浅析电信产业管理体制存在问题及其对策

浅析电信产业管理体制存在问题及其对策

[摘 要] 随着电信产业管制理论与实践的发展，传统的电信管制理论正受到深刻的挑战，而技术进步与国际化的发展又推动电信自由化改革浪潮席卷全球。中国入世后，将遵循世贸组织规则进一步开放国内电信市场，引入竞争，并将以此为契机实现现产业组织优化和技术升级，提升产业绩效与整体竞争力。这必然对该产业的价格管制、产权制度 、投资体制、产业组织政策、法制化建设、国际化等提出深化改革的要求，以实现有效竞争，适应全球化的挑战。本文以实证分析为主，规范研究为辅，定性定量相结合，通过对世界电信管制体制改革理论与政策的比较分析，研究了对电信产业的基本管制理论、改革趋势以及中国电信政策存在的问题与改革的路径选择。
[关键词] 电信产业 管理体制 自然垄断 自由化

 传统的产业组织理论认为，电信产业属自然而垄断产业，具有显低效率，又会损害社会福利。但在现实经济生活中，高度垄断的电信产业往往不能保证最大生产效率和最大社会福利的实现。追求垄断利润最大化的行业往往会造成社会净损失，而垄断都为获取垄断加价而采取的寻租行为也会增加垄断的成本。相反竞争则能促进生产效率和社会分配效率的提高，迫使垄断企业取消各种低效率现象。随着技术进步与市场自由化的发展，竞争所产生的这种对降低成本的积极影响将大于所牺牲的竞争规模经济效益，其净影响是企业能以较低的成本提供产品质和服务。
 一、我国电信产业管理体制现状
 中国的电信管制仍不完善。虽然中国设立了独立的电信管理局，并将国有的中国电信按业务纵切为中国电信、中国移动、中国邮政和中国卫星通讯等公司，但仍缺乏更加权威规范的统一的《电信法》来协调政府和企业的行为，而中国电信、中国移动等公司由于其资产的国有性质以及与电信管理局同属信息产业部管理，实际上还是难以解决政企不分的问题。同时于1993年成立的中国联合通信公司力量术弱小，尚不能形成有效竞争的市场状态。中国电信管制应结合本国国情，完善电信立法，强调基础网与电信运营业务的分离，加速电信企业股份制改造的进程，加大引入外资和民间资本的力量，培育有效竞争力量。
 中国入世后，中国电信管制部门为削弱市场垄断力量，增强中国电信产业的竞争活力，对中国电信实施分割政策是十分必要的。但为了对付来自外国公司的竞争，分割又不宜过细，而应以实现有效竞争为目标，重组电信产业市场结构。
 二、中国电信产业存在的若干问题
 面对来势汹汹的国际竞争，中国电信服务产业尚存在许多痼疾和瓶颈。这些问题若不能及时解决，将削弱中国电信产业的国际竞争力。
 1、业务发展迅猛，但不平衡
 20世纪90年代以来，中国电信产业一直以高于国民经济增长4倍至5倍的速度发展，全国电话普及率和城市电话普及率在1999年分别达到13.0%和19.2%，实现了质的飞跃。同时，电信技术水平也在实现超常规跳跃式发展，如电信制式以磁石制直接改为程控制，技术设备同发达国家一样采用数字式，并努力构建具有世界一流水准的宽带高速IP全光纤骨干网，步入世界先进水平。但由于技术设备前后跨度大，如何实现和完善网间互联与设备兼容已成为技术发展和完善、统一电信标准的突出问题，因为技术的过分差异与网间互联的技术障碍直接影响了电信成本和服务质量，是造成电信市场混乱的重要原因。
 除技术上的发展不平衡外，在市场结构方面，各地区电信市场发展是制约中国电信产业发展的另一结构性矛盾。由于受地区间经济发展水平差异和业务进程差异等历史、地理原因的影响，中国电信产业存在地区发展不平衡和业务发展不平衡的结构性矛盾。
 2、计划经济色彩浓重，行业业绩不理想
 中国电信产业虽已逐步步完成政企分离，中国电信、中国移动和联通公司等已在形式上成为具有独立法人地位的经营性企业，但由于中国电信等国有电信企业资产的国有性以及与电信主管部门千丝万缕的联系，其计划经济色彩仍非常浓厚，与现代公司的市场运行体制的距离尚远。尤其是过分追求国有化与僵化的企业投资与融资机制使得行业绩效十分不理想。一方面，传统的管理模式已滞后于电信产业的发展，不适应高度活跃的电信技术发展。另一方面，主要依靠国家贷款和政策优惠下经营取得的资金积累已难以为继，不能继续有效满足普及和技术进步产业的巨大投资需求。目前，不少电信企业的银行负债率已经很高，最高的甚至达到70%以上。入世后，政策优惠将逐步取消，同时，电信服务价格的迅速下调将导致电信经营利润迅速萎缩，投资回收期延长，这会导致国有电信企业建设和发展资金的严重短缺，资本结构进一步恶化。因此只能通过公司上市和股份化改造，实现电信企业民营化和科学的公司制治理制度来吸引外资和民间资金，缓解建设资金的不足。
