地区间财政竞争理论

本论文在工商管理论文栏目，由论文格式网整理,转载请注明来源www.lwgsw.com,更多论文,请点论文格式范文查看摘要：地区间财政竞争问题，近年来在国内外财政学界得到了广泛关注。财政竞争到底是否有利于提高经济效率？对此论者莫衷一是，甚至存在着两个截然相反的观点：“增进效率说” 和“降低效率说”。实际上，有约束的财政竞争应该是财政竞争的主流。对财政竞争问题的讨论，不能离开相关的制度背景。无论西方的财政竞争，还是我国的财政竞争，在理论和现实中，都存在较大差异。本文对中国财政竞争的异同进行了比较分析，并对我国的财政竞争秩序的重新构建提出了初步看法。

关键词：财政竞争财政联邦制经济效率比较财政学

如何增进政府绩效，是世界各国普遍关心的一个问题。各国尝试用政府间竞争来提高公共部门效率。财政竞争[] 是政府竞争的重要内容之一。财政竞争是指不同政府之间为了特定的目标（吸引资本、吸引居民等），通过降低税收、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争。西方财政竞争理论已有相当程度的发展。我们应该如何看待这些理论？中西地区间财政竞争有何异同？我国应该构建什么样的财政竞争秩序？本文试对此进行初步分析。
一、两种财政竞争理论：“增进效率说”和“降低效率说”
根据西方财政增长理论的研究结论，我们可以大致将其分为“增进效率说”和“降低效率说”两类。前者认为，财政竞争的结果会提高经济效率，增进社会和个人的福利水平；而后者则认为财政竞争影响了政府经济活动的效率，降低了社会和个人的福利水平。
（一）“增进效率说”
增进效率说是与财政联邦制（财政联邦主义）理论一起发展起来的。蒂布（Tiebout，1956）的论文——《地方支出纯理论》虽然通篇未出现“财政竞争”“字样”，但是它给出了财政竞争“增进效率”理论的基本内容。居民“用脚投票”向地方政府施加压力，迫使地方政府官员提供最优的财政收支组合，以吸收居民，降低公共产品提供的成本。蒂布的理论强调了地区间财政竞争对提高政府效率的重要作用。
（二）“降低效率说”
以奥茨（Oates，1972；Oates，1999）为代表的另一方提出了相反的观点。他指出，地方政府为了吸引资本，竞相减税，使得靠税收融资的地方政府无法为最优的公共服务产出量筹集到足够多的产品，地方支出水平处于边际收益等于边际成本的最优水平之下。这样，财政竞争中的税收竞争会带来较大的负面影响。如果吸引的投资项目不能给当地经济提供直接收益，效率下降问题更加严重。
这种理论还认为，只要有流动资本，财政竞争会导致政府基础设施的过多投入，直接影响消费福利的项目如社会服务的过少提供，财政竞争会带来额外的福利损失。
该理论指出，财政竞争会带来额外的福利损失。这是因为，只要资本可以流动，财政竞争就会导致政府基础设施供给过剩，减少社会服务的供给，从而降低消费者福利。
（三）简要评价
西方财政竞争理论之所以存在这么两大分支，根本原因在于研究起点不同。其中的一支遵循最优税收理论传统（即福利经济学传统），假设政策制订者是慈善者，追求公民福利最大化，那么，由于各级政府都会将人民的利益置于首位，没有必要通过竞争来提高政府效率，竞争只是浪费了社会资源，导致财政竞争的低效率；另一支假设政策指定者是利维坦（Leviathans，又译“怪兽”），追求自身的收入最大化，而财政竞争正好可以对政策制订者形成有效的约束，从而提高了政府活动的经济效率。
应当说，这两种财政竞争理论都有合理之处，他们都注意到了财政竞争在调动地方政府积极性上的重要作用。只不过，“降低效率说”认为财政竞争所带来的损失大于收益。如果我们能够找出一种方法，既可以减少“降低效率说”中指出的损失，又能够充分发挥竞争提高效率的作用，那么，适当的财政竞争自然是一种较为可取的状态。由此可见，现实中有效率的财政竞争，应该是约束的财政竞争。这种有约束的财政竞争应该是有秩序的财政竞争，不应该是没有秩序的恶性竞争。在一国之内，国家可以通过统一的法律确定相应的财政竞争秩序，以最大限度降低财政竞争的成本，获得最大的收益。也就是说，国家应该对地方政府间的财政竞争进行适当规制。
二、中西地区间财政竞争现实的相同点
对于市场经济国家，上述财政竞争理论具有某种通用性，不过还应该注意到，它们大都植根于西方国家的现实，而我国却处于转型阶段，国情不同，地区间财政竞争的表现也自然有别。下面就此加以比较。
（一）财政竞争的共同点
