我国养老保险制度的回顾与展望

目 录

1.事业单位养老保险改革是一种趋势

2.社会保障制度回顾与前瞻

3.高校等事业单位人员养老保险制度改革信息

事业单位养老保险改革是一种趋势

 

此前大家热议的事业单位养老保险改革。这一改革涉及3000多万事业单位职工的切身利益，引起关注与争论是很正常的。

 

对该问题来说，第一，要明确市场经济制度离不开系统建立养老保险制度。这是不可逾越的“坎儿”。1991年，国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，是为中国养老保险制度全面改革的开始。其最大突破就是改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定费用。2009年，正式开始事业单位养老保险改革试点。从基本趋势判断，公务员养老保险改革也是迟早的事。随着我国市场经济体制的逐步建立，各种形式的养老保险正在建立之中。

 

此次改革还与沉重的财政负担有关系。截至2005年底，全国事业单位总计125万个，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80%。1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元，增加了20多倍。这说明事业单位养老保险制度很有改革的必要。

 

第二，事业单位与企业的养老保险制度一致是公平的要求。人力资源和社会保障部事业单位养老保险制度改革方案已正式下发，山西、上海、浙江、广东、重庆5省市将先期进行试点。改革方案主要包括：一是事业单位人员也要和城镇职工一样统筹缴纳养老保险，即单位缴20%，员工缴8%。二是养老金发放办法也与城镇企业职工一样。三是事业单位养老金也要逐步实行省级统筹。四是要实行独立于事业单位之外的社会化养老服务网络。五是建立职业年金制度，这是最重要的一项改革，形成基本退休金之外的养老保险第二支柱，以弥补事业单位因养老保险标准向企业看齐所减少的退休金。这次改革意味着长期与机关公务员挂钩、处于较高水平的大部分事业单位人员的退休金不再单纯由国家财政负担，而是按照企业养老金的计发办法来发放。

 

与企业水平看齐，一方面是由于机关事业单位和企业退休职工收入差距呈扩大趋势，尽管从2009年起调整企业退休人员基本养老金，已经是自2005年以来连续第5年调整企业退休人员基本养老金水平。但最新数据显示，全国企业月人均养老金仍只有1080元，远远低于机关事业单位的水平。另一方面，在市场经济的大环境中，事业单位与企业的界限已经越来越模糊，企业与事业的共同点越来越多。事业单位市场化、企业化管理成为比较一致的呼声。事业单位的分层改革也越来越有效，有的事业单位即使不能完全改为企业，也可以进行企业化管理。

 

第三，职业年金制度是国际上通行做法。目前，五省市的试点还有一些阻力的原因，在于职业年金制度没有建立起来。现在的事业单位人员退休是按照退休前工资的80%或90%领取退休金。而企业职工是按照退休前工资的50%左右领取退休金。如果不算上事业单位职业年金这部分收入，事业单位基本养老金这部分确实是下降的。比如高校老师的退休金可能从原来的五六千元下降到2000元左右。

 

实践证明，建立职业年金最重要的好处是使退休人员的收入来源多元化，不再仅仅来自于基本养老金，提高收入的稳定性，以体现与保障脑力劳动者的高收入。把基本养老保险改革降低的这一块收入，用市场化运作的途径补回来，并且无须财政更大的投入。事业单位职业年金制度大致相当于现在的企业年金制度。从2004年开始，企业年金独立于企业之外，由社会上的金融机构独立运作，其资产安全不会受到企业破产等因素的影响。

 

因此，事业单位养老保险改革是一种必然的趋势，有利于减轻国家财政负担，提高事业单位的效益，增强职工的活力，保障提高职工的总体收入，理应得到大家的理解与支持。

 

 

 

社会保障制度回顾与前瞻

 

 

改革开放三十年来，我国社会经济发展取得举世瞩目的成就，发生了翻天覆地的变化，中国共产党人和中国人民以一往无前的进取精神和波澜壮阔的创新实践，谱写了中华民族自强不息、顽强奋进的壮丽史诗。各行各业的改革不断深入，发展真可谓呈现勃勃生机。作为社会主义市场经济体制重要支柱、建设小康社会的重要内容，构建和谐社会重要目标的社会保障事业也欣欣向荣，一个统一、规范和完善的保障体系正在逐步建立健全，在深化改革、促进发展、稳定社会和安邦兴国中起着越来越重要的作用。地处珠江三角洲的东莞市，是中国改革开放的精彩缩影，而东莞市的社会保障体系建设所取得的成就也是东莞市改革开放的精彩缩影。本文就以东莞市为实例回顾、展望社保事业改革开放30年。

