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论政府绩效评价主体体系的构建(一)
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论政府绩效评价主体体系的构建
政府绩效评价主体的研究主要是解决“谁评价”的问题。作为评价的主导因素,评价主体将对绩效评价的指标设计和实施方式等诸多方面产生深远的影响,其选择科学与否,将直接关系到政府绩效评价的有效性。
政府绩效评价主要由上级领导部门推动,公众、立法机关及其他民意代表机构在评价过程中远未发挥其应有的作用,这在很大程度上降低了我国政府绩效评价的意义。因为,政府绩效评价从根本上来自政府对公众的公共受托责任。从现有文献来看,我国已有很多学者从不同角度对政府绩效评价主体尤其是公众参与评价问题进行了探讨,但这些研究并未从本源理论出发对评价主体进行深层次的分析,因此笔者将依据政府的公共受托责任关系,从理论上分析政府绩效评价主体的合理构成,并在对西方发达国家的评价主体构成和我国评价主体的发展变化进行介绍的基础上,就如何构建和完善我国的政府绩效评价主体体系提出自己的建议:
一、确定政府绩效评价主体的基本依据:政府公共受托责任
政府公共受托责任是政府绩效评价的理论基石,它不仅构成了政府绩效评价的基本动因和内容,而且其关系链的具体构成是确定政府绩效评价主体和对象的基本依据。具体来说,在政府公共受托责任关系链中,每一层次的委托人都构成了政府绩效评价的主体,与之相对应的每一层次的受托人则构成了政府绩效评价的对象。
在现代社会中,公众不仅是分散化的,而且还具有利益多元化、需求差异化、认识多样化等特征,因而要让公众对国家和社会公共事务形成一致而有效的意见、对政府部门进行有效的监管,在政治实践中几乎是不可能的。因此,民主国家中的主权拥有者——公众就需要通过一定的制度规则设立能够代表自身意志的立法机关,委托其对政府进行监督并决定重大的国家事务。这样,公众与政府的委托关系就衍生出立法机关与政府的委托关系,而政府对公众的代表——立法机关也必须承担公共受托责任。除了立法机关外,政治实践中逐渐出现了其他一些代表民意的机构,如大学设立的评价机构或者受基金会资助的政府绩效评价机构。严格来说,这些机构与公众之间并没有正式的委托受托契约,但由于这些机构自身定位为公众利益的代表,使其与公众之间形成了非正式的或者说是隐含的委托代理关系。这些民意机构往往会站在公众的立场上对政府及其部门进行监督和评价,以促进政府更好地履行受托责任、维护公众的利益,又由于其评价具有较高的独立性和权威性,往往能得到公众的信赖。尽管政府对这些民意机构并不直接负有受托责任,但由于这些民意机构与公众之间隐含委托代理关系,因而能够代表公众行使委托人的权利,不过政府对这些民意机构的受托责任的刚性要弱于对立法机构的受托责任。
上述分析表明,政府整体对外部的公共受托责任包括政府对公众、立法机构以及其他民意代表机构、上级政府的受托责任。其中,政府对公众的受托责任是根本,而对其他主体所负的受托责任则均源于此。
政府作为一个整体在接受公众的委托后,为了保障其社会管理职能的实现需要将有关的职责加以分解,并分配给相关的专门部门。这样,政府与其下属的相关部门之间就形成了委托代理关系当然,由于政府整体的权力来源于立法机构,政府下属部门对立法机构也负有间接的受托责任。。这些政府部门再进一步将有关任务分解给各个层次的公务员,并依照管理层级予以监督、指导,从而使部门首长与公务员之间、上级公务员与下级公务员之间又形成一种委托代理关系。因此,政府内部的受托责任关系包含了政府部门对政府行政首长的受托责任、公务员对部门首长的受托责任、下级公务员对上级公务员的受托责任。这样,政府公共受托责任就形成一个涉及政府内外部及内部各个层次的链条。其中,政府对公众的受托责任是最根本的,政府对立法机关的受托责任及公务员对行政长官的受托责任皆源于此,都是为了保证政府整体对公众的受托责任的顺利履行。
需要指出的是,上述关于政府受托责任关系的划分只是针对一般情形而言的,在不同的政治体制、国家结构形式及政府管理体制下,政府的受托责任关系存在一定的差别。
由于政府的受托责任关系会随着民主政治的发展而不断变化,政府绩效评价主体的范围也应当处于不断变化之中。因此,新闻媒体、政党等也可能参与政府绩效评价,但这些主体对政府评价的权力从根本上都来自政府的公共受托责任。
二、对构建和完善我国政府绩效评价主体体系的探讨
自改革开放以来,我国政府绩效评价主体模式大致经历了以下两个发展阶段。
“政府主导上级评价”模式:从改革开放到20世纪90年代初,我国的政府绩效评价奉行的是“政府主导上级评价”的模式。在该模式下,评价以官方为主,多是由上级行政机关对下级部门进行评价,这不仅忽视了政府内部的自我评价,而且还缺乏立法机关和社会部门对政府的评价与控制。此时,上级政府、机关或领导成了政府绩效评价的绝对甚至唯一的主体。20世纪80年代的目标责任制、1989年开始在全国推广的效能监查、1993年颁布的《国家公务员暂行条例》乃至1997年福建省漳州市启动的机关效能建设,都是这一模式的体现。
“政府主导公众参与”模式:从20世纪90年代后半期开始,“政府主导公众参与”的绩效评价模式在各级政府中逐渐推广,并成为我国政府绩效评价的主流模式。依据公众参与评价政府的形式和程度不同,该模式具体又可分为两种:一是公众直接评价政府。从1998年开始,我国各地开展了“自下而上的公民评议政府”的活动,如1998年12月初沈阳举行了大规模“市民评议政府”活动;1999年珠海开展了“万人评政府”活动;2000年杭州市对市直机关开展了“满意单位和不满意单位”评选活动;2011年南京市开展了“万人评议机关活动”等等。在这一过程中,公民主要通过政府组织的“满意度调查”来评价政府绩效。二是非政府机构对政府绩效评价。21世纪初我国也出现了独立的非政府机构依据科学的评审程序对政府绩效进行评价的活动,如北京大学创办的中国政府创新研究中心、兰州大学成立的中国地方政府绩效评价中心以及北京的零点调查公司等。这是我国政府绩效评价发展历程中的一大进步。不过,这些机构对我国政府绩效评价的影响还很有限。另外,与坎贝尔研究所的资金主要来自捐赠不同,中国政府创新研究中心和中国地方政府绩效评价中心均属于事业单位,其资金主要来自国家财政拨款,而零点调查公司作为营利性的企业组织,其所负责的公众对政府服务满意度的调查则是源自政府的委托,调查资金也是来源于政府。因此,目前我国的非政府绩效评价机构实际上是政府的代表,而不是真正意义上的公众代表,其行为的客观性和公正性难以保证。这与西方国家从事政府绩效评价的独立民间组织有着较大差别。
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