试论地方税权完善的必要性

一、我国1994年税制改革至今在地方税权的建立方面取得的成绩、存在的问题及其成因

二、完善地方税权的必要性

三、完善地方税权的基本原则

四、完善地方税权的途径

内 容 摘 要

地方税权作为税收法律体系的重要组成部分，建立和完善科学合理的地方税权，对国家的政治稳定、经济发展意义重大。本文从地方税权的现状、完善地方税权的必要性、完善地方税权应重视的问题、地方税权划分的合理性分析及完善地方税权的途径等几个方面，论述完善地方税权的必要性、重要性及完善地方税权的建议。

试论地方税权完善必要性

国家税权按纵向分配方法可划分为中央税权和地方税权，科学地分配和行使税权是税收法制现代化的核心内容。随着我国市场经济秩序的快速发展，1994年实行分税制时对中央、地方税权进行的划分已不适应当前政治、经济发展的需要。进行新一轮税制改革，切实建立符合我国国情的分税制、完善地方税权已是摆在我们面前的一个重要课题。地方税权作为税收法律体系的重要组成部分，其建立和完善关系到中央、地方财政利益的分配、关系到国家经济运行的正常秩序、关系到纳税人的切身利益。

一、我国1994年税制改革至今在地方税权的建立方面取得的成绩、存在的问题及其成因

1994年开始全面实施新税制，在合理分权的思想指导下，触及了中央与地方之间税收立法权的分配，地方享有制定某些地方税种实施细则的权利，但是，这种分权是非常有限的，中央并未授予地方调整地方税种基本税制要素的权力。因此，地方并有没有享有真正意义上的独立的税收立法权，总体上说我国税收立法体制仍然属于中央集权型体制。实行分税制的目的，在于重新分配中央和地方的分配关系，保证中央和省级政府正常运行所需要的财力。统计数据显示，税制改革以来，税收收入连年大幅度增长，税收收入占财政收入的比重、中央税收占整体税收的比重逐年攀升。通过税制改革增强了中央可调控财力的目的基本实现，中央税收体系得到了加强。与之相比，地方税制改革严重滞后，大部分税种滞后于社会经济发展，而且部分税种缺失，地方政府无法通过规范渠道取得行使其职能所必需的资金。地方税制不健全，地方税收立法权不足和缺位，管理不畅等矛盾日益突出，存在的主要问题及其成因如下：

（一）分税制不彻底，地方税制结构不合理

1、中央与地方税种划分交叉重叠。分税制财政体制跃然将税种划分为中央税、地方税和共享税，但在划分中央与地方收入时，将营业税划分为地方固定收入，但却不包括铁道部、各银行总行、各保险公司集中缴纳的营业税（这部分收入划入央固定收入）；将企业所得税分为中央企业所得税和地方企业所得税，中央企业所得税划为中央固定收入，地方企业所得税划为地方固定收入，但又不包括地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；将城市维护建设税划为地方固定收入，但又不包括铁道部门、各银行、各保险公司集中缴纳的部分；这就使得地方税中营业税、个人所得税、资源税和印花税等都具有共享税性质。划分标准杂乱无章，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业性质和隶属关系划分的。这种交叉重叠的划分方法，违背了分税制的规范要求，导致中央税与地方税的内涵与外延难以准确界定。

2、缺乏有影响力的地方税种。地方税制结构的不合理，主要表现在税种虽多，但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种。从现行税制看，工商税收中涉及地方税收的大多是比较零星分散的小税种，营业税、企业所得税又都不是完全意义上地方税（有中央分享的部分）。而随着增值税税制改革，如果将建筑安装、交通运输业的营业税改为增值税，营业税的税基会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降，更难成为主体税种。

