对改革乡镇财务管理机制的几点思

一、乡镇财务管理机制所经历的几次变革 二、现行乡镇财务核算机制模式 

三、对创新乡镇财务管理机制几点建议

内 容 摘 要

乡镇财务一次又一次的变革，加强了农村基层政权建设。农村税费改革后，政府加大对“三农”工作的支持力度，乡镇财政职能也发生了巨大的变化，打破了原有乡镇财政收支的管理格局。本文通过对乡镇财务机制所经历的改革概述，最后提出了几点对乡镇财务制度建议。对改革乡镇财务管理机制的

几 点 思 考

一、乡镇财务管理机制所经历的几次变革

在我所在的云南省楚雄市，我就我所经历的乡镇财政大概经历的以下几个阶段作个概述。

（一）乡镇政府作为一级政府，享有自主的财权、人事权，像县级政府一样做年初预算，并要乡镇人代会表决通过。享有对资金的所有权、使用权、审批权，乡镇财政所的职能在一定程度上就相当于县级财政部门。但并不单设金库，每年年末岁尾就必须到所属的辖区税务部门计算税收，在一定程度上失去了财政主动理财的积极性。

（二）在实行“零户统管”前，存在以下几个问题：一是乡镇各站所财务人员基本都是由站所长指定，没有会计从业资格证，不符合财务制度，由于财务人员的不专业，造成了记账不及时、账务不清的现象；二是管理不规范，各站所用款基本都是站所长来使用，造成了挤占挪用专项资金的现象时有发生，甚至发生公款私存的现象；三是由于乡镇各站所本就人员较少，有的站所基本就是两三个工作人员，所以一人身兼出纳会计岗位的现象屡见不鲜；四是乡镇财政所在一定程度上只是单纯的履行了拨款、汇总报表的职能，对财政资金事前、事中、事后的监管职能都被弱化了；五是乡镇财政紧张时出现拉用人员经费的现象，造成拖欠工资的现象，有的乡镇特别是教师工资的拖欠。

（三）在经过了调研、讨论后，为了解决乡镇财务管理混乱的局面，决定在乡镇推行了“零户统管”改革。所谓“零户统管”就是把乡镇所有站所的资金（包括预算内、预算外、暂存款）、账务全部集中到财政所，由财政所进行统一核算。在岗位的设置上，各站所只设一名报账员，按所要使用的资金用途向财政所申报用款计划，并按时向财政所核销现金、票据等；财政所则设立预算会计、资金会计、统管会计，预算会计按按报账员所申报的资金，在领导批示后把资金拨付到资金会计账上，资金会计则按用款进度向单位开据现金或转账支票，并负责与银行核对账务；统管会计则按单位性质分开设立账务，根据每月单位所发生的业务进行账务处理。在月末岁尾时编制会计报表。

（四）“零户统管”实行了一段时间后，又发现了以下一些问题：一是政府收支未全部纳入预算管理，预算编制和预算执行仅限于预算内资金，而预算外资金一直游离于更规范的监督之外。二是仍未从根本上杜决拖欠工资的现象，有的乡镇在经费困难时仍然拉用人员经费，造成迟发工资、迟交医保、公积金等。三是现金管理混乱、报销不及时，有的单位申请出的现金迟迟不来核销，资金安全存在隐患。像我所在的这个地区的某个乡镇就出现了乡镇财政所长提出的现金长时间未核销、内部又缺少有效监管，最后清查时竟连现金支票存根都不知去向。四是乡镇除预算会计外，资金会计和统管会计对政府收支科目的使用不规范。由于统管会计只有在编制年末的部门决算中才使用得到政府收支科目，而平时的记账中只在收入才能清楚反映政府收支分类科目，而在核销支出时是按经济分类来记账，这就造成了部门决算有时与账本“账表不一”。五是账户管理不规范，一个乡镇一般设置一个总预算会计账户、一个资金会计账户，但实行情况是有的乡镇除了这两个账户外，还存在其他的银行账户，这在很大程度上加大了资金的安全隐患。

