行政公开原则之理论研究

行政公开原则之理论研究
 行政公开原则是20世纪中叶以后迅速发展和推广的一项行政法基本原则，是行政法的一项重要内容。
   北大姜明安教授认为行政法的原则包括实体性原则和程序性原则。其中程序性原则又包括:正当程序原则；行政公开原则；行政公正原则；行政公平原则。①他说“行政公开原则的基本含义是：政府行为除依法应该保密的以外，应一律公开；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。”②
 国家行政学院的应松年教授则认为行政法的基本原则主要有：依法行政原则、合理性原则、诚实信用（诚信）的原则、正当程序原则。③在分述“正当程序原则”的主要内容时他认为主要有以下几点：1.公开2.通知3.听取意见4.说明理由5.回避6.告知7.禁止单方接触。④    
 武大的周佑勇认为“根据……法与行政的关系……行政法的基本原则应相应地具体为三项，即行政法定原则，要求行政法必须符合法的形式正义；行政均衡原则，要求行政必须体现法的实质正义；行政正当原则，要求行政必须体现法的程序正义”。⑤行政正当又包括以下四项：一、行政程序与行政正当；二、避免偏私原则；三、行政参与原则；四、行政公开原则。⑥“行政公开即行政的公开化，是指行政权力运行的每一阶段和步骤都应当以相对人和社会公众看得见的方式进行。具体而言，行政公开是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行”。⑦“其目的在于满足公民的知情权，实现公民对行政的参与和监督。……建立行政沟通，增进政府与公众间的相互信任与合作。”⑧
 综上，行政公开是指政府行为除依法应该保密的以外，应将行政权力运行的每一阶段和步骤都应当以相对人和社会公众看得见的方式进行。即行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论；行政权力行使的结果应向相对人和社会公众公开。其目的在于满足公民的知情权，实现公民对行政的参与和监督，增进政府与公众间的相互信任与合作。
    那么，作为行政法原则之一的行政公开，其理论基础又是什么呢？笔者认为，可以从以下几个方面进行分析。
一、从经济分析来看：公开与保密
 行政公开解决的重要问题就是信息不对称的问题，在市场经济中，由于交易双方都以私利最大化为目标，信息不对称体现得尤为明显。
 （1）作为企业一方，不愿意提供有用信息。企业具有“经济人”的理性，按照会计学的理论：企业利润（最大化）= 收入（增加）—成本费用（减少），负面信息会减少收入，信息公开会产生成本费用，因此企业都不愿意公布自己的信息，尤其是一些负面消息。
 （2）作为消费者一方，要求获取有用信息，因为产品质量与产品安全直接关系着人身和财产安全，同时，消费者还享有法律上规定的知情权。
 在这里，可以把政府看成是提供公共物品的一个企业，而普通百姓则是消费者。政府,或者说行政主体，从其自身利益角度出发，显然的不希望公众知道其提供的产品的负面新闻，而社会公众又急于知道自己的人身和财产安全是否得到了切实的保障，他们最想知道的，恰恰是那些负面的消息。想知道“消费品”的真正价值而不可得，这使政府的行政公开产生了其必要性。
 另一方面，市场上的企业与消费者这两个主体之间的交易信息不对称也导致了政府行政公开的其必要性。
 这种交易主体间的不对称信息会引起资源配置的低效率，即经济学上的“市场失灵”。要解决市场失灵，就要求政府介入。以政府的名义，查清楚这中间的不对称信息后向社会公布，同时对企业实行引导，即进行政府管制。这是因为，政府可以在查清后一次性的向社会全体公布，而如果交由私人来进行调查的话，由于单个的个人没有公共权力，没有政府的那种先天优势，且查清后也没有像政府那样的优势可以向社会全体成员发布消息，或者说其成本会很高，反过来又是一种浪费。
 可以说，政府的行政公开有其必要性，也有其必要性，具有先天的优势。
二、从博弈论来看：公开和保密
 博弈论模型是从人类社会的政治、经济、军事等活动中抽象出来的一种数学模型，是现代经济学的一个重要命题之一。它是博弈双方之间的一种互动，并且一方的活动不仅涉及自己的利益，也涉及对方的利益。其结果有利于双方为正和，有害双方为负和，一方有利一方有害为零和。囚犯困境原理是一个典型的政府与个人相互博弈的例子。
 公安机关怀疑甲、乙二人合伙犯有重罪，但尚无确凿证据，只能另罪逮捕。因而法庭审判时，将主要依据罪犯的口供。
