳动法类似实行劳动基准法定与合同约定相结合原则，农民工的工时、工资、职业安全卫生、社会保险等劳动条件的最低标准由法律规定，具体权利义务由双方通过合同协商约定。在权利义务约定的具体方式上，《农民工劳动权益保护法》又实行劳动合同和集体合同相结合，以集体合同为主导。鼓励农民工成立工会，允许农民工以工会的形式将劳动力资源集中起来，由工会和雇主进行集体谈判、集体协商，只有这样才能在一定程度上平衡双方的力量，使农民工一方和雇主协商确定一个比较公平的劳动条件。
　　3、确定农民工的地位
　　在《农民工劳动权益保护法》中应肯定农民工是工人阶级的重要组成部分，是我国社会经济发展的重要力量，城市发展和运行一刻也不能离开农民工，他们的地位和城市的工人一样是平等的。将它们纳入工人阶级的队伍，在地位上予以承认，对他们所作出的贡献给予肯定。农民工进城务工是促进城市化和小城镇建设的重要组成部分。
　　4、具体立法措施
　　(1)解决农民工工资问题
　规范用人单位工资支付行为，制定工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。对发生过拖欠工资的用人单位，强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理。加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度。合理确定和提高农民工工资水平。规范农民工工资管理，切实改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况。严格执行最低工资制度，严格执行国家关于职工休息休假的规定，延长工时和休息日、法定假日工作的，要依法支付加班工资。
　　(2)严格执行劳动合同制度
　所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，建立权责明确的劳动关系。严格执行国家关于劳动合同试用期的规定，不得滥用试用期侵犯农民工权益。劳动保障部门要加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。任何单位都不得违反劳动合同约定损害农民工权益。用人单位与农民工已经形成劳动关系，但没有签订劳动合同或者签订的劳动合同没有约定工资标准发生争议的，用人单位应当按照本地区上年度同行业在岗职工平均工资标准支付劳动报酬。对农民工造成损害的，应当予以赔偿。
　　(3)保障工伤保险
　　用人单位必须为与其形成劳动关系的农民工办理工伤保险。属于社会保险费征缴范围的，用人单位应当依法为其办理相关的社会保险。并按时足额缴纳工伤保险费。未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用。建筑施工单位应当依法为施工现场从事危险作业的农民工办理意外伤害保险。用人单位有以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫农民工劳动的；侮辱、体罚、殴打、非法搜查和拘禁农民工的行为之一，由公安机关依照《中华人民共和国劳动法》第九十六条的规定处理。
　　(4)建立农民工职业技能培训制度，保障农民工职业安全卫生权益
　　立法规定政府应安排农民工职业技能培训。提高农民转移就业能力和外出适应能力。劳动保障等有关行政部门应当加强对农民工的职业技能培训，对技术工种以及从事矿山、建筑和危险物品生产经营作业的农民工，上岗前用人单位应当依法予以培训，培训费用由用人单位负担。严禁任何部门和单位利用培训违法收取费用。农村初、高中毕业生是我国产业工人的后备军，要把提高他们的职业技能作为职业教育的重要任务。严格执行国家职业安全和劳动保护规程及标准。企业必须按规定配备安全生产和职业病防护设施。从事高危行业和特种作业的农民工要经专门培训、持证上岗。用人单位为农民工提供饮食和安排宿舍的，应当符合国家规定的卫生和安全条件。
　　(5)保障农民工依法享有的民主政治权利
　　权利保障。招用农民工的单位，职工代表大会要有农民工代表，保障农民工参与企业民主管理权利。农民工户籍所在地的村民委员会，在组织换届选举或决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。依法保障农民工人身自由和人格尊严，严禁打骂、侮辱农民工的非法行为。对于侵犯农民工民主政治权利的，应当予以严肃处理。
　　发展农民工党员。在条件成熟的地方，可以建立健全中国共产党的基层组织，这也是执政基础的重要部分。做到农民工聚集到哪里，党建工作拓展到哪里；优秀人才流向哪里，党组织跟进培养到哪里。将文化素质、思想觉悟及思想的先进性高的农民工吸收到党的队伍里，因为现在我们党的中心工作就是经济建设，农民工党员用自己实实在在的工作，去体现党在经济建设新时期的路线与方针再好不过了。

  注释：
①李强.城市农民工的失业与社会保障问题.新视野，2001年5月
②刘开明.边缘人.新华出版社，2003年版
③王全兴.劳动法.法律出版社，1997年版
   王雅广、李伟：《浅议宪政视野下的农民工基本权利保护》，《法制与社会》，2009.5（中）。
汪奇华：建设高校参与农民工法律援助新途径.西部．2007(22)。

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