从新公共管理理论视角看土地行政管理(三)

中国许多土地问题产生的重要原因，都是因为在传统的土地行政理念中，始终保持着一种政府本位的观念。政府享有对土地的一切权力，并且这种权力缺乏监督与制约。而土地的配置本身会在发展中遵循市场规律，违背这一规律，必然会产生大量制度失灵的现象。新公共管理强调把市场竞争引入政府管理中，这一点正与土地行政的需要相契合。比如，在城市建设用地的征地过程中，一方面，土地产权不明晰，农民对土地的用途没有发言权和决策权，更没有市场交易的平等主体权，使其在土地的使用中往往处于被侵害的地位，而这也正是被征地农民的利益无法得到保护的根本原因。在这种土地市场化不充分的状况下，农地非农化是通过征地完成的，一个征字，充分表现了计划经济的特色，意味着指令，意味着国家权力。所以市场价不如市长价，开发商可以低价买进、高价卖出，这是权钱得以勾结的基础，因此产生腐败、分配不公等众多土地利益纠纷问题。这种政府单方主导的土地管理模式，使政府拥有轻易的征地权，征地获得的好处大于违规可能承担的风险。

可见，土地缺乏市场因素的介入，已成为现今土地行政改革中的一个关键性拐点，一旦把这个问题解决好了，就会向良性循环发展。城市土地管理制度的重新设计应该明确。政府的角色是市场的监管者，而不是市场直接的参与主体。这就要求政府退出对土地的直接经营，而将此责任交由具有企业性质的机构负责。 

以征地为例，将市场的元素引入土地行政中具体可采取的措施有： 

(1)依法征用，采用市场价格。修改《土地管理法》，废除按照被征用土地的原用途给予补偿的条款，改按土地资源一级市场的基准价格给予农民补偿，或按地方政府可以行使优先购买权的价格给予补偿。即在社会主义市场经济条件下，政府征用农民依法承包的土地，应在土地资源一级市场以市场化方式购买取得。与普通投资者的区别是，政府征用优先，价格范围基本固定，免除随行就市义务。借鉴发达国家的经验，制定土地(或土地使用权)交易价格条例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新的条例要保证土地开发商按照竞争性价格获得土地使用权。 

(2)要将征地制度依目的不同改革为购地和征购制度。耕地一旦为耕者所有，其他人或组织(即使是政府)要拥有之，就必须按市场经济的规则去购买。从操作层面上看，征地补偿的标准基本上是政府说了算，农民哪怕明知被剥夺也只有服从。而购地则是按市场规则办事，这只看不见的手会作出公正的裁决。对于公共利益目标的耕地用途转换，可采用征购的方式，它与征地的不同在于：耕地征购应该让农民有知情权、谈判权，耕地征购的补偿标准应该服从市场规则。 

(3)设立土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构，使市场失灵现象在司法的体制内进行解决，比直接用行政手段进行干预，具有更多的保障性和公正性。 

第三，土地行政评价指标以顾客为本。 

我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和GDP等为指标，往往需要依靠企业的税收才得以实现，因此，以损害土地所有者收益为成本，换取城市经济总量的高速增长，成为地方政府的选择。虽然地方政府在追求自身利益的时候要冒风险，但是由于中央的监督成本极高，地方政府面临的风险其实并不高。受制于自身的精力有限和土地管理中大量的信息不对称，中央政府不可能有效监督所有的土地管理活动，因此地方政府敢于随意变更土地的用途，敢于大搞形象工程和政绩工程，敢于违法征用土地。在这种状况下，中央政府为了有效监督地方政府的行为，相应地成立了统一管理城乡土地的机构，但这些机构人员的人事安排权却属于地方政府，导致中央政府对这些部门的实际影响非常小。同样，中央政府还期望通过土地价格来监督地方政府行为。但对这类土地价格的评估一般都由地方政府委托土地评估机构进行。而这些评估机构在改制前就是政府的一个部门。改制后和政府依旧有千丝万缕的联系，土地评估价格往往体现了地方政府的利益。所以，中央政府对地方政府的监督是相当有限的。造成中央政府如此无力的重要原因就是中央在用人方面的价值导向出了问题，以GDP为评价指标必然会导致对土地的监督不善。在新公共管理的启发下，政府应改善地方政府官员的考评制度，以顾客满意为标准。政府官员的考评指标不能单纯靠这些硬性指标，还应当纳入一些软性的标准。可以加入对土地的发展规划是否符合可持续发展的要求

对土地管理不力的官员给予一定的惩处，而对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉处罚，将土地管理绩效纳入其中对土地的征购是否满足民意等。建立一套科学的政府官员考评指标体系。除此之外，还需要对财税制度进行改革，如减少生产领域的税收，代之以消费税和财产税等，这一方面能够降低政府低地价吸引企业定位的激励，维护土地价格的公正性，另一方面也能够加快政府职能的转变。对政府官员考评制度的改革，能够减少以牺牲土地换取地方经济增长的诱因。

第四，提高土地行政管理人员的专业管理素质。 

坚持对土地管理人员进行理论知识和业务能力的培训，有利于提高管理人员素质，影响其行为与组织目标协调一致。完善立法和制定土地管理工作程序，约束组织成员产生与组织目标不致的行为。引入政府管理人才竞争机制。公开招聘。择优录用人才，根据本人在土地管理目标上的政绩和业绩来决定晋升或降职，管理组织成员职位不固定化，竞争上岗，将使管理者在实践中具备专业的管理素质，提高土地管理效能。