    如果二人都没有坦白交待他们所犯的重罪，只能依据所查明的请罪量刑，即各判一年徒刑，如果其中一个人坦白了他们所犯的重罪，由于认罪态度好，可以无罪释放，而另外一个人由于抗拒，判为8年徒刑。如果两人都坦白了罪行，分别判处5年徒刑。如下图所示：
A         B  沉默  坦白
 沉默 A(1)   B(1) A(8)   B(0)
 坦白 A(0)   B(8) A(5)   B(5)
 这一互动模式构建的前提是从私利出发；独立行动。这是一个从私利出发的两个独立行动的当事人注定不会合作，并给双方带来极大损害的负和博弈的一个经典说明。囚犯困境的实质在于坦白符合每个囚犯的个人最大利益，即释放，但不是集体的最有利益，即都关押一年。
 如果两人共处一室，则两人都可以知道对方的行动方案，就都会选择对双方都有利的行动方案，即保持沉默，这样两人就能够得到对双方都有利的正和博弈。
 从行政的角度讲，行政主体和行政相对人，即为囚犯困境中互相博弈的两个囚犯。若行政主体和行政相对人都想以最小的代价获得最大的利益，双方就必须将自己的信息、需求告诉另外一方，这时双方能达到博弈的正和。如果只有一方公布了自己的信息，另外一方没有公布信息，则另外一方就需要猜测对方的意思，这时候就有可能达到博弈的零和局面。但是如果双方都隐藏自己的意思，势必使双方信息不同，消息不灵，从而使博弈达到负和，得到一个双方都不愿看到的结果。若想得到双方博弈的正和，就要求双方都公开自己的信息。
 而在现实生活中，行政主体（政府）在社会生活中是不可否认的强势一方，得到信息相对要容易得多，行政主体及其工作人员想要得到普通的行政相对人的信息相对要容易得多，而行政相对人（普通百姓）要得到政府的信息就很难，而且必须花费很大的气力才能做到。要使双方达到“双赢”的正和博弈局面，就要求行政主体对行政相对人公布信息，也即要求行政主体行政公开。
三、从民主宪政的角度来看：公开和保密
 行政公开反映公民知情权的要求，1948年《世界人权宣言》确认知情权为基本人权之一，知情权是政治参与，进行监督和从事社会活动的前提条件。
 按照社会契约论的观点，人们立下契约，将各自的一部分社会权利交给一个组织，这便是国家。国家通过成立的政府来行使人们通过社会契约交给它的权力。既然国家是通过人们订立契约而建立起来的一种社会组织，那么政府理所应当的应当将其行为向社会成员公开，让公民有充分的知情权与参与权。
 我国宪法明确规定：“国家的一切权力属于人民”，“人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，“公民享有批评、建议、申诉、检举、控告等权利”，这是我国宪法对公民参政议政等民主权利的确认，也是我国社会主义民主政治建设的重要内容。为保障这种权利的实现，公民对政府活动的知情就至关重要，而行政公开就为公民提供了制度渠道，有利于公民更好地了解政府的活动。
四、从加入世贸组织义务的需要看　　我国已经加入世贸组织，在享有成员国权利的同时，必须履行相应的义务。 世贸组织基本原则主要有非歧视原则、保护措施、稳定贸易发展原则、公平竞争原则、发展中国家特殊待遇原则、地区贸易原则、磋商协调原则、保障措施原则、透明度原则等。
 透明度原则是世贸组织的一个重要原则，要求各国的贸易政策及政府的管理行为要透明，成员方发生纠纷时，以公布的贸易政策为解决依据。进入世贸组织以后，各国的政策不能随意更改，如更改要经别国同意，并且定期接受政策评审。它对各成员国政府行政行为公开化提出了较高的要求。加入世贸组织后，行政公开成为我国各级行政机关必须履行的一项国际性义务。

                                                                                                  
注释：
 ①《行政法与行政诉讼法》第二版 姜明安主编 北京大学出版社 高等教育出版社 2005 P72-79
 ②《行政法与行政诉讼法》第二版 姜明安主编 北京大学出版社 高等教育出版社 2005 P73
③《当代行政诉讼法》（上卷） 应松年主编 中国方正出版社 2005  P70-123 
④《当代行政诉讼法》（上卷） 应松年主编 中国方正出版社 2005  P114    
⑤《行政法基本原则研究》 周佑勇著 武汉大学出版社 2005  P140
⑥《行政法基本原则研究》 周佑勇著 武汉大学出版社 2005  P238
⑦《行政法基本原则研究》 周佑勇著 武汉大学出版社 2005  P262
⑧《行政法基本原则研究》 周佑勇著 武汉大学出版社 2005  P263-266
⑨《博弈论及其在经济管理中的应用》丁维生、朴正爱编著 清华大学出版社 2005  P3