主题词 行政法 货币政策 金融监管 金融服务
坚持依法行政 提高人民银行工作水平

 依法行政是依法治国的核心和关键
　　依法治国是党的“十五大”确立的治国基本方略。依法治国、建设社会主义法治国家，就是要按照宪法和法律的规定来治理国家，管理社会事务。依法行政是依法治国基本方略的核心和关键。在我国现有法律体系中，80%的法律法规要由行政机关去实施，世贸组织95%的规则是约束政府的。行政机关的行政执法活动对经济和社会的稳定与发展、对公众权益的平衡与保障的影响最明显。依法行政在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。

　　依法行政，就是各级国家行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不失职，又不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

　　由于行政权力如此重要，所以必须建立起有效的行政监督机制，制约、规范行政机关的行政行为。我国先后颁布了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等一系列配套的行政法规和规章，《行政许可法》和《行政强制法》也已列入了人大的立法计划，人民银行先后制定了《行政处罚程序规定》、《行政复议办法》等规章。

　　中国人民银行是国务院的组成部门，根据《中国人民银行法》，中国人民银行代表国家行使金融管理权。人民银行在履行宏观调控职责和金融监管职责时所实施的一切行为，从法律性质上来说，就是行政行为。《中国人民银行法》还规定，人民银行的各级分支机构作为人民银行总行的派出机构，根据总行的授权负责辖区内的金融监督管理。人民银行分支机构对金融机构和金融业务实施监督管理的行为也是行政行为。

构建完备的金融法律框架，为人民银行依法行政提供充分的法律依据

　　人民银行履行的货币政策、金融监管和金融服务三项基本职能，直接来源于《中国人民银行法》的授权。改革开放20多年来，我们逐步建立起了有中国特色的金融法律框架，为人民银行履行基本职能提供了充分的法律依据。

　　按照法律的效力等级划分，金融法律框架由金融法律、金融行政法规和金融规章三个层次的法律规范构成。

　　金融法律是由全国人民代表大会及其常委会根据宪法，并依照法定程序制定的有关金融活动的法律规范，是金融法律框架最基本的组成部分。法律的效力等级最高。
　　金融行政法规是由国务院依法制定、以国务院令的形式发布的各种有关金融活动的法律规范。目前，我国的金融法规有40多部。金融行政法规的效力低于法律，它根据法律的有关规定制定，并不得与法律相抵触。此外，行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的，由国务院作出立法性解释。
　　金融规章是由国家金融主管部门根据金融法律、行政法规，在本部门权限范围内制定，由部务会讨论通过，并以部门首长签署命令的形式正式发布的规范性文件。金融规章的效力等级低于法律、法规。在履行金融监管职能的过程中，金融主管部门还发布了很多规章以下的金融管理规范性文件，其效力低于金融规章。根据《行政处罚法》的规定，金融规章可以设定警告和一定数额罚款的行政处罚，而规范性文件则不得设定行政处罚条款。目前，人民银行已发布金融规章和金融管理规范性文件1000多件。

　　要特别说明的是，在2000年7月1日《立法法》实施前，金融法规有两种发布形式，一种是以国务院令形式发布，另一种是经国务院批准、由金融主管部门发布。规章也不仅限于以部门首长命令形式发布，有很多以部门发文的形式下发。一些目前正在适用的法规和规章虽然不是以国务院令或部门首长命令的形式发布的，但由于它们是在《立法法》颁布前发布的，因此它们同样具有法规或规章的效力。这涉及到《立法法》的溯及力问题。对《立法法》实施前发布的法规或规章，不能以《立法法》为依据来判断其法律等级。但《立法法》实施后，只有以国务院令形式发布的才是法规；只有以金融主管部门首长命令的形式发布的才是规章，其他的属于金融规范性文件。
　　此外，金融法律框架还有金融自律性规范、涉及金融的司法解释、行政解释及国际金融条约四个部分作为补充。
　　金融自律性规范是由金融机构行业协会等行业性自律组织制定的约束其会员的规范性文件和金融机构自己制定的章程、内部规章制度及各项业务操作规程等规范性文件。这些金融自律性规范文件只对相关机构及其业务活动具有约束力，不得与法律、法规、规章相抵触。

　　涉及金融的司法解释是由最高人民法院、最高人民检察院在审判、检察活动中对金融业务方面的法律适用问题进行的解释。司法解释的范围仅限于法律在司法活动中的具体适用方面，不得与法律相违背。
　　行政解释包括两部分。一是对行政法规在金融行政管理工作中具体应用的问题，金融主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；其解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见、要求国务院解释的，由国务院法制办报国务院同意后作出解释。二是金融主管部门对其发布的金融规章的适用作出解释。金融行政解释不能与法律、法规、规章相抵触，金融主管部门也不能超越权限，对法律或法规作出立法性解释。人民银行已经作出涉及各方面问题的行政解释200多个，成为我国金融立法工作的有益补充。

　　国际金融条约是由两个或两个以上国家（地区）就金融方面的问题确定其相互权利义务关系的协议。除我国申明保留的条款外，我国签订或加入的国际条约对我国的金融活动具有约束力。

　　从总体上讲，我国已经初步形成了以金融法律为核心，金融行政法规、金融规章和金融规范性文件相配套，金融自律性规范、司法解释、行政解释以及国际金融条约为补充，多层次、全方位、较完整的金融法律框架。

　　但同时我们也要看到，我国的金融立法工作仍然不能满足金融业改革与发展的需要，还存在一些问题。一是立法滞后于市场发展的现象仍然存在。一些方面还是沿袭过去的做法，即先积累经验教训再制定法律规则。加入世界贸易组织后，我们必须从过去的“先市场，后规则”转变为“先规则，后市场”，要做到规则领先于市场。二是现有的金融法律框架还不完备，不能包容规范所有的金融市场主体和金融市场行为。改革和发展的重大决策与立法的结合问题还没有彻底解决，金融活动中法律的空白、短缺、不协调、不规范的现象随处可见。三是金融立法质量有待进一步提高。金融法律、法规、规章之间的内部结构失衡，衔接性不够，甚至相互冲突。有些金融法律规定过于原则，缺乏可操作性，使行政机关在执法中无法形成统一的认识和理解而造成执法偏差甚至错误，最后只能靠事后的司法解释和行政解释来处理这些问题。

全面理解依法行政的内涵，真正做到依法行政

　　合法行政行为必须具备以下四个要素：

　　（一）行政行为主体必须合法
　　行政行为的主体必须合法，也就是说实施行政行为的主体应当具备行政主体资格。一是能够依法行使行政职权。一般的社会组织，如：政党、企事业单位、团体，司法机关，国家最高立法机关，都不具有行政职权，不能成为行政主体。二是必须能够以自己的名义依法行使行政职权。有些组织受行政机关的委托也能够行使特定的行政职权，但不能以自己的名义行使职权，也不是行政主体。三是能够就其行使行政职权的行为对外承担法律责任，这是行政主体的最重要的特征。行政机关的内部机构及其工作人员行使职权行为的法律后果是由其所属行政机关来承担的，他们也不能成为行政主体。
　　人民银行现行的组织结构包括总行、分行（营业管理部）、金融监管办事处、中心支行、支行。人民银行是一级法人制的机关法人，各分支机构不具备独立的法人资格。但依据《中国人民银行法》的规定，根据总行授权，各分支机构以自己的名义负责本辖区的金融监督管理，因此也具有行政主体资格。但是，人民银行的内设机构、党的机构等不具备上述三个特征，不能作为行政主体。

　　（二）行政权限必须合法

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