浅析我国城市公共交通市场化改革论

一、我国城市公共交通的现状及改革的必要性.................. 4

二、我国城市公交市场化改革中出现的问题.....................4

三、我国城市公交实行市场化改革的对策分析...................5

（一）要正确选择市场化模式，加强和完善立法，加强监管力度....5

（二）政府和公交运营企业在市场化改革中要积极创新和发展.. 8

（三）建立诚信机制，正确处理政府、企业、公众之间的关系......9

四、总结....... ....... ....... ....... ....... ....... .....11

摘 要

城市公共交通是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。当前我国城市公共交通经营困难，改革滞后于一般企业，在投资建设和运行管理上存在着许多问题，正处于市场化改革的进程中。而选择有效的途径来实现城市公共交通市场化的目标，是各国政府都十分关注的问题。城市公交行业属于城市公共交通，本文通过分析我国城市公共交通改革的现状，总结国外公共交通市场化改革的经验，探索我国城市公交市场化改革的可行性、问题和对策，以及改革中政府的角色定位。 

关键词：城市公交；市场化；政府角色 

浅析我国城市公共交通市场化改革论

在经济全球化时代，世界范围内的公共交通市场化验证了这一客观规律，即在市场经济的大环境下，市场化经营是很有效的办法。城市公共交通是城市公共交通的一个重要方面。近年来，城市公交市场化改革已越来越受到社会的关注。 

一、我国城市公共交通的现状及改革的必要性 

城市公共交通是为生产、生活提供基础设施及共同条件的产业，在经济社会发展中扮演着不可或缺的角色。近年来，国外一些国家先后掀起了城市公共交通市场化改革的浪潮。在经济全球化时代，随着我国加入WTO以及改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断壮大，城市公共交通也得到了长足发展。但由于传统体制和机制的弊端，公共交通所面临的矛盾和问题也越发突出，现已无法满足人民的需求，因此公共交通市场化改革逐步提上日程。城市公共交通行业是城市公共交通的一部分，在一定程度上具有垄断性。面对我国备受社会的关注的城市公共交通问题，且随着城市公共交通领域的进一步开放，对城市公交实行市场化改革是必要的。城市公共交通一般是指城市公共交通一般是指用于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，它包括城市供水、供电、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容卫生、垃圾处理和城市绿化等方面。它们大多是与居民生活密切相关的城市基础设施，具有社会服务性、公共利益性、自然垄断性、区域性、价格机制不灵活等基本特征。城市公共交通也具有城市公共交通的一般特征。狭义的城市公共交通主要包括公共汽车、电车、巴士、出租车、轻轨、地铁等。在城市公共交通广泛进行市场化改革的同时，是否有必要对城市公交进行市场化改革呢？有学者认为对城市公交进行市场化改革会导致公益性的丧失，损害到人民的利益，是不可行的，但面对全国各大城市普遍出现的交通拥堵、公交公司严重亏损、政府财政支出的压力等一系列困境，以及城市公共交通中的其他部门如城市供水引入竞争机制的成功经营，我们不得不承认对城市公交进行市场化改革不是盲目的，它至少可以解决当前的交通问题，但我们更应该看到公交市场化的长远意义。一方面有利于筹集和调动社会资源，拓宽公交行业的融资渠道，用于城市公交建设，满足城市化进程中人们不断增长的对交通便捷的需要，同时也为民营企业提供了发展机遇；另一方面，将市场机制引入城市公交领域，有利于解决该领域长期存在的经营管理不善、运营效率低下、资源浪费严重等问题，优化交通环境，促进社会和谐；而且，城市公交改革也有利于减轻政府的管理压力，优化政府职能，提高行政效率，更好地为广大城市居民的生产生活服务。因此，在我国现阶段经济转型时期，对城市公共交通进行市场化改革不仅可行而且必要。 

