浅谈加强预算外资金管理和核算的措施

 [摘要]：预算外资金是当前我国一种特有的资金模式，它与预算资金存在差别，但却是用于满足政府履行其职能所需要的执政性资金。如何加强预算外资金管理，研究其存在的问题及提出对策改进方法，就成为了我国经济体制改革中一项十分重要的工作。本文阐述了加强预算外资金管理和核算的意义，指出了当前预算外资金管理中存在的问题，提出了加强预算外资金管理的措施。

[关键词]：预算外资金，管理，问题，措施

 浅谈加强预算外资金管理和核算的措施

预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体，为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排的未纳入财政预算管理的各种财政性资金。对预算外资金的管理指在保持预算外资金国有权不变的条件下，运用法律手段，辅之以经济手段和行政手段，对预算外资金的运行进行调控和监督，增强预算外资金的合法合规性，提高预算外资金的使用效益。1996年7月份，国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的规定》(国发汇1996129号)，其中明确规定，国家机关、事业单位和社会团体的各种收入中，凡是体现政府职能并凭借或依靠国家所赋予的职权取得的收入都属于财政性资金。这种财政性资金除按规定已纳入财政预算内管理的以外，其他都应做为预算外资金。同时还将一部分原属于预算外资金的政府基金也纳入财政预算内管理。

加强预算外资金管理和核算的意义

有利于公共财政的建设

预算外资金管理是政府财政资金管理改革的一个目标。从预算外资金改革和公共财政建设的国际借鉴来看，一般成熟的市场经济国家的财政收入绝大部分来自于税收收入，且财政收支也基本上是预算收支。收费收入同样存在，但只是整个国家财政收入的必要补充，即便是这部分收入，大多数也要进行严格管理。我国己经确立了建立社会主义市场经济条件下的公共财政这一基本目标，而预算外资金管理改革成为公共财政建设的重中之重。预算外资金管理改革的成败，关系到公共财政管理框架建设的成败，关系到部门预算、国库管理制度以及政府采购、费改税等改革的成败。部门预算就是一个部门一本预算，部门预算要反映部门及所属单位全部财政资金收支状况，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支，经营收支以及其他收支，因此只有加强对预算外资金的管理，视同预算资金一样管理，才能保证部门预算的完整性;国库管理制度改革就是通过建立国库单一账户体系，所有财政资金全都在国库单一账户体系中运行，在此基础上实现财政收支的集中收付。如果预算外资金游离于国库单一账户体系之外，国库管理制度改革也不能实现。

有利于提高财政收入占国内生产总值的比重

财政收入占国内生产总值(GDP)的比重，反映了一个国家财政参与国民收入分配的程度，这一比重的高低，由一个国家经济发展水平和政府职能大小所决定，这一比率越高，国家的宏观调控能力越强，反之则越弱。从我国财政管理的现状来看，财政收入主要是指预算收入，因为预算收入是国家能够直接调控的财政资金，是我国财政管理的核心。从财政收入占GDP比重的国际比较来看，发展中国家的平均水平在25%左右。而我国由于在改革开放之处，通过减政放权，政府把一些本该由市场来承担的职能还给市场，因此在当时情况下，随着政府某些职能的减少，财政收入占GDP的比重相应有所下降也是合理的。随着公共财政改革的推进，政府对基础设施和基础产业、社会保障的投入以及调节收入分配和地区差别，实施宏观调控的需要，现有的财政收入水平不能满足国家职能实现的需要。

有利于增强财政部门的宏观调控能力

 我国由于经济水平发展较低，预算内资金短缺，收支矛盾突出，一些本该作为财政资金来进行管理的预算外资金游离于财政监督之外，这样就使得财政部门对于财政性资金的宏观调控能力减弱许多;而且，由于预算外资金一方面从建国以来以极大的速度增长，但对于预算外资金认识上还比较滞后，在管理手段上存在缺位现象，在监督机制上存在监督检查手段不够健全，约束不够有力;而且对-于资金的征缴模式执行也不够有力，一些单位仍然把预算外资金作为自己单位可以任意支配的资金来看待，而且作为获取个人和小集团利益的源泉，造成了预算外资金在监督管理上存在许多问题，从而扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，由于监督管理上的缺位现象，滋生了一些腐败现象，因此，如何完善预算外资金的管理，如何对预算外资金产生的问题提出强有力的对策研究，都是十分重要的。

当前，预算外资金管理中存在的问题

目前，由于对预算外资金认识存在的不足和政策、管理手段上存在的不规范现象，造成了行政事业单位在预算外资金管理上存在乱收费、挤占挪用等问题，这些问题造成了国家财力的缺失，造成了国家财政性资金的减少，给国家财政造成不可弥补的损失，又加重了百姓和公众的负担，滋生了腐败现象。预算外资金管理中主要存在以下问题：

1、预算外资金收支管理粗放。按照预算外资金管理的要求，各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。具体收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清；支出时由于没有明确的定额标准计划，资金的使用仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。

2、应纳入预算外资金管理的项目仍游离于财政预算管理之外。从财政的资金管理看，一方面预算内资金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，使本应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因：一是原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的管理指标；二是就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重；三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响，主观上不愿意把专户资金纳入预算管理。

目前预算外资金的监督检查普遍存在着“重收入、轻支出”的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题，反映了预算外资金使用效益十分低下的情况。

4、征缴模式陈旧、程序不科学。尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制，但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。

5、相关政策和配套措施缺位。根据预算外资金管理的要求，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费，但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。