 3、法制监管薄弱，市场秩序混乱
 法律制度是中国电信产业管制体制改革的基本准则。市场经济是法治经济，随着市场的自由化和国际化的发展，中国电信产业的政府管制体制改革必须适应法治经济的要求，尽快出台一部统一、权威、科学的《电信法》，为政府管制体制改革和新体制的运行提供法律依据与行为规则。中国电信产业管制体制改革因而缺乏有效的法制监管标准和具有可操作性的改革程序。法制监管薄弱正是造成电信产业市场秩序混乱等问题的深层原因。法制监管薄弱正是造成电信产业市场秩序混乱等问题的深层原因。大量的管制政策只能依靠法律效力较低的政府文件、通知来维持，或者借助于政府的管理条例和其他相关的法律进行规范、协调，使得市场管制措施因得不到强有力的法律支持而效果不佳。由于许多由电信主管部门颁布的电信法规缺乏公平性和统一性，更缺乏科学性和预见性，存在“人在政在，人去政亡”的政策波动性以及政府和国有电信企业间的寻租行为，必然造成电信市场秩序的混乱。
 4、垄断与过度竞争并存
 目前，我国电信产业在技术应用上与国外相比差距并不大，但由于市场能力有限，有些技术尚没有大量普及应用（如主干网的光纤技术和同在光纤上的ATM和IP光纤技术），加上体制改革跟不上市场发展，不能成功引导市场力量与技术力量的整合，因而出现市场发展，不能成功引导市场力量与技术力量的整合，因而出现市场集中度的二元错位，即垄断与过度竞争并存。如从主干网铺设到市话、长话服务，虽然中国联通、中国网通已参与竞争，但与中国电信相比力量还是太小，因此中国电信对市话等领域的垄断将会保持较长时期。但由于市话是其他电信业务的基础，几乎所有其他电信业务都必须通过市话进行，因此市话的垄断具有可延伸性，会延伸为对其他业务的垄断。打破市话垄断是世界各国都致力于解决的核心问题。而在寻呼服务方面，由于行业进入门槛低，投资回报期短，全国出现了上千家寻呼台争夺有限的市场份额，各寻呼台展开激烈竞争，竞相压低价格，最终引发倾销行为，造成市场的无序竞争。过度竞争使行业利薄如纸，失去了发展后劲。这不仅扰乱了市场，也阻碍了电信服务的公平竞争和健康发展。
 目前，电信业务的投资主体是国有企业，由于计划经济的影响和寻租行为，这种单一的投资结构很难解决垄断低效率下的产业成本结构问题和价格结构问题，企业既不能实现生产成本最小化，也不会按边际成本定价，并往往会伴随信息封锁也给有效管制造成很大的难度。而过度竞争的教训是，发展中国家的电信产业自由化进程中，传统的电信管制行为往往会受到弱化，必须加强法律建设，通过法制强化管制行为，规范市场我秩序。
 三、发展中国电信产业的若干政策建议
 （一）普及电信服务，加强结构调整
 第一，区分普遍服务与商业服务。普遍服务是指电信部门和企业承担国家为保证公民获得宪法所规定的通信权利而履行的公共服务义务，具有普遍性、平等性、非盈利性、服务标准性以及国家管制部门的许可性。而商业服务则是指除普遍服务以外的，承担企业价值增值和盈利职能的其他电信业务。它必须遵循市场价值规律，效益优先，通过公平、有序、适度、有效的竞争谋求企业和行业的健康发展。普遍服务是电信企业的基本义务，搞不好就是失职。但普遍服务是非盈利的，在不发达地区和某些业务领域甚至是亏损经营。根据市场法则，企业的这部分损失必须通过商业性服务的盈利来弥补，才能保证电信企业的合理利润和电信产业发展所需的资金和积累。普遍服务与商业服务长期不分，是造成我国电信产业长期不能解决交叉价格补贴问题的症结所在。
 第二，变“暗补”为“明补”，处理好普遍服务与商业服务的相互关系。必须通过立法明确普遍服务的承担者、实施者及其义务。原则上，应根据电信企业的市场份额等比例地征收普遍服务基金，并要求每一位参与竞争的电信企业共同遵守公正而透明的游戏规则，并得到同等的待遇。普遍服务实现方式的转变是电信产业推行竞争的必然结果，也是主要发达国家推行公平竞争政策的出发点。