二、我国城市公交市场化改革中出现的问题 

对城市公共交通实行市场化实质是政府引导、社会参与、市场运作，实现投融资方式的市场化和社会化，以提高市政公共交通的服务水平和效率。城市公共交通实行市场化运作，强调民间资本的进入，通过有效竞争，不断提高公共交通的服务质量。近年来，随着社会经济的发展和市场经济体制的逐步完善，国内外许多城市都对城市公交市场化进行了有益的探索，并取得了一定的成绩。从已改革的城市公交的运行情况看，总体运行较好，效益提高了很多。如广西南宁市对城市公交进行市场化改革后就使得南宁公交客运总量在2003年就同比增长了25.03%。如上海市改革后，从当时的每年亏损到实现盈利，从车辆破旧不堪、乘客怨声载道到立体化城市公交体系的初步建成，其成绩得到了众多同行的肯定。但由于我国正处于探索与实践阶段，加上政策法规体制的不完善等因素，导致改革中产生了一系列问题：一是路线过于集中，线路过长。许多城市为了搞“市场竞争”，而管理力度不够，对公交线路的管理和运营组织不够，客观上造成多家公司竞开热门线路，不但造成线路重复率高，而且进出车站你争我抢，给城市交通带来了不必要的混乱和交通压力。另外，由于城市公交线路习惯上是随客流发展的要求而安排，所以也就造成了公交线路不断延伸，由此而产生了车时间隔忽长忽短，载客忽挤忽空，服务质量低下。二是城市交通环境恶劣，不论是司机还是市民自觉遵守交通纪律的程度较低，使监管机构的管理成本增加，同时交通事故发生率也难以得到很好的控制；三是城市公共交通在噪声污染、废气排放等治理方面仍然不能满足不断提高的环境质量标准要求，增加了环境成本；四是城市郊区化制约了公共交通发展，特别是私人小汽车发展过快。而且对交通设施的扩建过于盲目，导致市场化进程中的高成本低收益，在一定程度上挫伤了投资者的积极性。 

三、我国城市公交实行市场化改革的对策分析 

国外一些发达国家的城市公共交通改革有很多值得我们学习和借鉴的地方，我们要吸取其经验教训，防走弯路，从而加快城市公共交通市场化改革的进程。我国的城市公交市场化改革可以从以下几个方面来具体分析。 

（一）要正确选择市场化模式，加强和完善立法，加强监管力度在推行城市公共交通市场化进程中，政府发挥的作用至关重要。从政府的目标看，推动公共交通事业发展，提高公共交通整体运送乘客的能力，提高服务水平，方便市民出行，是市场化改革的根本目的。因此，政府要优化职能，进行准确的角色定位。 

1、政府对城市公交的市场化模式选择。 

（1）规划是政府的重要的宏观调控职能,我国城市公交规划的常规做法是政府统一规划，这种规划模式可以在总体上优化网络,便于政府的行业管理。但在市场化的发展背景下,政府完全统一规划、企业局限于运营生产职能已经不能适应市场的发展。政府下放部分规划职能到运营部门是必然的趋势。同时, 公众的参与也是规划发展的方向。不同城市、区域需根据具体的发展背景选择不同的规划职能分配方式,一方面提高市场的活力,一方面保证市场的有序发展。 

（2）建立有效竞争机制，要做到以有限的规制保证有效的竞争。对城市公共交通而言,市场就是客运量。这就要求政府打破行政垄断，引入竞争机制，创造有效竞争的市场环境，提高城市公交的经济效率。英国的城市公共交通改革充分说明了竞争是提高市政公共交通效率的根本途径。 

（3）目前，我国的城市公共交通市场化采取的模式主要有特许经营（具体形式包括BOT、TOT、BOO等）、PPP、以及合同承包的方式等。对于公共交通，可以借鉴国外的经验，基本上这几种模式都可采用。 

2、加强和完善立法，加大政府的支持力度。在市场化改革中，考虑到城市公交效益的双重性，既要客观又要实际地把握好政策界定，有进有退，有所为有所不为。首先是法律法规的制定和完善。只有在一个产权清晰、权责分明、个人利益得到法律法规的有效保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足服务领域。从国外来看，以法律制度作为公共交通改革的准则，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性，英国就是一个典型的例子。对于我国这样一个法制能力较弱的国家来说，用法律法规的手段明确各方的权利和义务是必要的。在公交行业，要制定和规范相关的交通法规和停车法规，杜绝车辆随意停靠而导致的交通堵塞现象；建立公开招标制度，保证公共交通的招标与投标活动有法可依，有章可循；完善用车保养维护制度，保证公共交通的正常运行。对于这一点，我深有体会，从经院到鲁磨路的755公交车很旧，不仅车速慢，而且在路上常容易出现故障，运营效率很低，这样就大大影响了人们的出行，因此像755这样的已快被淘汰的车急需保养和更新。其次是政府优惠支持政策的出台。政策的一小步，企业的一大步，政策的好坏对一个企业的发展来说至关重要。在公共交通市场化背景下，政府更要体现出其对私营部门投资公共交通行业的支持。各级政府应把发展城市公共交通作为与人民群众切身利益密切相关的公益性事业来予以扶持，在城市的规划建设、公共交通设施用地、公共交通设施优先等方面给予支持。如德国有城市交通财务法，据此，城市公共交通都得到政府的财政补助。在我国可以建立公共交通民营化优惠信贷和优先信贷制度，可适度降低贷款利息，放宽贷款期限，以及提供政府贴息贷款等，鼓励民间企业收购市政公用基础设施或企业；在国家税收政策允许的范围内，在规定期限适度减免税收；坚持“优先发展公共交通”的基本国策，把公共交通放在重要的位置，给予优先考虑，有选择性地限制私人交通，许多大城市通过对小汽车限速、提高停车费标准和征收高额汽油税等方式，增加自驾车成本，鼓励公众使用公共交通设施。总之，各城市各区域要制定合适的交通政策。另外，政府应当保持相关法规和政策的稳定性和延续性。因为城市公共交通一般均有较大投资额和较长的经营周期，如果政府朝令夕改或中途毁约，将会使投资者遭受严重损失，并会影响基础设施的建设和运营，危害广大公众的利益。因此，政府在制定相关法规和政策时一定要充分考虑各方面的因素，做出谨慎、科学的决策。一旦法规和政策制定、实施以后，就要尽量保持其稳定。 

