论政府绩效评价主体体系的构建(二)

　　在“政府主导公众参与”模式下，上级政府、机关或领导仍然是政府绩效评价中最重要的主体，但公众已经开始享有评价政府绩效的主体权利，他们能够通过参与政府执行的绩效评价活动表达自身对政府绩效的看法，从而促使政府做出相应的改进，而不再是政府公共产品和服务的被动接受者。

　　随着社会公众和非政府机构等外部评价主体参与对政府的绩效评价，传统的“自上而下”的政府内部评价格局则被打破，评价主体开始逐渐向多元化发展，这有助于我国政府强化绩效与责任意识，更好地履行对公众的公共受托责任。不过，与西方国家相比，目前我国公众参与评价政府绩效的广度和深度还很欠缺，并且缺乏立法机关对政府及政府部门的绩效评价，这也是我国在今后的政府绩效评价实践中需要重点解决的问题。

　　三、对构建和完善我国政府绩效评价主体体系的建议

　　政府公共受托责任关系链的日益复杂和多元化，必然导致政府绩效评价主体的多元化。因此可以说，构建多元化的绩效评价主体是政府公共受托责任的必然要求。我国应从我国实际出发，进一步完善绩效评价主体体系，以增强政府绩效评价的客观性、准确性和权威性。笔者认为应从以下方面构建和完善我国的政府绩效评价主体体系。

有效发挥公众评价主体的作用：公众是政府最终的委托人，理应在政府绩效评价中发挥重要作用。我国在注重发挥公众作用的同时，还应当注意正确引导和发挥公众在政府绩效评价中的作用，尤其应注意如下几点：（1）考虑评价主体与评价对象的对应性，要根据不同政府部门的工作性质和服务对象来选择评价主体，以保证评价结果的客观、公正。然而，在我国现有的群众参与评价政府部门绩效的实践中，有些地方并未考虑作为评价主体的“群众”与被评单位工作的关系，而是让普通公众对所有机关进行评议。这就使得很多群众在并不了解评议对象的情况下进行评议，从而大大削弱了评价的有效性。（2）注意政府部门所对应的人群的差异性和复杂性，避免单一地以客户的角度来评价所有的政府部门。政府部门管理的对象可以分为服务对象、执法对象和管制对象三类。这三者中，只有服务对象才可以直接运用顾客满意原则，而对执法对象而言则只能要求公共部门的行为必须在根本上符合人民利益、在总体上做到公民满意，不能简单地以某个执法对象的反应作为标准。例如，对税务稽查部门就不能简单地以偷漏税嫌疑人是否满意作为标准。至于管制对象就更不能盲目地套用满意原则。（3）大力发展代表公众利益的专业评价机构，提高政府的行政透明度，增强公众的参与意识并提高公众的自身素质等。

    确立人民代表大会的评价主体地位：作为人民代表的各级人民代表大会（以下简称人大）理应是我国政府绩效评价的重要主体之一，但在相当长的时期内，由于种种原因，人大的评价主体地位一直未得以确立。随着人大在我国国家政治生活中的地位日益提高，人大评价主体地位应当确立。笔者认为，这可以从两方面入手：（1）在借鉴国外经验的基础上，立法部门应尽早出台与政府绩效评价相关的法律、法规，并明确人大在政府绩效评价中的地位与作用，以实现政府绩效评价的法制化和规范化。（2）各级人大可通过委托专业评价机构开展政府绩效评价工作，评价重点要放在对本级政府整体绩效和部门绩效的评价上，从而强化专业评价机构对政府及其部门的监督功能。

　　专业评价机构应直接对人大负责，并与政府保持高度的独立。该机构不仅负责设计总体评价方案并协调各评价主体间的关系，还负责评价信息的统计整理和加权换算工作。从实际操作来说，对这样的专业评价机构的确立，具体有三种选择：（1）对我国现行的国家审计体制进行改革，采用立法型政府审计体制，进而由国家审计机关代表人大对政府绩效进行综合评价。（2）在人大之下另设立专门的政府绩效综合评价机构，代表人大进行政府绩效评价。

（3）由人大委托独立的民间专业评价机构对政府绩效进行评价。上述三种思路，笔者倾向于选择第一种。事实上，由国家审计机关代表立法机构对政府及其部门的绩效进行评价或审计，也是许多国家的选择。

　　目前，在专业上，我国国家审计机关基本具备了政府绩效评价的专业背景和实践经验。不过，除了进一步提高我国国家审计机关在政府绩效评价方面的专业技能外，更重要的是要改革我国现行的政府审计体制，使国家审计机关隶属于人大而非政府，以使国家审计机关能够独立于评价对象。

　　此外，我国也应当大力培育和发展民间专业评价机构，并使其能代表人大对政府及其部门的绩效进行评价，以弥补政府审计机关的不足。

　　需要强调的是，对于不同的评价主体，由于其角色不同，理性程度不同，关注的焦点等也会不同，这使得不同的评价主体在评价的价值导向上存在不同。这种不同将导致不同的评价主体在评价目标、程序、方法等方面存在差异，这也就决定了不同的评价主体对政府绩效的评价都不可避免地带有一定的局限性。因此，构建和完善我国的政府绩效评价主体体系，除了要实现评价主体的多元化，还应在各主体间形成一种良性互动的关系，以实现各种评价的互补和共同促进，从而更加全面和客观地评价和反映政府及其部门的绩效。