一、东莞市社会保障基本情况

（一）概述

东莞市位于广东珠三角，总面积2465平方公里，城乡户籍人口168.3万，流动人口586.8万。作为一座新兴的工业城市，东莞以外向带动起步，以制造业立市，国民经济持续快速健康发展。2006年，全市生产总值2624亿元，财政总收入406亿元，进出口总额842亿美元。

通过改革开放30年，特别是近十年的积极探索，东莞市已初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度框架。当前，初步建立起包括职工基本养老、医疗、工伤、失业、生育、地方养老和农（居）民基本养老、基本医疗保险八大险种，城乡一体化发展的社保体系。到2007年12月底，全市各项保险参保人次累计1447.36万。其中：职工基本养老保险（以下简称职保）223.51万人，基本医疗保险（以下简称职医保）236.32万人，失业保险222.36万人，工伤保险360.1万人，生育保险24.79万人，地方养老保险223.51万人；农（居）民基本养老保险（以下简称农保）46.77万人，农（居）民基本医疗保险（以下简称农医保）110万人。在职工保险各险种的参保人数中，农民工的参保人数分别为195.99万人、196.25万人、196.02万人、292万人、10.73万人、195.99万人，除生育保险外，其余险种农民工所占比例均超过80％。全市独立于企业事业单位和各村（社区）之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务信息化社会化的城乡一体的社保体系初步建立起来，保障了广大参保人的基本生活，维护了全市改革发展稳定的大局。

（二）主要做法

东莞市社会保障工作得以顺利推进，首先得益于市委、市政府的高瞻远瞩。一直以来，东莞市委、市政府都立足当前、着眼长远，从全局着眼进行谋划本市的社保事业发展蓝图，并将农民工、农（居）民保障问题纳入全市社保整体框架，统一考虑。这些年来，在实施社保全覆盖、推进医疗、养老保险制度改革等社保事业发展的关键阶段和环节，市委、市政府都列为重点工作，高规格地召集由镇街和部门主要领导参加的会议，统一认识，部署工作，并出台“一票否决”、完成任务与财政返还挂钩、社保工作纳入镇区两个文明建设考核目标等强有力措施，依法做好社保工作。

其次，高度重视做好同参保企业、参保人的双向沟通。一是广泛深入宣传社保法规。通过利用大众传媒，通过开展咨询活动、印发宣传资料、派宣传组深入企业同职工面对面交流，通过建设社保网站、开通12333咨询热线等，以职工喜闻乐见、简明易懂的形式，把社保政策交给参保人，包括广大农民工，让他们了解政策，增强参保积极性。东莞市社保网站，从2001年开通到现在，日点击率超过1万人次；社保12333咨询热线月均接转来电7万个；社保宣传单张的年均印发量达160多万份。二是坚持畅通信息反馈渠道。特别注意不断完善信访制度，引导群众通过正常渠道反映问题。在互联网上开辟了“监督与投诉”专栏，接受和处理群众反映的各种矛盾和问题；成立了机关效能投诉中心，公布投诉电话，及时处理群众的各种投诉；此外，还制定了信访、领导干部接访日等工作制度，确保投诉能得到及时、公平、公正处理。这些年来，仅市局（不含各镇街社保分局）年均网上回复群众咨询、投诉就达4000余条。

第三，依法行政，加强监督，确保广大参保人参保缴费，并按规定享受各项待遇。除了积极抓好日常稽查监督外，还与地税、外经、工商、劳动等职能部门通力合作，通过联合催缴、认真组织年度社保大检查、积极落实社保年检等措施，督促企业依法参保。多年来，该市各项社保基金的征缴率均保持在99%以上，位居全省前列。

第四，完善基金管理体制，基金运行更为稳健。基金征收方面，形成了社保、地税两部门协同征收社保费的征缴机制；基金管理方面，形成了财政、社保两部门共同监管社保基金的管理机制；基金支付方面，建立了完善的待遇核付机制，确保各项社保待遇准确发放。同时，加强了基金的社会监督。成立了市社保基金监督委员会，出台了《东莞市社会保险待遇违法行为举报奖励暂行办法》，动员全社会力量，共同防范冒领和欺诈社保基金行为，确保了基金的安全运行。