（二）地方税收入规模较小，不能满足地方财政需要，不规范收费层出不穷

实行分税制财政体制后，地方税应成为地方财政收支的主要来源，但由于目前税种划分不规范，征管范围划分不合理，导致由地方税务部门组织的工商税收规模偏小，不仅不能在地方财政收入中占绝对优势地位，而且也不能满足地方政府的支出需要。由于地方税收占地方财政收入和支出的比重特别是占财政支出比重过小，不仅制约了地方税务部门职能作用的发挥，而且由于地方政府的支出过多依赖于中央的转移支付收入，不利于地方政府职能的实现。这种情况导致了地方政府的各种收费、预算外资金不断扩大，严重破坏了国民收入的分配秩序。

（三）税收管理权过于集中，事权与财权没有统一

1994年的税制改革，在合理分权的思想指导下，触及了中央与地方之间税收立法权的分配，但由于分权十分有限，地方并没有获得实际利益，中央并未授权地方调整地方税种基本税制要素的权力。因此，地方并没有现有真正意义上的独立的税收立法权，总体上说我国税收立法体制仍然属于中央集权型的体制。这种高度集中统一的地方税收管理体制由于过多考虑了中央利益，变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，使地方政府的税权和事权不相适应，不利于地方因地制宜地调控配置区域性资源，削弱了地方政府开辟税源、组织收入和调节经济的积极性。

（四）地方税权的缺位和不足制约了经济发展

由于地方税权的缺位和不足，地方政府在不能享有税收立法权的情况下，为了促进本地经济的发展，或是解决本地区的实际问题，必然寻求非规范途径对这种体制进行突破。在这种情况下，势必造成各地政策统一，政府没有长期稳定性，不利于营造公平竞争的环境，影响了投资者的积极性；不能实现资源合理配置，地区之间税收恶性竞争现象突出；区域发展极不平衡，东西部地区经济发展差距越来越大。

二、完善地方税权的必要性

（一）完善地方税权是进一步优化税税制结构的必然要求

国家税收制度是国家政治经济制度的重要组成部分，而中央税收体系和地方税收体系也是国家税收体系的两个重要组成部分，我们应认识到，不管缺少中央税收体系还是缺少地方税收体系，国家税收体系都是不完整的系统。也可以说，在国家税收制度体系中，如果只重视一个系统，而弱化另一个系统，必然造成两个系统都畸形发展，不利于国家税收组织政府收入和实施宏观调控职能的充分发挥。地方税权的完善，巩固和强化了国家税收体系，促进税收职能的有效发挥。

（二）完善地方税权是发挥地方政府公共财政职能的内在要求

公共财政理论认为，公共产品具有层次性，按受益范围大小可以分为全国性和地方性公共产品。地方政府是地方性公共产品的最佳提供者，这是因为，不同地区居民对公共产品的偏好程度不同，由此决定着不同地区居民对公共产品的需求量和需求层次不同。若由中央政府提供全部的公共产品，往往会由于信息不对称而降低公共产品的提供效率。而地方政府在了解本地居民的消费倾向方面处于较佳的地位，可以根据当地的地域特点和公共偏好确定公共产品和公共服务的数量、质量和方式，这更有利于实现资源配置的优化。但地方政府由于没有独立的税权，没有自己掌握的税基，不能自行设立并调整地方税的税目和税率，因此难以保证地方支出的需要，不利于地方政府运用税收杠杆调控本地的经济，降低区域资源配置效率。

（三）完善地方税权是配合税费改革的需要

目前地方政府缺乏必要的税收立法权，财政收入缺乏弹性，使地方支出过于依赖中央转移支付和地方税费收入。地方无法通过地方税体系来获得足够的财政收入，只好把目光转向了非税收入，这是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原因之一。一些本应以税收形式征收的地方性收费或基金项目，由于地方没有税收立法权而不能征税，削弱了税收作为地方政府财政收入主要来源的地位，制约了税收规模的扩大，扰乱了正常的国民收入分配秩序，形成了“税不够，费来凑”甚至“以费挤税”的现象。这不但侵蚀了税基破坏了财政收入的规范性，而且给个人和企业带来沉重的负担，妨碍了正常的社会生产经营活动。如果赋予地方税收适当的税收立法权，显然可以更有效地对现有收费项目加以清理规范，并且使这种由“费”改过来的“税”受到更多监督。