3、优化政府职能，加强政府监管力度。“政府万能”是极端，但“市场万能”也是极端，尤其是在公共交通领域更不能完全靠市场的调节。城市公共交通实行市场化改革之后，政府的有效监管是重中之重。城市政府在公共交通领域的角色应该是监管者和服务者，而不是传统的命令者和指挥者。因此，城市公共交通市场化之后，政府要转变传统的命令角色，对公共交通加强监管。加强政府监管就是要合理配置资源，保证企业生产运营的可持续性；实现普遍服务，鼓励与保护市场公平竞争，兼顾公平与效率。没有效率的公平只是低层次的共同挨饿的“平均主义”，而没有公平的效率必定是短期的不稳定的“泡沫效率”。 

（二）政府和公交运营企业在市场化改革中要积极创新和发展 

1、改革公交运营机制，促进制度创新、管理创新和技术创新。在城市公交市场化进程中要改革企业经营机制，推进制度、管理和技术创新。首先，在市场化过程中，妨碍发展的思想观念都要坚决突破，束缚发展的做法和规定都要坚决改变，影响发展的体制弊端都要坚决革除，建立和完善现代企业制度。其次，公交企业应建立信息公开制度，允许公民获取有关公交行业的规划、运作的信息。在市场化过程中所有程序都应该公开透明，让民众所有的意见都能得到合理表达。再次，导入现代企业经营管理理念，促进企业发展。对于公交行业的管理，要加强各公共交通方式之间的协调，如指定出租车候客站或扬招点，避免与公交车停靠点相冲突。最后，加强技术管理力量。具体表现为：生产新的公交车型，特别是在车速和环保方面，如智能环保节能公交车，推进城市公交可持续发展；公交车辆信号自控装置，以减少公交车在交叉口等待时间，确保其运行速度；公交车在交叉口优先通过的专用信号产设置等。 

2、政府要加大力度调整交通设施结构。 

（1）合理规划公交专用车道。国外多数国家都设置了公交专用车道，如德国在城市主次干道设置公交车专用道，确保公交车运行速度和准点率。我国也有许多城市开设了公交专用道，但有的城市设置的并不合理。由于公交与行人的关系密切，所以公交专用道应尽可能地布置在城市人行道旁，而不应布置在道路中央。现代化就是要高效率，要实现城市交通的高效率，就要有快捷的交通方式，而保证快捷的条件是要有不受干扰的独立的专用通道。因此，为了提高公共交通的效率，就要满足一部分公交乘客对快速的需求，这样就迫切需要开设快速公交线路，设置公交快速专用车道。另外，也可根据各城市的交通情况，设置时段性公交专用车道，以解决高峰时期的交通拥挤。 

（2）合理布局公交线网。路网布局和路面设计应有利于公共交通，基于公交追求高效优质服务的要求，就有必要根据城市用地的布局结构和不同的交通需求，分别设置城市公交的快车线路和慢车线路，实行快慢分流，合理配置交通资源。此外，提高公交的服务方便性也是一个重要的方面，这就要求提高公交线网的覆盖率和线网密度，减少居民到交通站点的步行距离，为市民提供方便。这样也才能提高公交的吸引力，发挥公交在城市客运系统中的主体作用。另外，在公交系统的规划建设中，公交换乘枢纽是关键性的措施，必须予以足够的重视。因为公交换乘枢纽是整个公交系统的核心设施，把方便与快速有机结合起来，从而适应不同乘客的不同需求。 