第五，实施业务规范管理，建立了严谨的业务运作模式。从2001年起历时三年，整合规范了全市社保各项业务，并编印实施了《东莞市社会保险业务管理规程》，一举改变了沿用近二十年的纵向业务管理模式，形成了从始至终环环相扣、互相监督的业务运行链条，堵塞了管理漏洞，实现了各项社保业务安全、有序、高效运作。

第六，信息化建设成效显著，管理服务手段更为先进。1994年起，经过十年的艰苦摸索，历经数次大规模升级更新，于2004年建成启用了“5+2”社保管理与服务信息系统。“5+2”系统集业务办理、社会服务、辅助决策、监督管理功能于一体，实现了管理信息化、服务网络化、决策科学化。特别是“5+2”系统将全部业务纳入信息化管理，并实现了社保部门与税务、银行、医药等210多个相关部门的计算机系统联网，实现了与各村委会、社区以及相关企业等近1.4万个单位的数据交换，建立起高效的行政服务网络架构，推动了该市社保部门履行职能方式由管理型向服务型转变。

“5+2”系统的建成，使东莞市社保事业的发展彻底摆脱了信息技术的瓶颈，可以承载更为海量的业务和数据；使社保业务规程得以固化，业务运行更为规范稳健；也使得该市广大参保患者能便捷地现场结算，退休人员能在有关银行网点就近领取退休金，广大企业也才能足不出户、通过互联网全天候办理社保业务。2005年，“5＋2”系统获得市科技进步特等奖，2006年又荣获省科技一等奖，实现了东莞市多年来在省科技奖项上零的突破。

二、东莞市社会保障的主要特色和基本经验

改革开放30年来，东莞社保从产业结构和劳动力结构的实际出发，从群众的现实需求和企业的承受能力着眼，大胆探索，敢为人先，率先推行了多项制度创新和机制创新，基本建立起“保障广泛、覆盖全面、水平适度”的社保体系。特别是职医保、农医保、地方养老保险、“5＋2”系统等，更得到国家和省的肯定，东莞社保在全省社保部门中的领先地位也日显突出。这些成绩可从以下三方面进行概括：

    （一）制度创新，循序渐进，力争全面覆盖。

以制造业立市、企业多属劳动密集型行业且大量使用流动性大的农民工，是东莞市的一个重要特点。除生育保险外，其余险种农民工所占比例均超过80％。因此，东莞市特别注意围绕保障农民工权益、服务农民工做文章，在设置保障项目、确定各项保险费率等方面，兼顾本市外商投资企业众多、农民工多且承受能力较弱的实际，突出农民工参保特色，坚持“全面启动、分步推进、扎实稳妥”的指导思想，促使农民工参保工作顺利推进。

——参保方面，始终坚持做到“三个打破”，特别是坚持打破用工形式、户籍等两方面的限制,彻底消除了农民工参保的政策障碍，为农民工参保创造了良好的政策环境。

一是始终坚持打破所有制界限，推动社保对全市各类单位的全覆盖。到2007年年底，全市参加职工保险的单位达6.2万个。

二是始终坚持打破用工形式和户籍界限，坚持社保对各类不同用工形式员工，特别是农民工的全覆盖。尤其是2006年以来，全面贯彻了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），围绕该市农民工较多的市情，重点结合劳动保障部“平安计划”,以工伤风险程度较高的行业为重点，以农民工集中的大型企业为依托，实行低标准进入、渐进式过渡，全面推进农民工参保。近年来，东莞市还突破建筑业从业人员参加工伤保险的瓶颈，出台了相关参保办法，将建筑施工作业人员纳入工伤保险安全网，全面保障了他们的社保权益。

三是始终坚持打破险种界限，推动各险种向各类人群的全覆盖。特别是从2000年1月起，东莞市实行了职工基本医疗保险、失业保险与职工基本养老保险同步扩面，迅速扩大了职工基本医疗保险、失业保险的覆盖面，成效显著。

目前，东莞市已形成了不分企业经济性质、不分员工用工形式、不分市内或市外、不分居民或农民，都一视同仁，都要求依法参保的社保格局。

——险种设置上，也同样突出农民工参保特色，维护好他们的权益。

2000年3月推进职医保制度改革时，东莞市突破国家关于建立“统帐结合”医疗保险的限制，创造性地在农民工集中的镇街企业单位实施了以“保大病、保住院”为特征的住院基本医疗保险，很好地适应了农民工总体年轻、患病少、工资不高且流动性大的特点，既为他们提供了医疗保障，同时也减轻了农民工和企业的负担，实现了双赢。