二、现行乡镇财务核算机制模式

为了解决“零户统管”制度下所产生的一系列问题，政府对乡镇实行了“乡财县管”的改革。“乡财县管”是在坚持财权和事权相统一，预算管理权、资金使用权和财务审批权不变的前提下，以乡镇独立核算为主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”的财政管理方式。“预算共编”，即县级财政部门按有关政策提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，乡镇政府根据县级财政部门具体意见编制本级预算草案并按程序报批。 “账户统设”，即取消乡镇财政总预算会计，由县财政总预算会计核算乡镇各项会计业务。撤消乡镇财政预算单位所有经费账户，由县财政在各乡镇金融机构统一开设“零余额账户”，“零余额账户”负责核算乡镇的公务收支、专项资金收支，工资及医保、公积金则由县财政国库部门直接集中支出。“集中收付”，即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县国库，由县财政根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算和划转。支出拨付以乡镇年度预算为依据，按照先重后一般的原则，优先保障人员工资。“票据统管”，即乡镇使用的行政事业性收费票据，由县财政派驻的统管会计管理，实行“票款同行、以票管收”，票据管理纳入统管会计年度考核目标，严禁坐收坐支和转移、隐匿各项收入（该段中的红字来源于“百度”）。 “乡财县管”财政体制的有利方面是有利于缓解乡镇财政困难，遏制乡镇政府的债务膨胀；堵塞漏洞，提高财政管理水平。弊端是与现行《预算法》矛盾，而且不利于调动乡镇政府的理财积极性，降低了办事效率。

“乡财县管”解决了在“零户统管”下所存在的几个问题：一是解决了预算外资金管理不规范的问题。实行“乡财县管”后，乡镇预算外资金直接上缴县财政国库，县财政根据比例返还，直接从“零余额账户”拨付，可直接追查资金去向。二是从根本上杜绝了拖欠工资的现象。实行“乡财县管”后，乡镇工资由县财政直接发放至职工个人账户，医疗保险、公积金也由县财政直接拨付至医保中心、住房公积金管理中心专户。三是解决了现金核销不及时的问题。根据国库集中支付改革的精神，在日常财务活动中应尽量减少现金的使用，故从县至乡逐步实行了公务卡结算制度，避免了多报、虚报现金的现象。四是解决了政府收支科目使用不规范的问题。实行“乡财县管”后，乡镇单位会计从收入到支出都须按政府收支分类科目来记账，有效的解决了年终账表不一的问题。五是解决了账户管理不规范的问题，县级部门实行国库集中支付后，预算单位允许设置一个零余额账户、一个专项资金户，实行“乡财县管”后，乡镇按国库集中支付政策规定取消了原有账户，按规定设置了一个零余额账户、一个专项资金户，有效保障了财政资金的安全。六是解决了年末岁尾乡镇财政干部就要到辖区税务部门计算税收的现象，腾出更多的时间来提升业务素质。

三、对创新乡镇财务管理机制的几点建议

（一）进一步完善县乡财政体制。财政体制是确定各级政府间财政分配关系的根本制度，是政府实施宏观调控的重要手段。在合理划分县乡事权和财权的基础上，综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政困难程度等因素，进一步调整和完善县乡财政体制，区分不同类型，实行不同的乡镇财政体制。认真编制合理的乡镇预算，加强预算执行过程中的资金监控力度。

