浅谈如何依法行政——刘军

改革开放20多年来，我国的社会主义法制建设取得了重大成就。初步建立了以宪法为核心的法律体系，使国家政治生活、经济生活、社会生活的主要方面和基本方面做到了有法可依；健全了我国的司法制度和行政执法制度；建立了一支宏大的法制队伍；形成了有中国特色的社会主义民主政治制度和法律监督体系。随着普法工作的不断深入，依法治国的问题越来越突出而实际地提到了人们的面前。适应这一时代的要求，党的十五大明确地将依法治国，建设社会主义法治国家，确定为我国治理国家的基本方略。依法治国战略方针的确立为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又是依法治国的核心所在。由于国家所颁布的法律、法规，80%都须行政机关执行，那么能否依法治国，建设社会主义法治国家就决定于行政机关能否依法行政。本文试结合行政和行政法的概念、行政法的渊源来阐述如何依法行政。
一、行政和行政法的概念
（一）行政的概念。行政法是规定有关国家行政机关的组织活动的法律根据。因而顾名思义，首先要弄清什么是行政。许多中外行政法学者、行政法著作对“行政”一词的涵义，有各种各样的说法。有的说：“行政是实现国家目的的作用”；“行政是除去立法、司法以外的一切作用”；有的说：“国家统治权的行使，以行政作用为中心，其他作用都是为配合行政的需要而行使的”；还有的说：“行政是行政机关本着行政职权所为的一切行为”。这些说法都只从行政二字的字义或从三权分立的角度来牵强附会地解释，因而都是不确切的。马克思指出：“……行政是国家的组织活动。”（《马克思恩格斯全集》第1卷，第479页）这就正确地揭示了行政活动的性质，说明它最直接地体现着国家职能的行使，不同于其它国家机关的活动。国家行政机关为了贯彻执行宪法和法律，保证其全部正确实施，必须进行广泛的组织管理，即行政管理工作。
（二）行政法的概念。行政法，是一切行政管理法规的总称。国家有关行政管理方面的法规种类繁多，具体名称不一，但就其内容来说，凡属于国家行政管理范畴的，在部门法的分类上统称为行政法。行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、 企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。行政法是一个独立的法律部门，是国家法律体系中的重要组成部分。
二、行政法的渊源
行政法的渊源，亦称行政法的法源，指的是行政法来源于哪些法和它由哪些法组成的。行政法是由各种含有行政法规范性质和内容的法律文件和法规所组成的。通常有两种情况：一种情况是行政法规范比较分散地存在于其他一些法律文件之中；另一种情况是行政法规范比较集中地规定在一个独立的法规之中，如专门规定行政机构的组织章程或行政人员奖惩条例等。我国行政法的法源主要是：
（一）宪法。宪法是国家的根本大法，国家的总章程。它是我国一切立法的依据，也是我国行政法的基本法源。在宪法中有许多章节条款是具有行政法规范性质的。
（二）基本法律。这是仅次于宪法的国家的主要法律。其中，有关国家机构的基本法律，如《中华人民共和国国务院组织法》，比较详细地规定了我国最高国家行政机关的性质、组成、任期、职权和工作原则等。在基本法律当中，有许多规定是具有行政法规范性质的。因此，它也是我国行政法的一个重要法源。
（三）按照我国现行宪法的规定，全国人大和全国人大常委会均有权通过法律。这种法律是指仅次于基本法律的那些法律。建国以来的法律，按照前三部宪法规定，只有全国人大才有权制定。所有这些法律，也都是我国行政法的法源。全国人大常委会有权颁布法令，那些法令多数至今有效，也应是行政法的法源。
（四）行政法规、决定、命令、指示和规章。我国现行宪法规定，国务院根据宪法和法律可以规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。各部、各委员会，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，可以发布命令、指示和规章。建国以来，政务院和国务院以及各部、委，曾颁布大量的行政法规和具有行政法规性质的法律文件，如决定、命令、指示、规章等，这些行政法规、决定、命令、指示和规章等是我国行政法的最主要的法源。
（五）地方性法规。我国现行宪法规定省、直辖市的人大和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，有权制定和颁布地方性法规。报全国人大常委会备案。这些地方性法规，多数都是规定国家各方面行政管理工作的内容。因此，地方性法规也是我国行政法的一种法源。