2006年7月1日起，东莞市建立地方养老保险。按规定参加企业职工基本养老保险的单位及其职工（含灵活就业人员），须同时参加地方养老保险。缴费费率为3%，全部由单位承担，个人不缴费。地方养老保险建立个人账户，缴费全部计入参保人个人账户。参保人达到法定退休年龄，在申请养老待遇同时一次性领取地方养老保险个人账户储存额。建立地方养老保险，主要是着眼于今后职保事业的平稳发展。特别是随着基本养老保险统筹层次的不断提高，各地基本养老保险待遇水平势必趋向同一标准且相对较低，这对经济发展起步较早、经济基础较好地区参保人的年老基本生活保障存在不利影响。东莞市建立地方养老保险，就是未雨绸缪，保障基本养老保险统筹层次提高后参保人待遇水平不降低，维护社会稳定，并为全市职保事业今后的平稳发展创造一个有利的政策环境。

——待遇支付方面，确保广大农民工依法享受待遇。

由于东莞市制造业相对发达，工伤事故相对较多。经过努力，该市工伤保险取得长足发展，建立起一套较为完善的、包括工伤预防、工伤医疗、工伤康复、劳动能力鉴定、假肢及康复器具的装配、维修更换、工伤待遇支付在内的完备的工伤保险运行机制。特别是制定并实施了《东莞市工伤保险工伤事故预防工作实施方案》，建立了社保、安监等部门的协同机制，形成合力，共同抓好工伤预防，降低了工伤事故发生率。同时，为尽可能减少工伤事故对参保伤者的损害，该市建成并启用了东莞市（虎门）工伤康复中心，为全市参保伤者提供工伤康复服务。全市工伤预防、工伤保险、工伤康复“三位一体”的工伤保障体系初现雏形，确保了参保人在发生工伤事故后能得到迅速抢救和治疗，较好地保障了他们的权益。此外，东莞市积极为包括农民工在内的参保人提供优质的工伤医疗服务。2004年底，还实施了工伤医疗费社保定点医疗机构现场结算，简化了工伤医疗费用结算手续，大大方便了工伤患者就医结算。

养老方面，对于符合条件的农民工，同样可按规定按月领取基本养老金直至终老。目前，此类人员已有600余名。2005～2007年，全市平均职保养老金分别达：1011.79元/月、1128.85元/月、1226.88元/月。

医疗方面，主要是农民工参加的职工住院基本医疗保险的待遇水平稳步提高。年最高支付限额，已由实施初期的2.5万元调整为现在的4万元，其他各项指标，包括起付标准、支付比例、特定门诊支付限额等也作了相应调整，保障了广大农民工的基本医疗需求。2007年，全市累计核付24.99万人次的职医保住院和特定门诊待遇，并有众多参保人进行了门诊结算，累计支付待遇6.76亿元。此外，东莞市还努力建立并完善医疗服务体系，合理布局医疗保险服务网点，简化医疗费用结算手续。经过努力，目前该市已在全市范围内确定了200多家定点医药机构，建立了医疗费实时结算系统，广大参保患者只要在医院收费处就能进行医疗费结算，大大方便了广大农民工接受诊治。

参加失业保险的农民工，符合享受失业保险待遇的，在办理职工基本养老保险退保时，可按规定享受一次性生活补助，或在办理职工基本养老保险关系转移的同时支付一次性生活补助。

参加生育保险的农民工也可按规定享受生育保险待遇。

（二）坚持城乡一体，强化统筹动作。

在制度建设过程中，东莞市始终坚持把农（居）民社保工作，纳入全市社保体系建设通盘考虑，指导思想、具体操作等都参照职工社保的有关做法来设计和实施，并借此不断增强全市农（居）民的保障意识，为建立城乡一体的社保体系打基础、做准备。

（1）农保方面。2000年11月，东莞市在进入单位工作的农（居）民已参加职保的基础上，出台《东莞市农民基本养老保险暂行办法》，在全省率先建立了农保制度。全市所有20周岁以上、男60周岁以下、女55周岁以下未进入党政机关、企业事业单位和个体经济组织就业、没有参加职保或享受职保待遇的本地户籍农（居）民，均纳入参保范围；男年满60周岁、女年满55周岁、未享受职保待遇的本地户籍农（居）民，直接纳入享受待遇的范围，实现了基本养老保险对全市户籍人口的全覆盖。农保费由市、镇（街）、村（居）委会和个人共同承担。农保基金实行社会统筹与个人账户相结合。养老待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，其中个人账户养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩，使之与本市经济发展和人民生活水平相适应。制度建立之初，基础养老金标准为150元/人月。2006年1月，我市根据财政能力和物价水平的提高，把基础养老金上调为200元/人月。