 第三，法律保护，政策倾斜。应在将来颁布的《电信法》中规定经营者的普遍服务义务，为普及电信服务提供法律保障。同时，政府应加强宏观管理，通过税收减免、优先立项、财政补贴等政策优惠，发挥经济杠杆的作用，积极引导企业发展落后地区的电信服务。以宏观上的有效调控和微观上的公平竞争两种手段共同促进电信服务的普及。
 第四，多渠道筹资。可由国家、地方、经营者三方共同出资，以股份制等多种灵活手段吸引外资和民间资金解决资金短缺难题。在时机成熟时，可借鉴美国“普通服务基金”（USF）经验，设立专项发展基金，按市场份额比例由经营者平等负担，用于普及电信服务，同时取消政策性补贴。
 （二）真正做到政企脱钩，理顺产权关系和加快股份制改造步伐
 要提高行业绩效，把经济增长方式转变到集约型增长上来，就必须从产权改革入手，真正做到政企分离。科斯的产权理论认为，产权交易导致资源的合理利用，强调产权的核心在于交易权。中国电信产业要真正做到所有权与产权分离，实现产权的可交易职能，必须将电信服务经营商从政企合一的中国电信管制体系中分离出来，实行股份制改造，重塑政府和企业之间的关系。“国家电信管制局”应作为独立的市场监督和仲裁机构，同时赋予电信经营者以独立的法人地位和作为市场竞争主体所需要的各种条件。像英国1984年修改电信法后，将国有性质的英国电信公司改为私营，向个人出售有股份，并设立电信管制局，监督新制度的执行。政企分开后，政府管制部门不应再插手企业的具体业务，而是主要凭借法律和经济手段监管企业行为，保护公平竞争。如制定电信法规和发展方针，颁布经营许可证，审批电信服务资费标准等。而企业则专注于电信事业的建设和自身经济效益的提高。双方各司其职，各善其能。
 经过1998年、1999年的电信业务分营和重组，中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国卫星等已经初步确立了企业法人治理结构，下一步最为重要也最为艰巨的任务就是加快建立现代化企业制度，形成符合国际化竞争需要的大型企业集团管理运作模式。传统国有电信企业若要在竞争中继续壮大发展，全面迎接加入WTO后的国际化竞争，就要在市场开发、企业管理、成本控制、人力资源管理等方面与国际接轨，优化和完善市场化的投资、融资体制和管理体制，通过股票上市、发行企业债券和增资扩股等方式引进国外资本和民间资金，打破国有全资企业原有的带有计划经济特征的资本管理和运作模式，加快企业的股份化、国际化和民营化进程，解决资金瓶颈，提高资本质量，建立真正符合市场规律的经营机制，保证电信企业继续大规模地高速发展。
 （三）加强法制监管，规范市场秩序
 针对目前的电信市场秩序混乱的状况，为维护电信市场的公平竞争和有效竞争，应加快建立并完善具有权威、统一、和科学的《电信法》。从国际经验看，美国、英国、日本、澳大利亚等国在电信业政府管制体制的重大改革之前，都首先颁布了统一的《电信法》，作业政府管制体制改革的纲领性文件，并对整个电信产业的政府管制体制的框架做出法律规定，从而为政府管制体制的改革和新体制的运行奠定法律基础。由此可见，中国电信产业的法律监管已大大滞后于电信产业政府管制体制改革的实际进程。因此，中国电信产业政府管制体制第二阶段深化改革的当务之急是尽快制定并完善《电信法》，由法学家、经济学家、电信技术专家和相关政府机构共同组成起草委员会，在广泛听取消费者、电信服务运营商和其他相关行业意见的基础上，借鉴国外的听证会制度提取各方关于改革的各种意见的合理内核，形成草案，再经过不断完善，最后报送全国人批准颁布实施。《电信法》制定的全过程应遵循公平、公正、民主与有效的原则。
 （四）以实现有效竞争为目标，转变经济增长方式