（四）完善地方税权是各地保持资源优势，实现精细化管理的必然要求

一方面，我国是一个幅员辽阔的国家，各地拥有各自的税源优势，而由于地方无权设立税种，致使地方无法开辟新的税源，使许多潜在的税收收入白白流失；另一方面，由中央统一立法要求开征的某些税种，地方却未必有相应的税源，或税源太小而难以开征。这种情况不仅不利于调动地方税收的积极性，也不利于地方因地制宜、灵活处理当地的税收及其他经济问题，无疑会妨碍地方经济的正常发展。同时，也不利于对地方税收实现科学化、精细化管理目标。

三、完善地方税权的基本原则

（一）中央为主，地方为辅

构建新的地方税制体系必然涉及地方税和中央税的比例问题。如何确定二者的比例，必然以满足国家宏观调控对中央财力的需要为目标。因为中央税收是中央财政收入的主要来源，可以说中央税收规模直接决定着中央宏观调控效能。我国是一个经济发展极不平衡的国家，中央宏观调控除保证经济济总量平衡外，更应着眼与地区发展不平衡和产业结构不合理这两大宏观经济运行问题的调控。1994年实行分税制，跃然从形式上划分了中央和地方收入，但实质上仍是收支对称，分级包干，“分灶吃饭”，结果中央税收不足、部分地方地方税收过大的局面愈演愈烈。这样，中央财政收入安排本级支出已捉襟见肘，更谈不上有足够的财力建立系统的转移支付制度。经济落后地区的收入本来有限，在缺少了中央税地方规范的转移支付，使地方财政收入入不敷出的困难状况日益加剧，而与发达地区的差距也越来越大。于是一些地方政府为了自求财政平衡纷纷扶持短、平、快项目，又出现了重复建设、盲目建设，使全国的产业结构更加不合理。因此，为了解决经济落后地区的财政困难状况和扭转中央财政的被动局面，在构建新的地方税收体系时，应坚持中央税为主、地方税为辅的原则。

（二）体现国情，合理分权

纵观国际税收管理的实践，主要有中央集权型、地方分权型、中央地方兼顾型3种模式。根据我国国情，应采取中央地方兼顾型，赋予省、自治区、直辖市人大、政府必要的地方税收管理权。中央税和共享税的税收立法权、政策解释权、征收管理权、计划安排权行等集中在中央；全国统一开征且对宏观经济有较大影响的地方税，其基本法的立法权可集中在中央，征管权和部分政策调整权下放地方；全国统一开征且对宏观经济影响小或地方特色浓厚的地方税，由中央制定基本法；实施办法由地方制定，政策解释权和征收管理权完全赋予地方；全国不统一开征的地方税，其立法权、政策解释权、征收管理权全部赋予地方；地方结合当地经济资源和社会发展状况，报经中央批准，可决定开征、停征某些税种。为了统一税政，地方制定的地方税收法规须报中央备案，凡与国家法律、行政法规相抵触的，中央有权废止或者责令地方纠正。

（三）降低税率，拓宽税基

一般来说，在宏观税负水平一定的条件下，税基越宽，税率越低；税基越窄，税率就越高。新的地方税制体系在税种选择和税率设计上应坚持宽税基、低税率原则。因为在现实中，过高的税率必然会加重纳税人负担，当这种负担达到一定限度时，消极作用便会从两个方面表现出来：一是宏观方面导致税收替代市场机制，扭曲社会资源合理配置，从而对经济增长产生抑制作用，最终导致税源枯竭；二是从微观方面导致纳税人心理和行为扭曲，甚至想方设法偷税、漏税。为了避免上述消极作用的产生，构建新的地方税制体系应与我国经济发展水平和收入结构的变化相适应，尽可能把更多的应税对象纳入课税范围，通过税基的扩大而不是税率的提高扩大地方税收规模，把应承担纳税义务的纳税人所取得的收入、收益、利润、财产及其特定行为都纳入征税范围，使新的地方税制体系体现出税率适当、税种合理的特点。