1．财政竞争主体都有相对独立的利益。既然存在着竞争关系，这意味着无论在西方、还是在中国，展开竞争的各个主体（政府）都具有相对独立的利益。在西方市场经济国家，无论是联邦制还是单一制，财政事实上都实行一级政府财政对一级议会负责的分级财政制度（财政联邦制），各级财政都是相对独立的，各级政府一般具有相对独立的利益。只有利益相对独立，各级政府会才有竞争的动力和可能。早在改革之前，我国财政就有了行政分权的试验，财政竞争主体的相对独立性就开始体现出来。改革以来，特别是，分税制的分级财政体制的逐步建立，更是凸现了地方财政的相对独立性。
2．财政竞争形式相似。中西方财政竞争的形式基本上都是税收竞争、财政竞争以及与政府收支有关的管制活动。世界各国存在的地方政府间财政竞争，大都是借助这些形式进行的。
（二）财政竞争的差异性
1．各级政府财权界定清晰程度不同
总体而言，西方国家的财权界定较为清晰，而我国各政府间的财权界定并不完全。在地方政府选择财政竞争形式时，各级政府财权界定的差异会产生不同的影响。西方国家中央（联邦）与地方财政的关系虽然也有集权和分权之别，即有的国家中央财政权限较大，有的较小，但中央与地方的财权界定是相对清晰的。各级政府在各自的权限范围内活动，不能逾越法律规定、干预其他级别政府的财政事务。而在我国，由于尚无规范的政府间财政关系法律，中央与地方财政权限界定尚不明确。地方政府所选择的财政竞争方式后，很可能由于财权界定的意外变动而做出频繁的调整。改革后到1994年之间出现的财政竞争，是为了吸引投资展开的地方税收优惠竞争，即以减免税为特点的横向税收竞争。各地政府为了吸引资本，竞相减免税，而且这种减免是以地方政府侵犯中央政府统一税权为特征的。1994年改革之后，地方财政竞争的重要形式转向财政返还政策上的竞争。
由于中央在税权统一上采取了种种措施，地方政府的主体税种也不够明确，乱减免尽管还存在一定空间，不过这一问题已经逐渐淡化地方政府将在分税制财政体制中分得的税收收入，主要通过财政返还的相识返还给投资者，以吸引投资。现在地方财政的竞争还出现了一些新形式。比如，地方政府通过综合配套措施，增加特定方向的公共支出或者降低收费标准，以达到吸引资本的目的。但是这样一来，无疑会挤占当地政府提供一般公共服务的公共支出，降低了社会公众的福利水平。还有的地方政府，为了吸引投资项目，展开地价竞争纷纷以较低的价格甚至免费提供土地给特定的投资项目，减少了财政收入。
由此可见，随着中央与地方财权界定的不断变化，地方政府间财政竞争的形式也在不断调整。然而，财政权限界定不完全，使地方政府在财政竞争中面临一定的不确定性，不利于地方财政从长远利益考虑问题。这是导致我国地方财政竞争恶性后果的重要原因之一。
2．地方政府官员绩效考核机制的不同
在西方国家，地方政府官员政绩的好坏主要是由选民进行评价，其行为主要对当地选民负责，所以，选民的满意程度成为财政竞争行为所要考虑的首要因素。而在我国目前的干部考核机制下，财政竞争行为更多地是考虑上级官员地程度满意。正是在这种激励下，才会出现各地展开财政竞争吸引外来投资地局面。处于经济转型期地我国，许多问题都要通过一定地经济增长加以解决，因此，经济增长率成为对下级官员政绩评价的最关键指标。而尽可能多地吸引外来投资，是保持经济高速增长地一种有效途径。因此，地方政府才会出现竞相减免税收的恶性竞争。
3．财政竞争决策受到的监督不同
财政竞争决策是一种重要的公共决策，是一种公共选择过程，行政机构和立法机构对此有着不同的影响力。财政竞争行为，特别是与财政收支直接相关的重大决策，理应通过立法机构批准；其中的支出决策往往需要政府预算做出安排，而预算能否通过，则取决于立法机关的决定。因此，财政竞争决策通常会受到立法机关的监督。
西方发达国家的立法机关可以对财政竞争决策实行较为有效的监督。比如，议会立法机关通过规范的预算制度（编制部门预算和细化预算），能够在很大程度上对财政支出活动进行较为有效的监督；再如，对于到税制调整的税收竞争行为，也要同样经过较为严格的税收立法程序，经过议会批准才能实行；又如，政府实施的管制活动，常常也要经过相应的制衡程序，方有法律效力。这些监督制衡措施，尽管延长了决策时间，加大了成本，但是，却提高了财政决策的透明度，把财政竞争中出现错误的可能降低到最少，经过反复论证和监督的决策，通过之后，这些决策所带来的收益通常是不透明决策所无法相比的。