三、新时期如何依法行政
（一）依据行政法的渊源，明确依法行政的具体内容和要求。依法行政是法制原则的一项重要内容，是指行政机关极其工作人员进行行政管理活动必须要以法律、法规、规章等为依据，不得超越法律、法规、规章等规定的范围，否则，就构成违法，要受到法律的追究。
依法行政的具体内容主要包括：
1、行政机关行使行政权不得与宪法、法律、法规等相抵触，行政机关有权依法制定行政法规、行政规章极其他规范性文件等也不得与宪法、法律、法规相抵触，否则就无效。
2、行政机关作出各种处理决定必须依照法律、法规和规章等的规定。在没有法律、法规和规章的规定的情况下，行政机关不得作出影响到公民、法人或其他组织权利义务的处理决定，行政机关作出这种决定必须要有行政法的直接依据，即该行为是根据哪个法律、法规、规章的哪条规定作出的。
3、行政机关必须在行政法规定的范围内行使其职权。任何超越行政法规定范围的行政行为都没有法律效力，应予撤消。
依法行政的具体要求：
1、行政机关进行行政管理的任何一项行为必须要有法律依据。行政机关要依法办事，而不能依言办事、依习惯办事，不能用长官意志来调整行政活动，行政机关的活动必须受到法律、行政法规的约束。
2、行政机关必须在行政法规的范围内行使职权。如果行政机关超越了法律规定的职权范围进行活动就属违法，其行为或决定就会失去法律效力而无效。
3、行政机关必须加强行政立法。单靠国家权力机关制定的宪法、法律和地方性法规来对国家和社会事务进行管理是不够的。行政机关发挥其人力、专业和技术等方面的优越性，加强行政立法，对国家权力机关的立法作必要补充，以便使国家行政管理真正做到有法可依，有章可循。国家行政机关制定的行政法规、行政规章及其他规范性文件，在效力上属于宪法和法律，在内容上不得与宪法和法律相抵触，在制定时必须根据有关法定的程序进行。
4、行政机关必须正确适用行政法。行政机关在执法过程中，应把行政法律规范正确适用于各种具体事件的处理之中。行政机关适用法律、法规和规章等，不仅应当符合法律、法规和规章等的字面含义，还要符合法律、法规和规章等体现的目的、原则，从而对各种事务进行合法，有效地管理。
5、行政机关必须依照法定的内容、程序和形式进行行政活动。行政机关的行政行为在内容上应符合行政法规定的范围或幅度以及原则的目的。在程序上应严格依照法定的程序，而不能将其法定的程序放置不用或颠倒。
（二）行政机关和人员要努力提高自身素质，自觉增强法律意识和法律观念。行政机关和人员是法治的保证，也是实现法治最关键的因素。执法者和司法者只有切实提高的自身素质，自觉增强防腐拒变能力，以身作则，才能依法裁决案件，使法律固有的公平、正义品格得到实现。国务院秘书长王忠禹指出“公务员的作风建设事关民心向背，事关党和政府与人民群众关系”。这就要求新的历史时期行政机关和人员要堂堂正正保持公仆本色，踏踏实实做好本职工作，切实转变工作和领导作风，特别注意为官要“干净”，从政要“干事”。“干净”就是要廉洁自律，拒腐防变，是为官者自律的要求和准则。“干事”就要满怀激情，干好革命事业，立足本职，干好改革大业，干字当先，从政的职责和义务。这两条也是老百姓对人民公仆的起码要求。
（三）坚持与行政道德的软标准相结合，通过构建体现时代精神的行政道德伦理文化促进依法行政。一个运作畅通，政绩卓著的政府不仅仅要有完善的法律、法规等外在的强制性的硬标准，更要有一个良好的政治道德作保证的软标准。法律作为凭借国家权力进行必要社会调整和社会控制的手段，并非唯一方法，更不是万能的，法律调整领域的有限性，不能也无法制裁无行为载体的意识、观念和思想的落后，甚至反动。道德则不然，它甚至还调整纯粹的内心活动和思想。即所谓法律治表，道德治里。在行政活动中，道德是作为极其重要的参与行为，发挥精神杠杆的主导作用，对于改进政府管理作风，树立政府在人民群众中的崇高形象，促进社会风气的好转，都有着重要的现实意义，注重和加强行政道德建设促进依法行政是实现社会主义法治的必然要求。
（四）严格实施督促检查制度。依法治国，建设社会主义法治国家，是由我国人民当家作主的本质所决定的，也是建设社会主义市场经济的内在必然要求。从实践看，依法治国的重点和难点在于行政机关。行政机关行使权力的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令服从；行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量度，行政方式上的这些特点，使人们习惯于按照个人意志办事，忽视法律规定行使权力。这就需要建立一种督促检查制度。自上而下对各项工作任务进行督促检查，是抓好落实的一种领导方略。