农保制度的初步实施是通过借鉴多年职保的实践经验来设计的。2001年，建立了农保与职保的关系衔接机制，打通了农保与职保之间的转换通道，农（居）民进入工作单位后可将农保关系转接到职保关系，反之也可将职保关系转接到农保关系。随着农保的深入实施，农民的保障意识也逐步增强，而且许多农民通过农保和职保的比较，加深了对职保的认识，不少农民还主动要求以灵活就业人员身份参加职保。正是有鉴于此，2006年7月该市顺势而为，推动农保职保政策并轨，探索建立城乡一体的全市基本养老保险制度。考虑到农（居）民收入相对低、不稳定，原农保参保人并入职保时，缴费工资基数参照全市职工最低工资标准执行和调整；缴费费率、个人账户规模稳步调整，直至与职保完全相同。实施政策并轨后，符合按月领取职保待遇条件的农（居）民，按职保机制计发退休待遇，最低300元/人月。在原农保制度退休的，均按原标准享受待遇。与并轨职保前相比，农（居）民的基本养老保障水平更高，并轨获得社会各界的认同。2005～2007年，全市平均农保养老金分别为：151.99元/月、208.64元/月、227.39元/月。

（2）农医保方面。2004年7月，东莞市在原农村合作医疗的基础上，制定了《东莞市农（居）民基本医疗保险暂行办法》，在全省率先实施了农医保。全市未参加职医保的本地户籍农（居）民，均以村（居）委会为单位，参加“保大病、保住院”为主要特征的农医保。连同参加职医保的农（居）民，该市医保已实现了对户籍人口的全覆盖。

农医保制度设计实施时，除缴费标准、待遇支付比例及支付限额与职医保略有不同外，其余包括起付标准、支付范围、定点医药机构管理、费用结算办法等配套制度，一开始便直接按职医保有关规定执行。同时考虑到农村经济发展不均衡，为满足不同镇（街）、村（居）的基本医疗需求，在实施初期，东莞市确定农医保实行A、B两个参保档次，缴费分别为90、220元/人年，2005年7月上调为120、250元/人年（缴费标准上调所需资金，由市、镇<街>两级财政分担），最高支付限额分别为1、3.5万元/人年。

2007年6月，该市取消农医保A档，农医保全部参保人统一转为参加B档，最高支付限额统一为3.5万元/人年。

与镇（街）甚至村级统筹的农村合作医疗相比，农医保抗风险能力更强，基金效用进一步发挥。2004年7月～2007年6月，累计筹集基金4.37亿元，累计支付20.7万人次的医保待遇4.35亿元，较好地保障了全体参保人的基本医疗。自2004年实施农医保以来，东莞市农（居）民的住院就医人次年增长近15％，较农医保实施前大幅增加；农（居）民医疗消费总量年均增长近13％。农（居）民有病不再拖、不硬扛，少了“因病致贫、因病返贫”的后顾之忧。东莞市的农（居）民基本医疗保险工作得到了上级的充分肯定。在2007年7月北京召开的全国城镇居民基本医疗保险试点工作会议上，东莞市作为广东省唯一一个单位在大会上作了经验介绍，获得了温家宝总理及与会人员的充分肯定。

（3）在农保、农医保管理体制方面。东莞市将农村保障体系管理职能统一划归社保工作部门承担。2001年，东莞市撤销原负责农保工作的市农村基本养老保险管理委员会及其办公室，将之归入市社会保障局；2004年，该市又将先后由市农业局、市卫生局负责的农村新型合作医疗管理职能转为农医保管理职能，归入市社会保障局。通过充分利用社保系统现有的组织队伍、服务网络和技术力量，实现与职工保险管理和服务的一体化，降低了运行成本，提高了整体效益。同时，推行业务规范化运行，农保及农医保，都实行全市统一管理、统一基金调剂使用，实现了“一盘棋”运作。

（三）坚持成果共享，加大财政扶持。

东莞市委、市政府坚持以民为本，从科学发展和社会和谐的高度看待农民保障问题，大力推动公共财政向群众倾斜，公共服务向农村延伸，建立起与全市经济社会发展水平相适应、与农（居）民社保需求相符的农村社保体系。