（二）进一步加强乡镇财政资金的监督，建立完善的内控制度。乡镇财政所肩负着管理乡镇财政资金的监督职能，应加强内控制度的建设工作，完善乡镇财政所的内控制度，组织开展乡镇财政、事业单位及其他相关组织的会计监督。逐步把乡村取得的集体经济收入纳入监管范围。加强乡镇财政所内控制度建设应从以下几个方面着手：一是为保证财政资金的安全，确保会计核算的及时性和准确性，实行严格的内部岗位交叉稽核制度；二是财政所所长为总稽核人员，对财政资金拨付（支付）和会计核算进行审核、监督；三是实行内部交叉稽核制度，至少每月进行一次内部交叉稽核。具体是稽核岗位对资金会计、统管会计的拨付业务和会计核算进行抽查、稽核，各会计账务必须做到日清月结。四是稽核内容：申请用款单位公章、申请用款单位财务负责人及会计签章、财政所所长签字、开户银行及账号、支出科目名称、单位申请金额、财政所核定金额、拨款依据及说明等各凭证要素是否齐全、清晰、准确。审查会计凭证的真实、正确性、合法性和会计业务处理的及时性、报表的及时性、完整性、真实性、对账的及时性。做到乡镇财政资金支付的事前控制、事中控制、事后监督的资金支付体制，确保乡镇财政资金正确、安全支行。五是县级财政部门应定期对财政所的资金拨付、资金去向、会计核算进行检查，审核各种专项资金是否专款专用，是否严格按规定管理资金，是否确保财政资金的安全，是否迅速、快捷办理资金拨付，以及会计核算是否及时、准确、合理、合法。六是加强拨款印鉴的管理。拨款印鉴章应按专人保管、分离制约的原则，实行专用保险柜保管。应按类妥善管理，其中任何一岗不得同时管理两类或两类以上的印鉴章。印鉴保管人对拨款凭证审核无误后，应由本人加盖印鉴章，不得擅自转于他人代理。印鉴保管人出差、休假时，应做好印鉴的移交工作。印鉴严禁交叉代管。七是应加强对账制度。按时与县级财政部门、金融机构核对账务，并编制对账表，做到有据可查。八是财政所及各单位站所的财务人员应严格执行内控制度，确保乡镇财政资金的安全。

（三）应对财政资金的使用进行绩效评价。一直以来，各级政府都相当重视资金安全，但是很少对资金的使用效率进行过评价。资金下拨后，最多只对资金的去向等进行审计，而显有对实施这个项目最终产生的影响进行过科学的评价和论证，在一定程度上造成了社会上对财政取之于民用之于民这个概念的曲解，实行上，财政资金特别是下拨到乡镇、村级的财政资金用于解决民生的比例是很大的，这些资金都和老百姓的生活息息相关，例如：民政定补、粮种补贴、农田水利灌溉专项、村级活动场所建设资金、新农村建设资金等，都是最终让老百姓得实惠的，但是就因为缺少对资金使用效率进行评价并公布，才造成了资金支出后却得不到老百姓好评的结果。所以乡镇财政所应积极监督管理项目资金，参与政府投资项目的论证、实施和绩效评估工作。在实施财政资金绩效评估时，应遵循科学标准准则、公平公开准则、分级分类准则、绩效相关准则等四个准则来进行。对乡镇财政资金的绩效评价应从这几个方面来着手：一是重点加强对上级专项资金特别是农林水资金的监督和评价，审查是否专款专用、是否按时拨付、是否达到上级下达该笔资金时所要达到的目的，例如需用于农田水利的资金是否用在了改善农田水利灌溉条件等相关方面，项目竣工后是否比竣工前有更便利的水利灌溉条件；二是聘请外部审计人员对所实施的项目进行审计；三是从事前评价、事中监督、事后审计等几个方面来保证财政资金的使用安全和使用效率。四是避免突击用款，在项目实施前应对项目进度制定时间表，按项目进度及时拨付资金，避免在项目实施中因资金问题导致停工、怠工，或年底迫于资金压力而违规用款。

（四）加强农村集体财务的核算，积极推进村级财务乡镇代管的财务核算方式。村账公开责任落实到人，会计人员负责账务公开、财务主管人员负责解答群众的质疑查询，报告财务计划执行情况。随着农村综合改革的深入推进，农村一事一议资金的去向越来越成为老百姓关心的焦点。乡镇应对农村一事一议资金进行专项核算，并定期公布账务情况。公开的信息应包括：实施项目、筹集资金总额（其中：上级补助金额、村民自筹金额）、支付项目资金的日期、用途、收款方，资金结余情况。对农村一事一议资金不但要积极接受上级部门的检查和审计，还要认真进行自检自查，保证一事一议资金不被拉用。村级财务乡镇代管的核算模式，即村级资金仍属于村民所有，村民享有对资金的所有权和支配权，而乡镇仅对村级资金实行管理权，乡镇起到一个管理村级资金和保证村级资金安全的作用。

