从新公共管理理论视角看土地行政管理(二)

在这方面，最显著的变化是用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，而且员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命，并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。

第三。政府管理中引入竞争机制。

我们通常都会讲，市场失灵使政府不得不介入到市场规则中，同样，政府也有失灵的时候。而新公共管理就主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争。提高公共物品及服务供给的效率。政府的职能是掌舵而不是划桨，政府应该严格将管理与具体操作分开，有效的政府并不只是一个会实干的政府，一个会执行的政府，更重要的是一个能够站在更高的位置上治理的政府。

第四，政府以顾客为目标导向。 

对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，他们对公共管理的满意与否，决定政府的品质与命运。新公共管理强调政府对顾客的应答性，由此，一个政府官员相应地应成为一个负责任的企业家，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的顾客。政府要以服务对象为顾客，把顾客当作上帝，政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者，而是政府管理人员让公民选择提供者，给公民以更多的选择权，让公民有更多的机会来评价政府工作效果，从而促进政府改善工作，提高其服务质量。

第五，政府人员实行专业化管理。

公共管理人员不应是听命于他人的行政官员，而应成为管理者。在政府之中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能，而非其他专家可一学就会的事情。重要的并不是政府人员对某种技能的掌握，而是一种管理、创新、总揽全局的能力，实现管理的专业化目标。如，美国高级行政职务(SES)制度的目的就是发展一批可随时在不同职位和部门之间进行流动的高级管理人才。

我国土地行政管理的理念变革

第一，土地行政价值取向的效益化原则。 

我国现行的土地制度的价值导向往往不是出于土地的资源最优化效益的考虑，而是由各个不同的利益主体之间的博奔形成的，且不论其隐含的种种可能诱发的矛盾，这种博弈最直接的后果就是土地资源的利用率低下和严重的浪费。究其原因，主要是由于中央与地方对土地效益最大化的理解不同，造成两者的行为存在冲突性。我国法律规定，城市土地归国家所有，但是地方政府实际控制了本辖区内的土地。这势必引起土地所有权和控制权的分离，从而产生委托代理问题。在许多情况下，委托人和代理人的目标并不是完全一致的，如在分块的土地管理体制下。作为委托人的中央政府期望土地资源能够得到有效利用，而作为代理的地方政府，主要目的可能是追求本届政府任期内经济的高速增长、财政收入的快速增加和城市形象的迅速改变。两者目标的差异性导致地方政府可能损害中央政府的利益。委托代理链条越长，土地的产权关系越模糊，代理的这种动机就越强烈，导致中央为激励地方政府提高土地利用率、加强对土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。 

结合新公共管理理论中效益至上的原则，应在我国现行的整个土地行政管理制度安排的框架下，形成对土地资源效益价值的统一认同，这也是我国土地行政管理的最大效益。这种对土地资源效益价值的认同，应该不仅仅停留在当前各地方政府只重视土地出让的经济效益的层面上，还应该将中央政府对土地的社会价值、生态价值的考虑体现出来。这种效益价值观的建立和施行，才是土地行政管理最终的目标。 

第二，将市场的元素引入土地行政中。