浅议如何深化食品药品监管体制改革保障食品药品安全(二)

四是检验监测能力不能适应新职能需要。目前的食品检验资源散落在农业、工商、质监、卫生、食品药品监管等部门，国家虽强调要整合检验检测资源，但由于缺乏具体可行的方案和措施，检验检测资源没有完全整合，没有完全发挥技术支撑的作用。

二、不断深化体制改革，建立职权匹配、运转高效、保障有力的食品药品监管体制

随着我国经济社会的快速发展，人民群众对食品药品安全的需求日益增强，媒体对食品药品安全问题高度关注，国家对食品药品安全工作也空前重视，不断深化食品药品监管体制改革。针对现行食品药品监管体制的运行情况，就如何深化食品药品监管体制改革，确保公众食品药品安全，笔者认为应着重从以下三个方面进行强化。

（一）职权要匹配。当前，食品药品监管部门承担着食品生产、流通、餐饮消费的监管职能及食品安全办公室综合协调与监督的职责；承担着药品和医疗器械研制、生产、经营、使用的监管职责；承担着食品药品违法案件稽查办理的职责，可以说任务艰巨，责任重大。食品药品违法案件隐蔽性强、流动性大、时效性强、办案成本高，而食品药品监管部门一是执法权限小，可采取的特别手段少。拿今年刚发生的“福喜事件”来说，上海市食品药品监管执法人员第一时间赶到厂房时，遭到保安的阻拦，直到警察到场，才让食品药品监管部门的执法人员进入检查。这充分说明了国家赋予食品药品监管部门的权限小了，监管对象特别是制售假冒伪劣、掺杂使假的违法犯罪分子不畏惧执法检查人员手中的这点职权。因此，为保证能在第一时间查封现场、保全证据，有效控制假劣产品，最大限度降低和减少危害，国家应该赋予食品药品监管部门执法人员予警察般的权力，能采取更多的强制措施，能在更广的范围展开调查。同时赋予食品药品监管执法人员更高的职权，也在一定程度上震慑了违法犯罪分子。二是办案程序复杂，成本高。食品药品监管部门办理违法案件，使用一般程序的案件，执法文书目录有近3页，文书项目达到50多项，一套完整规范的文书至少70页，不要说还要制作文书，就是全面翻阅一下文书格式都需要很长时间。长期以来食品药品监管部门哪怕办理一个处罚60元的案件，也就是说查获一盒货值25元以上的假劣药品，就要做这样一套执法文书，而且这样的案件有些还发生在偏远的山区，执法人员往返的费用高、制作文书的时间长，这说明程序是规范了，但成本高了。食品药品监管部门应放宽使用简易程序办理案件的处罚金额的限度，比如对公民处罚500元以下，对法人或其他组织处罚2000元以下。今年4月28日，国家食品药品监管总局“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”④也没有放宽办理简易程序案件的处罚金额限制。 

（二）运转要高效。现行食品药品监管体制，构建了纵向包括国家总局、省局、州市局、县市局、乡镇监管机构，横向包括检验检测机构、稽查办案机构的强大监管网络，表面强大，实际上运转效率低。表现在，一是机构改革上下不对应，一个下级的内设机构对应上级几个内设机构的工作。比如本次改革，国家食品药品监管总局取消了保健食品化妆品监管司，把保健食品纳入食品范畴归口管理，化妆品纳入药品范畴归口管理，但大部分省、州局还设置保健食品化妆品监管的专门内设机构，导致工作上下不对应、不衔接。因此，国家应强调各级食药监部门内设机构的一致性和协调性。二是监管一线和监管高层人员编制不合理，呈“剪刀差”。食品药品监管工作的重点在基层、重任在基层，难点也在基层，而基层局、所的监管人员却少得可怜。本次机构改革，国家食品药品监管总局的人员编制从原来的197名增加到345名，增加了148名，增加75%，而省局、州市局、特别是县市局，增设了派出机构、检验中心，但增加的人员编制远未达75%。在整个食品药品监管体系中，越往上，工作越宏观，越往下，工作越具体、越繁杂，但人员编制却与之不成正比，越是上级人员编制越多，越是下级人员编制越少。因此，国家应改变这种人员编制配备的格局，在核定人员编制时应向基层倾斜，才能让食品药品安全不在一线失守。三是行政审批事项和执法文书需进一步整合。目前食品药品监管部门受理审批的有食品生产许可证及相关证件、食品流通许可证、餐饮服务许可证、药品生产许可证、药品GMP认证、药品经营许可证（批发、零售）、药品GSP认证、医疗器械生产许可证、医疗器械经营许可证等，名目众多，难以管理。笔者认为，国家总局应科学分类，合并许可证，分食品、药品两大类许可证即可，至于什么环节、什么范围可在许可证中注明。同样，现行执法文书多样化，有食品生产的、流通环节食品的、餐饮食品的、药品的、医疗器械的。既然是一个部门执法，执法文书也应统一，具体案件用类别、编号等形式区分即可。

（三）保障要有力。食品药品监管部门拥有的监管资源与承担的重任极不适应，在监管机构建设、监管队伍数量、执法技术配备、执法车辆装备、检验检测技术、检验检测设备、检验队伍编制等方面明显不足，特别是取消省级以下垂直管理的体制后，省级以下食品药品监管部门开展正常工作时捉襟见肘。一是工作经费投入不够。由省级财政供给时，人头经费达5000元/年，还有专项工作经费、检验检测经费、执法车辆的基本费用等。实行地方政府分级管理后，由于县域经济发展不平衡，人头经费锐减到每年500-1000元不等，执法车辆基本费用标准降低，更无专项工作经费，严重影响了监管工作的开展。各级政府应根据人口数量、辖区面积、监管任务等实际情况，核定经费投入，并随着经济社会的发展建立稳定增长的机制。二是检验经费不足。除上级监管部门安排的监督抽样有检验经费补助外，大部分地方财政没有将检验经费纳入预算，致使监管部门无法根据本地工作实际开展更多批次的检验。各级政府应根据监管部门的意见，将检验检测经费纳入财政预算，及时拨付。三是办公用房不足。随着人员增加，原有的办公用房已不能满足办公需要，特别是新设置的乡镇监管所，普遍面积狭小，甚至还要租房。国家应从全国的实际情况出发，统筹考虑食品药品监管机构的办公用房建设项目。四是检验检测能力不足。在组建成立药品监督管理局时，撤销了县市的药品检验机构，只保留了州市级的药检所，随着职能的增加，监管任务的加重，各级监管部门都要求成立检验机构，包括乡镇监管所也要成立检测站。时至今日，县市、乡镇的检测机构无实质性进展，州市级食品药品检验所的检验能力建设也没有大的改观。五是设施设备不能满足工作开展的需要。各级政府应加大食品药品监管部门的设施设备和装备配备投入力度，在执法车辆、取证工具、信息化建设等方面加大投入，大部分乡镇监管所至今无交通工具，无任何执法办案工具，工作成效不明显。

 参考文献

1、国务院：《国务院机构改革和职能转变方案》，2013年，第2页

2、国务院：《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，2013年，第2、3页

3、全国人大：《中华人民共和国食品安全法》，第四条，2009年

4、国家食品药品监管总局：《食品药品行政处罚程序规定》，第四十二条，2014年