（四）简化税制，降低成本

构建新的地方税制体系必须防止税制复杂和征管成本的增加，在这方面有必要借鉴西方的税收中性思想。斯密是最早提出税收中性思想的人，他主张在税收政策的执行过程中，只为国家提供充足的收入，而尽量避免征税对纳税人增加额外的负担，为此他提出了公平、确定、便利、节约的税收四原则。当代西方经济学的供给学派也认为市场机制是一切经济活动的原动力，扭曲市场相对价格的政府政策往往会扭曲资源配置，降低经济效率。他们主张应合理地选择税种和安排税收结构，最大限度地减少税收杠杆运用中的负效应。根据供给学派的税收中性思想，在税制建设上要遵循简化、低税负、低税率、低成本的原则。它反映了当代世界各国税制改革的潮流，对于我国建立科学、规范的地方税收制度不无指导意义。

（五）强化调控，平衡发展

西方发展经济学认为，在发展中国家普遍存“地理上的二元结构”，即经济发达地区和不发达地区同时存在。如果任其自然发展，地区上的二元经济结构不仅不能消除，而且还会进一步拉大。因此，当经济发展到一定阶段时，政府应采取一定措施来支持落后地区的发展。在这些特殊政策中，税收政策因其调节的广泛性、直接性和有效性，在改善落后地区的投资环境和吸引投资方面发挥着不可替代的作用。一般来说。落后地区的税收优惠多一些，税负就轻，投资者的税后收益相对较高，这样就会产生发达地区的资本、技术、人才向落后地区转移的扩散效应，最终会促进落后地区经济较快发展。所以一些发展经济学的代表人物普遍认为，对不发达地区实行特殊的税收政策的体制安排是必要的。我国西部大开发战略过程中，也应充分利用税收调控在平衡地区经济发展方面的作用，在地方税制体系设计上要坚持强化调控、平衡发展的原则，如在所得税方面给予西部地区更大的减免权，发吸引更多民间投资向这一地区转移；在资源税方面给与西部地区更大的税、税目调整权，使这些地区能够从本地资源条件出发，充分利用资源税增加财政收入，并利用资源转移税负的特点从东部省区获得更多财政利益。

四、完善地方税权的途径

（一）地方税权应通过法律形式予以认可和规范

市场经济是法制化经济，在有效的政府财政关系的正常运转必须有健全的法律作保证。当前，我国的税法存在着立法档次低、税收立法权行政化的趋势，针对我国税收法律体系特别是地方税收法律体系有待完善的现状，我们必须加快立法进程，建立以《税收基本法》为统帅的指导的结构合理、层次分明、相互协调、便于操作的地方税收法律体系。比如建立《地方税通则》，就地方政府对税收应有的立法权、解释权、征收权、管理权、税收调整权、税收减免权以及税务稽查、司法、监督管理等权限，运用法律形式是指固定化、规范化、以明确地方职责，确保地方利益。

（二）合理分权，赋予地方一定的税收立法权

目前，我国是最大的发展中国家，为了实施有效的宏观经济调控，实现政治稳定，需要中央集中税权、集中财力；但另一方面，由于我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系，使地方能够通过税收手段调控区域经济发展。我国各按“大权集中，小权分散”的税权划分模式，将那些为保证国家政令统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的立法权集中在中央。同时明确地方的税收立法权：在国家规定的范围内，地方可选择或调整某些地方税收的税率；在地方管辖区域内的地方税种，立法权归地方，地方决定其税基、税率、减免、开征、停征及征收管理等事宜；在一定法律范围内，经中央批准后，地方可因地制宜地对具有区域性特点的税源开征新的地方税种；对某些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限；地方税收立法权限只能集中在省、直辖市和自治区政府，不能再向下级分散，以确保在一定范围内税收政策的统一及严肃性。