我国的公共财政制度框架刚刚搭建起来，还有待于进一步完善，在财政决策过程中监督和制约较为不足。这主要表现在：第一，地方政府掌握的财力不仅分布在预算内，还分布在预算外和制度外，相当一部分财政支出从制度上就游离于立法机关的监督之外；第二，即便是预算内的支出，由于部门预算以及细化预算的改革都还在建立之中，因此，还没有形成有效的监督体制监督预算支出；第三，作为立法机关的各级人民代表大会，其本身对财政支出的监督只能还没有完全发挥出来，无法对预算进行有效监督。由此可见，我国的财政竞争决策，主要由行政部门和政府官员做出，财政决策的透明度还有待进一步提高，有效的监督和制约机制还有待于进一步完善，如果行政机关做出了错误决策，很难借助于必要的监督机制加以纠正。于是，当前我国各地政府间出现了许多恶性的财政竞争行为，诸如许多开发区税收优惠政策、国有土地收入政策、人才竞争政策[]、财政支出政策等等，也就不足为奇了。
4．财政竞争对国有经济的影响不同
西方国有经济不但规模较小，且多集中在非竞争性领域，财政竞争与国有经济的关联度不大。我国则处于计划经济向市场经济转型的过程中，存在着大量竞争性国有企业，相比之下，财政竞争对国有经济的影响较大，甚至可以说，地方政府间的财政竞争推进了国有企业改革过程加快了民营化步伐。
我国经济改革走的是“增量改革”之路，非国有经济的迅猛发展，使竞争性国有经济在经济中的地位逐步下降，提供的财政收入比重在不断降低，在一定程度上，地方国有企业除了起到吸纳劳动力的作用外，几乎成为地方政府的包袱。张维迎和栗树和（1998）通过模型分析，发现各级地方政府是民营化的主要推动力量。在分权初期，许多地方政府都试图通过设置贸易壁垒来保护地方企业，但地方保护主义并不总能奏效，于是地方政府开始渐渐转向不提供保护。缺少地方保护的企业，只有在市场竞争中获得优势，才能真正生存。而在现实中，地方政府直接拥有的企业所带来的收入（包括税收和利润）可能不如将企业民营化后来得多。特别是当有得地区这样做之后，地方财政收入增加，更是吸引众多地方政府进行效仿。而且，民营化之后，地方财政收入增加，更是吸引众多地方政府进行效仿。而且，民营化之后，地方政府不同负担地方国有企业的社会性负担。[]财政竞争对中国国有企业民营化的促进，是其提高经济效率的表现之一。在其他转型经济国家中也有类似的现象。
三、我国财政竞争秩序的构建
在明确了理想的财政竞争模式、分析了我国财政竞争的不同特点之后，我们必须考虑，在我国当前背景下，如何杜绝无序的财政竞争，提高财政竞争效率呢？笔者认为，应当从一下几个方面入手：
（一）清晰界定各级政府间的财政关系
我国必须通过指定政府间财政关系法，界定各级政府之间的财政关系。政府间财政关系法着重要解决的是中英政府和地方政府间的权限划分问题。明确划分的权限有助于较为独立的地方政府财政竞争决策，有利于地方选择较为有利的财政竞争形式，有助于地方从长远的角度思考财政竞争问题，降低地方财政竞争行为预期的不确定性，从而提高财政竞争的效率。政府间财政关系法的重点不是要解决财政的中央集权程度。这是因为，经济发展良好的市场经济国家既有集权程度高的，也有分权程度高的，财政集权程度的选择更是一个历史传统的路径依赖的问题。
（二）建立合理的地方官员绩效考核制度
当前我国在很大程度上实行的是以当地国内生产总值（GDP）来考核地方政府官员绩效的制度。合理的考核指标不应该只是经济增长速度，而是应该选择更具有综合性意义的指标，如以绿色国内生产总值（绿色GDP）替代传统意义上的GDP。另外，还可考虑建立主要地方人民对当地官员的绩效进行考核的制度。地方官员要当地人民满意，就不能作出可能影响当地经济和社会发展长远利益地财政竞争行为。
（三）提高财政决策过程地民主程度
经过改革，我国财政决策过程地透明度不断增加，但与有效监督的要求相比，还有一定的距离。财政竞争决策应该尽量公开，充分发挥人民代表大会的监督只能，减少暗箱操作带来的失误。财政决策过程民主程度的提高需要进一步完善部门预算的编制和执行制度，细化预算，严格预算管理和监督。同时，推行公共部门的健全化改革，将政府的财政部门、税务部门、土地部门等与政府收支（公共部门收支）有关的部门的收支行为进行统筹考虑，以利于监督。

参考文献
1．张维迎，栗树和（1998）：“地区间竞争与中国国有企业的民营化”，《经济研究》，第12期。
2．肖经栋：《江浙沪“跳楼价”争夺台商》，《21世纪经济报道》2001年12月10日第4版。
3．比尔德，查尔斯旳：《美国政府与政治》，上册，商务印书馆，1990年
4．何梦笔主笔：《中国辖区竞争、地方公共品的融资与政府的作用项目分析框架》，陈凌译，1999年。
5．杨志勇：国内税收竞争理论，《税务研究》，2003年第6期。