 有效竞争是规模与竞争活力相兼容的一种理想竞争状态，它是衡量特定产业的市场结构是否合理的一个重要标准。入世后，为了应对激烈的国际竞争，中国电信产业以实现有效竞争为目标，培养内部竞争力量，对现有市场结构进行重组。同时重点解决改制企业内部的运营体制和结构治理问题，突出主体公司的战略地位，尽快完成国内大公司的改造，提高其技术构成和有效的市场占有率。必要时，可允许各专业公司间通过业务交叉来强化市场竞争水平，对付国际竞争。如为避免广电系统和电信系统的重得建设，可由双方共建“一网两用”的通信网，形成“双赢”的局面。并且，联结千家万户的广电网介入市话业务，是目前中国打破市话垄断的较优选择。因为，市话的自然垄断性使得从中国电信内部打破垄断非常困难，没有效率，而要培育和引入外部竞争力量。
 企业自身必须加快核心竞争力的培养：一是在成本控制上，应加强成本核算。在一定的业务规模下，严格控制费用支出，对业务费实行目标管理，采取零基预算的方法进行费用控制，并通过优化组织结构和合理分配资源来提高企业设备的利用率和人员的劳动生产率。二是在产品创新上，应加大技术创新力度，加强对关联性较强的业务的协调、整合，完善对产品价值链各环节的管理。三是在组织管理上，应克服组织功能单一，组织结构臃肿和管理僵化的弊病，增加组织运作的柔性。四是在服务和品牌建设上，应注意树立良好的企业形象，塑造宽松、和谐的公共关系和舆论环境，提升服务质量和服务速度，为加入WTO后参与更激烈的市场化、国际化竞争奠定基础。
 （五）资本结构多样化，以市场换技术
 中国电信服务发展速度惊人，很大程度上是因为走了一条适合本国国情的发展道路，坚持以市场换技术。这样可最大限度地引入国际先进技术和装备，满足国民经济高速发展的客观要求。
 中国拥有世界上最大的潜在电信市场（13亿人口，高达8%的经济增长和高达30%的电信业务增长）和较完善的传统电信网络（世界上第二大程控电信网、长途传输网数字化率高达98.5%），这是中国电信产业吸引民间资金和外资的最大优势。同时，中国电信、中国网通、中国联通等正在加速进行的传统网改造和高速宽带IP光纤骨干网建设都受到资金短缺的限制。通过向民资开放、海外上市和私募资金不仅是解决当前中国电信产业基础设施建资金短缺难题的可行途径，而且可通过资本结构多样化和股份制改造，促进中国电信企业管理水平的提高，服务水平的改善，市场行为的规范和电信产业绩效水平的提高。
 入世后与过去最大的不同，在于允许电信产业向外企开放，外国资本、技术等生产要素会进入，参与国内竞争，这将促进中国国内电信产业的民营化和资本结构多样化。并使以市场换技术有了新的含义，即以市场引导外资流向，通过在增值电信服务和部分基础电信服务上与外企合资联营，一方面取得先进技术，实现技术跃升，另一方面可推动国内电信企业的跨国经营，通过与国际跨国公司的合作，参与全球市场的竞争。
 当然，以市场换技术是一把双刃剑，它既带来机遇，也带来压力。开放市场虽有利于引进技术和管理经验，但也会对民族电信产业和企业成长构成威胁，所以必须坚持逐步自由化的原则，逐步按“对国内开放—对外融资开放—对外投资开放”的开放次序循序渐进地形成多主体、多层次的投资结构和科学的企业股权治理结构，逐步形成先东部后西部的梯次开放格局，通过过渡和缓冲处理好市场自由化与发展民族电信产业的关系。
 四、结语
 电信产业的自然垄断具有不完全性，规模经济也不是自然垄断的必要条件。要实现中国电信产业的有效竞争，提高产业整体绩效，必须对目前过度垄断的电信管制体制进行改革，通过按业务实行有区别的管制政策，在可竞争业务领域引入竞争机制，而维持自然垄断性业务的适当垄断，区别可竞争性业务的判断方法是通过对具体业务的成本弱增性描述，对不具有成本弱增性的业务引入充分竞争，对成本弱增性较弱的业务也可考虑双寡头竞争，而判断多业务的自然垄断性和实行业务拆分的根据是反映多业务总成本弱增性程度的范围经济性。
 中国电信产业要实现有效竞争和适应全球化的挑战，必须在研究和借鉴世界电信产业管制体制改革的经验和教训的基础上，结合本国国情，走一条有中国特色的改革之路。针对中国电信产业存在的结构性问题、产权和企业治理问题、产业绩效问题、法制薄弱问题、垄断与过度竞争问题，本文认为要通过普及服务与结构调整，产权重置与股份化改造，加强法制监管，完善市场结构，实现集约增长，逐步降低投资壁垒，以市场换技术等改革措施来完善中国电信产业管制体制，提高电信产业的集约化程度和整体竞争力水平，发挥对国民经济的巨大推动作用。