（五）将公务卡结算制度在乡镇推开。公务卡的推行极大的减少了现金的使用量，在一定程度上起到了保障资金安全的作用。公务卡结算系统能追踪到每一笔支付业务，使资金用途一目了然，防止了虚开发票报账的现象发生。虽然在乡镇开展公务卡结算存在诸多限制（如POS机的应用），但我们可因地制宜的开展，如办公用品可集中在大商场采购。

（六）应鼓励乡镇财务人员积极开展对乡镇财政及经济的分析工作，把枯燥的财务数据转化为生动的经济分析文章，为乡镇领导制定决策提供有力保障和依据。

（七）通过优化乡镇的各种配套设施及投资环境，把历来的向上级争取资金转变为积极的招商引资，大力发展乡镇经济。改变乡镇财政干部一副袖套死记账的映象，树立新时期乡镇财政干部的新形象。

（八）继续加强账户管理，保障资金安全。账户管理历来都是资金安全管理的重中之重，只有先从源头管理好，才能堵住资金安全隐患的漏洞。各乡镇虽在改革开始时已进行了账户清理，但是随着改革的深入，违规新开户又有所抬头。有的是上级主管部门对某一项目资金要求专户管理、专项核算，但从实际来看，只需在设置账务时单独为这一项目设立一本“专款账”即可达到有效监控的目的，而不需要另设账户。在“零余额账户”核算下，年末为了完成上级下达的支出任务，有的乡镇不得不把尚未完工的项目资金从“零余额账户”转到“专项资金账户”，待项目完工时再从“专项资金账户”支付项目资金。这样做一是违反了国库集中支付改革的初衷，二是造成账表不符，三是资金安全存在隐患。所以加强账户管理必须是一项长抓不懈的工作。

（九）加大培训力度，着力提升干部队伍素质。乡镇财政职能的转变和形势的发展变化，对乡镇财务人员的素质提出新的更高的要求。县级财政部门应加大对乡镇财务人员的培训力度，采取各种形式培训（包括面授、会计资料、网络等），组织乡镇财务人员重点进行相关业务知识、有关涉农财政政策等业务知识的培训，不断提高政策业务水平，努力打造一支思想过硬、业务熟练、作风优良的的高素质乡镇财政干部队伍。杜绝乡镇财务人员无证上岗的现象。制定奖励政策，鼓励乡镇财务人员参加各种会计或经济类的资格考试，提升自身业务水平。

（十）加快乡镇财务信息化建设。应按照全面、科学、客观、细致的原则，全面整合乡镇财务信息资源。在“乡财县管”实行前，各乡镇的财务核算有的使用手工、有的自行购买财务软件、更有的使用网下下载的别人破解的盗版财务软件，这些情况都使财务信息安全存在极大的隐患，也极不规范。实施“乡财县管”后，为了解决这些问题，县财政为各乡镇配备了适合本地发展的财务软件。但是在现在看来，这样的财务软件已不适应形势的发展，势在必行的财政大平台建设将建立财政部门、金融机构、预算单位的横向联网机制，将解决不同软件间的衔接、网络不畅等问题，实现数据资源共享，提高工作效率，以减轻基层财务人员工作量过大和硬件短缺的问题。

参 考 文 献

1、陈秋生 云南财政研究报告

尊敬的郭老师：

你好！首先谢谢你为我的论文的细心指导，我第一次上传的论文，由于自己在思想认识上的不足，草草了事，你给了我一个“行为恶劣”的评语确实让我感到无地自容，现在我知道了无论论文写的好或坏，首先要有一个严谨、认真的态度，才能得到老师的肯定。在吸取了教训后，我这篇论文是总结了自己的实际工作写的，也有一些摘录部分，但大部分都是自己所写，请郭老师帮我看下。我知道我的这篇论文上传的时间有些晚，但还是想请郭老师能尽快帮我批阅。希望在郭老师的帮助下我能按时通过论文，并原谅我原来的错误。

此致！