3、合理选择公交运营方式。在公共交通方式的选择上，应根据城市规模及发展趋势、城市和地区经济发展状况而定，综合考虑各方面的因素，如人口、经济、环境、技术、城市发展现状等方面，比较各种交通方式之间的优越性和适用性，从而选择建设和运行成本合理并且合适的交通方式。现行可以选择的公共交通方式主要有公共汽车、出租车、地铁、轻轨。不同的城市对这几种方式的选择也不一样，就拿武汉来分析。武汉是一个大中城市，人口众多，经济和技术力量处于中等水平，消费水平较低。现在武汉市以公共汽车和出租车为主要交通方式，而轻轨的承载量相当少，地铁正在建设之中，也就是说，未来的武汉市交通方式将会以公共汽车和地铁为主。其实从德国的经验可以看出，对于武汉这样一个大中城市而言，轻轨和公共汽车相结合，是较好的选择。因为按照德国的统计分析，地铁建设成本是轻轨的20倍，运行费用是轻轨的2倍，采用轻轨比地铁的成本要低得多。但我们从另一个角度来看，地铁的承载量比轻轨要多得多，而且地铁的建设也将大大缓解武汉的交通，同时也有利于武汉三镇的联系便利，也必将利于武汉的经济发展。另外，还可以选择双层巴士和大巴，增加车辆的载客容量。由此，我们可以看出，正确地选择公共交通方式有利于城市交通的可持续发展。 

（三）建立诚信机制，正确处理政府、企业、公众之间的关系 

建立完善的城市公共交通体系，需要各方的努力和合作，需要经过一个较长的过程。在我国，由于政府官员的任职期限和短期行为等不确定因素的存在，参与市场化的另一方就必然会担心政府食言，缺乏诚信。同时政府也会因为企业的随意退出，经营不善面临亏损倒闭而承担一定的风险。因此，就迫切需要在企业和政府之间建立诚信机制，正确处理好政府、企业、公众三者之间的关系。具体措施有： 

1、政府和企业之间要签订具有法律效力的城市公交市场化合同，合同应对双方的权利和义务做出具体的可操作的明确规定，对违约风险、财产责任和处理办法等也要有详细的规定，特别要写明合同不受政府的换届，官员调任的影响。在合同签订后，政府就要不折不扣地承担起自己的责任，按规定时限和要求完成规定的工作，给投资者树立信心，也为政府建立信用。如果政府不能切实履行合同、及时支付有关费用，将极大地影响当地的投资环境，阻碍当地城市公交和经济的发展。在我国沿海地区较早形成的市场意识为“按合同办事”的市场化经营模式创造了较好的市场环境。同时，还可以建立一种信用惩戒制度，对双方产生一种约束和保障作用。 

2、城市公交市场化运作中要保证公平、合理的竞争，就需要政府制定详细、具体的公开招标投标制度。以公开招标的方式进行城市公交市场化，以减少不正当交易的发生。 

3、建立和完善城市公交市场化的绩效评估制度。通过设立公交服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对企业的绩效进行科学评估并公布于众，并对一些损害公众利益的行为进行及时整改。如政府可制定一个经营业绩达标标准，对经营城市公交的企业进行不定期的项目评估、打分，实时对其实行奖惩制，对公众负责。 

4、政府和企业要开展宣传公交管理方面的法律、法规、规章的活动，通过各种形式的宣传和教育，提高市民的法律意识。宣传市场化条件下城市公交的管理模式、经营方式，从而利于城市公交工作的有效开展。同时，要注重公众参与和监督，为城市政府和公共交通公司不断改进城市公共交通状况提出意见和建议。另外，政府要建立起相关的福利保障机制，妥善处理好原有公共交通员工的安置分流问题，如职工的工作分配与再就业问题。 

对城市公交市场化改革的分析促使我们去思考其他城市公共交通行业的具体改革。城市供水已进行了尝试，但如城市垃圾处理、城市绿化等方面，也迫切需要进行市场化改革。另外，通过世界银行对所有的城市公用设施进行分级，指出不同行业的市场化程度是不同的。总之，我国正处于城市公共交通市场化改革的加速阶段，在推

行城市公共交通市场化时，不要盲目进行，但也不能犹豫不前，要根据国情，因地制宜，抓住机遇，综观国内外经验。在此，预祝我国的城市公共交通市场化改革取得更大的进步。 

 四、总结

　 城市公共交通是城市交通系统的主体，是沟通着社会生产各个环节的重要环节，也是决定城市建设各发展的重要基础之一，因此应加快城市公共交通发展，以此来促进城市的快速发展。

 

 

 

 

 

 

参考文献：

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