坚持依法行政提高人民银行工作水平(二)

　　一是法律、法规赋予人民银行行使金融宏观调控和金融监督管理权。无论是制定规章和规范性文件的抽象行政行为，还是实施金融管理的具体行政行为，人民银行行使职权都不能超越这个法定范围。既不能在自己发布的规章或者其他规范性文件中为自己创设新的行政权力，也不得在没有法律、法规明确规定的情况下，将本应由自己行使的行政权转授或委托其他单位和个人行使。
　　我们还要分清该管什么、不该管什么。行政法律制度中最重要的原则是“法无明文规定不得为”，只有法律明确规定属于人民银行的监管范围，才是人民银行的战区，我们才能主动出击。法律没有明确规定人民银行可以管的，就是金融监管机关的防区，我们的任务就是密切关注金融机构的活动和金融业务的发展趋势。
　　二是人民银行可以根据法律、法规的授权，按照履行职责的需要，对现有的行政职权在系统内部进行分配和安排。目前，人民银行行政职权的划分是由《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》、《国家外汇管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》、《中国人民银行省级机构改革实施方案》、《中国人民银行金融监管责任制（暂行）》以及《中国人民银行关于设立九个大区分行的通知》等文件明确规定。人民银行各司局和各级分支机构必须严格按照确定的权限行使职权不得擅自逾越。

　　（三）行政行为的内容必须合法
　　行政行为的内容必须合法，即行政主体实施具体行政行为必须有明确法律依据。民事活动中遵循的是“法无明文禁止即可为”的原则，只要法律没有明文禁止的，就认为是可以做的。而行政活动必须遵循“法无明文规定不得为”的原则，只有法律、法规明确规定的行为，行政机关才能实施。
　　行政机关实施的每一个具体行政行为都必须有充分的法律依据。人民银行履行职责时所遵循的法律依据包括法律、行政法规和规章三个层次。我们要在金融监管实践中正确适用这些法律依据，就要掌握法律适用的三个原则：

　　一是上位法优于下位法原则。当不同效力层次的法律规范对某一相同问题规定得不一致时，应当适用效力层次较高的法律依据（上位法），而不适用效力层次较低的法律依据（下位法）。
　　二是后法优于前法原则。同一效力等级的法律规定前后之间出现不一致时，应该适用颁布时间在后的法律依据，而不适用颁布时间在前的法律依据。需要注意的是，适用这一原则的前提条件是前后两个法律依据的效力等级相同。
　　三是法不溯及既往原则，即法律规范不适用于其制定前发生的行为和事件。这是我国《立法法》确定的法的适用的一项基本原则。《立法法》规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”按照这一规定，对违法行为进行处理，应当适用违法行为发生时有效的法律规定，即使原来的法律规定已经被新的法律规定代替或者明确宣布废止。但如果新的法律规定中对此种行为的处理作出了比原来的规定更轻的规定，则可以适用新的规定进行处理。
　　适用法律依据是否正确是判断行政机关所实施的行政行为是否合法有效的重要前提，人民银行的各级执法部门对此问题要有高度的认识，并要在执法实践中认真学习并掌握适用法律依据的原则和方法，以保障人民银行行政执法的效力。

　　（四）行政行为的程序合法
　　程序就是操作规程，没有程序保障，实体权利义务就无法实现；没有实体规定，程序就是空洞的、无意义的。实践中常有人反映有些法律难以操作，主要原因之一就是缺乏具体程序规定。
　　由于行政处罚直接涉及到对行政管理相对人某项权益的剥夺或者限制，是最为严厉的行政行为，因此，全国人大颁布了《行政处罚法》，以专章详细规定了行政处罚的具体实施程序。《行政处罚法》规定的程序制度主要包括告知制度、听证制度、调查和作出决定相分离制度以及决定罚款和收缴罚款相分离制度四个方面。其中与人民银行行政处罚最密切相关并且对行政处罚的效力产生直接影响的主要是告知制度和听证制度。
　　按照《行政处罚法》的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的陈述和申辩的权利。这就是行政处罚的告知制度。行政机关不履行告知义务的，或者拒绝听取当事人陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。
　　听证是行政机关在作出重大行政处罚决定前的重要程序。行政机关作出不利于当事人的行政决定前，要给当事人提供一个了解情况、陈述意见、为自己辩护的机会和场合。根据《行政处罚法》和《中国人民银行行政处罚程序规定》的规定，人民银行在作出较大数额的罚款、责令停业整顿和吊销经营金融业务许可证等三项重大行政处罚决定前，要告知当事人有要求举行听证的权利。当事人提出听证申请的，行政机关必须组织听证，否则就是程序违法，所作出的行政处罚决定无效。