（三）科学地选择地方税主体税种，建立地方税持续的增长机制

正确选择地方税主体税种是健全和完善地方税体系的重要内容，也是进一步深化分税制财政体制改革的客观要求。什么样的税种才能成为地方主体税种？一般来说，作为地方税种必须具备以下三个条件：税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力，对增加地方税收规模影响较大；在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；在税制方面严密规范，透明度高，便于征管。目前世界上许多国家都以财产作为地方税的主体税种，从我国目前的实际情况来看，要把财产作为地方主体税种，显然不具备条件。地方主体税种的选择，必须符合经济发展水平和税制结构的变化。在近期内应选择营业税和企业所得税作为双主体税种。因为这两个税种目前属于税基广、税源充足、税制规范的税种，以此为地方主体税种，可以更好地实现收入和调节功能。在中期可以选择营业税和个人所得税作为地方主体税种。因为随着我国加入世贸组织，我国对外开放进入一个新的阶段，必然推动我国经济实现持续、快速增长，这就为扩大个人所得税的规模提供了充足而稳定的税源。而在远期，随着我国经济的进一步发展和人们收入水平的提高，以及市场经济体制的成熟和税收制度的完善，最终可选择国际通行的财产税和个人所得税作为我国地方的主体税种。

（四）下放地方税收管理权应渐进实施

应当看到，我国的市场经济体系还很不完善，不可能实行像美国那样彻底的分税制。同时，在经济转轨时期，法律、政策的完善程度及工作人员素质等方面存在诸多制约因素，中央政府的宏观调控作用绝对不能削弱。因此，给予地方税收立法权的过程不可操之过急，可以区别不同的税种，在明确中央与地方税权的基础上逐步适当下放。在中央集权的基础上，逐步走向地方适度分权的道路。这样，既有利于地方因地制宜地开辟本地的新税源，又有利于解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。比如，对税源较为普遍、税基不易转移、对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如房产税、城镇土地使用税、车船使用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免等可赋予地方税权来制定。对税源零星分散、纳税人环节不易掌握、掌握征收成本大，且对宏观经济不产生直接影响的税种，如契税、耕地占用税等税种的立法权可下放给地方。

（五）构建地方税权的约束机制

我国目前税权的控制机制很不完善，主要表现在：一是政府部门掌握着实质上的“税收立法权”，税收规范大量以行政法规的形式存在，缺乏纳税人、监督机关对政策的约束机制；二是尚未建立规范的多级财政体制，规范的分税制要求合理划分中央税、地方税和共享税，由于分税制的不彻底带来财政体制的不规范。成功的财政分权要求中央具有有效的控制权。借鉴国际上实行分税制国家的经验，必须对地方现有税收立法权的范围、形式等作出明确的规定，只有这样才能使地方税在一个较为合理的环境下管理，杜绝“乱收费”变成“乱收税”。具体地讲，地方行使税收立法权至少要满足3个条件：不得损害中央政府的权益，如不得侵蚀中央税的税基；不得损害其他地区的权益，如通过税收出口向其他地区转嫁税负，进行不公平的税收竞争；不得损害当地居民的权益，如采用过高税率等。

因此我们应借鉴财政民主制和财政联邦制的控权机理，从以下方面完善我国的税权控制机制：

1、政府取得收入的数量、方式和程序必须建立在立法的基础之上，收税和收费必须由各级人民代表大会立法决定，各级政府没有作出收税或者收费的决策权力。

2、应合理划分中央和地方的事权，并赋予地方独立的税权。中央税、费由全国人民代表大会决定，地方税费由地方人民代表大会决定。

3、必须重视预算的作用，政府预算体现着社会公众对政府收支情况的监督。所有收入进预算，预算必须完整，不得有游离预算之外、不受监督的收入。

4、政府收入要以税收为主要形式，严格限制收费的规模，收费只能发挥补充的作用。清理各项乱收费行为，真正发挥地方税收的财政职能。

参 考 文 献

1、金人庆《中国当代税收要论》，人民出版社2002年版

2、施正文、徐孟州《税法通则立法基本问题探讨》，《税务研究》2005年第4期

3、涂龙力、解爱国《论税收法制的现代化》，《税务研究》2005年第4期

4、岳树民《中国税制优化的理论分析》，中国人民大学出版社2003年版