加强预算外资金管理的措施

树立“收支两条线”的思想意识

收支两条线是指政府对行政事业性收费的管理方式，即有关部门取得的预算外收入和发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，部门不得截留、坐支，财政部门安排给部门的支出不能和收入挂钩，而是根据各单位履行职能的需要按标准核定并拨付的资金管理模式。深化“收支两条线”管理改革的核心是按照公共管理的要求，将全部财政性收支逐步纳入政府预算管理，不能有游离于政府预算之外、不受社会公众监督的财政性收支。从“收”的角度来讲，主要是收缴分离，规范政府预算外收入收缴并减少部门、单位占压政府资金，对于合法合规的预算外资金收入特别是收费收入，不再由部门、单位自收自缴，实行收缴分离，纳入政府预算或实行专户管理;从“支”的方面来讲，主要是收支脱钩，执收单位上缴的预算外收入不再与其支出挂钩，收支两条线是防治腐败和搞好党风廉政建设的一项重要制度。

对于行政事业单位的财务人员及主管领导来说，应该逐步树立“收支两条线”的意识，行政事业单位的收费、罚没等预算外资金收入必须纳入财政专户管理，收入与支出不挂钩。例如:收费取得的收入全额上缴财政，支出由财政部门统一返还核定指标，统一安排使用。各行政事业单位的财务收支统一由该单位的财务部门统一管理，对各地区各单位开设银行账户进行清查，财务部门要按照相关规定，统一设立银行账户，而各职能处室不能私自开设银行账户，从收入和支出两个来源遏止违法违纪问题的产生。各单位每年在编制预算外资金预算时应参照上年和当年收入数、依据年的政策变化及其他收入的增减变化因素测算;编报之后报同级财政部门及上级主管部门审批，财政部门根据相关规定、各单位上报的用款计划及预算外资金缴入财政专户的情况进行批复，将资金拨入各行政事业单位的账户，各单位必须按照规定的用途使用。

加强申报、执行预算环节的管理

预算外资金实行专户存储的方式，根据国务院下发的《关于加强预算外资金管理的通知》中:“对于事业、行政单位管理的预算外资金，原则上采取由财政部专户储存、财政审批、银行监督’的方式”，行政事业单位预算应该按照量入为出、收支平衡、统筹兼顾、合理安排、厉行节约、开源节流、注重效益的原则来编报预算，在进行认真的审核思考之后，编报预算外资金年度收支计划和月、季计划，并报市级财政部门审批，同时要及时、足额地将预算外资金上缴市级财政部门开设的预算外资金专户，相应的银行也要对行政事业单位进行认真督促，督促其按时将预算外资金存入预算外资金专户。财政部门要针对各单位财务人员上报的预算外资金收支计划认真进行复核审查，保证其资金收取和使用的合理性和合法性;经财政批复预算后，要认真按照财政批复的用款计划来组织使用资金;如果有特殊用途，要报同级财政部门与上级主管部门批准，方能改变使用计划和使用用途;未经同级财政部门批准，各单位不得自行调整预算，更要在合理的开支范围内进行开支，避免超支现象的发生。

加强票据管理中的控制

各行政事业单位的收费票据必须由市级财政或者收费管理部门统一印制，未经指定，任何单位都不得印制财政票据。而主管部门在购买票据时要必须持收费许可证到相关部门登记，办理相关手续后领购相关票据;在进行收费活动时必须给对方开具收费票据;各行政事业单位的财务部门在进行账务处理时应该按照收费票据来进行原始凭证的入账处理，因为合法的收费票据是财务收支的法定原始凭证;在票据管理上设立限量供应、验旧领新的制度，即使用过的票据要经过票据主管机关审核，审核使用单位的收入金额、是否足额上缴国库，有无不按照收费许可证列示的内容和收费金额收费，看票据有无毁损丢失等情况，核对没有问题，才会供应新票据，这样就可以控制乱收乱罚的行为。而相关单位在与交款单位发生业务往来时，要如实反映收入情况，在收入发生时要给对方开具票据。在对票据进行监督检查时，要定期查看它有没有如下问题:票据超出规定范围标准、使用非法票据记账、未进行年检的、票据使用超出标准等。

对收费许可证和收费票据要进行审计

收费许可证是对行政事业单位预算外资金收费项目和政府性基金的一种管理方式。收费许可证由国务院价格主管部门统一制定样式，中央和省两级价格主管部门印制，各级价格主管部门分别核发。行政事业单位都要凭借合法有效的收费批准文件到相应的价格主管部门去申请领取收费许可证。收费许可证是行政事业单位依法收取行政事业性收费的合法凭证，每年由发证机关加盖年检审验章后才能保持使用效力。因此，在对其进行审计时，要看收费许可证是否正常年检，有无过期不更换的行为;而收费票据是行政事业性单位进行合法合理收费的法定票据，各级财政部门对于预算外资金的票据进行印制、发放、验旧换新、年检、核销等工作，各行政事业性单位在进行预算外资金的收缴时，必须按照财务隶属关系分别使用财政部或省、直辖市财政部门统一印制的票据。因此，在审计过程中，要看相关单位是否按规定使用了统一印制的票据，有无存在不开具票据的情况，票据的领用、注销和日常管理有无反常现象，如:票据存根没有连续编号，存根保存不完整，票据的开具与实际收款情况不符等。

结束语

研究预算外资金管理存在的问题及相应的解决办法，就成了一个迫在眉睫的事情。本文从如何加强内部控制、完善外部制度的监督两个方面入手，提出解决办法，从而对行政事业单位预算外资金的管理进行规范。随着经济体制改革步伐的不断加快，我国各项法规制度的不断完善，预算外资金必将作为一种特殊的经济形式完成它的历史使命，经过一个漫长的发展过程退出历史舞台。

参 考 文 献

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