人民银行在履行金融监管职能以外的活动中，也要严格依法办事

　　人民银行不仅要依法履行金融管理职能，而且在履行行政管理活动以外的各项活动，包括民事、经济等活动中，也必须严格遵守法律规定。民事和经济活动违法，人民银行同样可能陷入诉讼中，同样要承担相应的法律责任，也必定影响人民银行履行行政管理权。

　　人民银行少数工作人员法律意识不强，擅自以人民银行职能部门的名义，或者以与其职务相关的个人名义，对外提供资信证明、保函等法律文件。这不仅对有关企业的正常经营活动造成了不良影响或损害，而且也极易引起由人民银行承担法律责任的后果，同时极大地损害了人民银行的对外形象。

　　对这类情况，我们要认识到行政机关工作人员的个人行为与职务行为的区分问题。在有些情况下，本意是个人行为，但若以行政机关工作人员的名义作出，会产生职务行为的后果。

　　在目前行政法理论中，对公务员的职务行为和个人行为的区分，有相当一部分理论是做宽的理解，也就是说，具有行使行政权力的一般资格的人所实施的行为只要包含了行政权力的因素都应认定为职务行为，而不考虑其权力依据和行为目的等因素；非职务行为或个人行为仅应该是那些完全不包含行政权力因素、不涉及行政权力运用的行为。

　　《国家赔偿法》在立法上实际采纳了上述理论倾向。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使行政职权无关的个人行为……”可见，在我国的国家赔偿制度中，区分公务员的个人行为与职务行为的标准是行政职权因素，公务员的行为只要与行使行政职权无关，则属个人行为；反过来说，公务员的行为只要与行使行政职权有关，则属于职务行为。那么什么叫与行使行政职权有关呢？一般理解就是公务员实施的行为中客观上包含着行政权力的作用，公务员实施行为时利用了行政权力的影响。

　　这种在司法上对行政机关及其工作人员法律责任严格认定的趋势，给人民银行工作人员的行为提出了更高的要求。因此，我在这里强调，人民银行的所有工作人员一定要严格按照其职责范围与工作规范履行工作职责，禁止人民银行工作人员超越权限、违反规定以单位或个人的名义对外出具涉及人民银行职能的书面证明或材料，从根源上减少人民银行承担不必要的法律责任的风险。

学法、懂法、用法，进一步促进人民银行依法行政

　　人民银行作为我国的中央银行、国家重要的行政执法机关，在履行法律赋予的金融管理职能、行使各项行政权力时，必然会涉及到与依法行政相关的各种法律问题，这就要求我们的各级领导干部和执法人员必须不断增强法律意识和法制观念，不断提高人民银行依法行政的水平。为此，我在这里强调几点：

　　一是要学法、知法、懂法，自觉地用法。法是实施行政行为的依据，是行使权力的规范，谁都不能超越。各级政府是行使行政权力的主体，各级行政机关实行首长负责制。因此，实行依法行政，责任在政府，关键在领导，领导干部要带头学法。
　　近年来，我国颁布了大量金融法律规定。仅2001年，新颁布的金融法律、法规就有3件，人民银行发布的规章和规范性文件有61件。金融监管人员面临着艰巨的学习任务。但是，一些监管人员对现有法律规定学习和掌握不够，对现有法律的含义缺乏正确、深刻的理解，不能自觉、精准地运用现有的法律武器来保证实现金融监管的目的。
　　古人云，“徒法不能以自行”。法律要靠人来执行，执法的人不知法、不懂法，再好的法立出来，也只是一纸空文。因此，我们反复强调要加强对法律，尤其是对新颁布的法律规定的学习和掌握。

　　二是要逐步完善金融法律框架，加强金融监管立法，完善行政处罚程序规定以及适用“取消金融机构高级管理人员任职资格”等非处罚性行政措施的程序性的规定。

　　三是要严格按照法定程序执法，确保金融执法行为的合法有效。特别是必须按照《行政处罚法》的规定，做好金融行政处罚工作，这是中央银行依法行政的最重要的内容之一。

　　四是要依法开展行政复议工作。行政复议是行政机关内部自我纠正错误的监督制度，是保证人民银行金融监督管理工作合法、适当的重要措施。人民银行各级机构都要高度重视行政复议工作，依法开展行政复议，纠正金融监督管理过程中的违法和不当行为，进一步提高人民银行的依法行政水平。

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