为实现农村社保体系的良性运转，东莞市坚持国家对农（居）民社会保险倡导的“自助为主、互济为辅”原则，通过个人、市、镇（街）、村（居）等多种渠道筹集农村社会保障基金，养老方面实现“缴费标准越高，领取待遇越高”的自助目标，医疗方面实现年轻者与年老者、少病者与多病者之间的互济效应，充分发挥社会保险维护社会公平的作用。

（1）农保方面。在启动农保之初，市财政即一次性划出10亿元作农保的基础基金。同时，除农民个人缴费外，对集体缴费部分，财政亦对农保作适度倾斜，市、镇（街）、村（居）按2：2：6的比例承担，逐年向农保基金投入专项资金。为减轻村级财政负担，2006年7月，三者承担比例调整为3：3：4。从2001年至2007年6月，市、镇两级财政共投入6.74亿元，村（居）投入7.87亿元，三者合计投入资金14.61亿元。目前，市、镇、村（社区）共对每位参保人支持资金579.6元/人年，合计需支持资金约2.74亿元/年。此外，为确保经济欠发达镇村农保费的征缴，东莞市建立了贫困村参保扶持制度，对贫困村参加农民社会保险的集体缴费部分，由市、镇（街）按一定比例分担其农保费。仅2007年上半年，共核付扶持资金597.65万元，受惠人数达6.49万多人。

（2）农医保方面。坚持以“个人出资为主，集体扶持、政府资助相结合”的原则筹集农医保基金。其中，财政给予大力扶持。市财政除投入670多万元前期启动运行经费外，还对农（居）民参保给予资金支持。分A、B档参保时，市、镇（街）两级财政对参保人合计补助30元/人年，2005年7月起提高到60元/人年。统一按B档参保后，财政补助提高到130元/人年。同时，对于困难的镇（街）和社区（村），市财政还适当加大扶持力度。

此外，2006年11月，该市又出台《东莞市集体建设用地使用权流转收益用于社会保障的管理办法》，明确“全市各村（或社区，含村民小组）必须把集体建设用地使用权流转收益的50％以上用于所属村民的社会保障”，这将进一步增强农民社会保险基金的安全程度和调剂能力，保证制度持续良好运作。此外，东莞市农（居）民参保缴纳的社保基金，全部按规定纳入市财政专户，实行收支两条线管理，确保基金征缴、管理和核付安全运行。

三、东莞市社会保障的问题焦点和发展方向

党的十七大提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。这充分表明，社会建设被摆到了与经济、政治、文化建设同等重要的位置，社会保障的地位被提到了崭新的高度。与此同时，伴随着经济社会急剧转型，原有利益格局不断被打破，各种矛盾交织激荡，社会保障成为社会各界关注的焦点，群众对社保的要求也呈现多元化和复杂化，社保的改革发展面临着前所未有的挑战。

东莞，在取得成效的同时，不可否认，随着全市经济社会发展和社保制度改革不断深化，社保工作中一些深层次问题逐步显现。

——社会保险关系难转移，“退保”还是“转移”决择难。 “退保”，意味着社保关系同时终止，之前的缴费年限、个人账户就将“清零”，今后再次参保则需“由零开始”；而目前的养老金计发办法遵循“多缴多得”原则，退休后的养老待遇与在职时的缴纳年限长短、缴费水平高低紧密挂钩，缴费时间越长，缴费水平越高，个人账户金额越多，养老待遇水平就越高，办理“退保”无疑相当于主动放弃已积累的缴费年限和个人账户，使自己将来的养老待遇“缩水”。相反，如果选择转移，无论曾在多少个地方打工就业，只要让社保关系始终与劳动关系“同行”，个人账户及缴费年限就可累计计算，好比银行储蓄中的“零存整取”，待达到退休年龄，在最后一个就业地办妥退休手续，即可享受相应养老保险待遇。

由于全国不同地区之间社会保障工作开展不平衡，且目前全国没有统一的社会保险关系转续办法，养老保险关系转移渠道不畅顺，这是一个全国性的难题。农民工自身对社会保险的认识上也存在一些误区，会产生“必须在同一个统筹地区缴满15年才能享受养老待遇”、“缴社保不如钞票‘现到手’”等误解。因此当他们离开现工作地，转向另一地工作时，多数农民工选择了“退保”。“制定全国统一的社会保险关系转续办法”已作为下阶段社会保障工作的重要内容，写入了党的十七大报告。相信该办法能针对农民工流动性等特点来切实保障农民工的合法权利，东莞市也会根据该办法来维护农民工的利益。同时，也要加强宣传，让农民工的自我保护意识加强，要考虑长远利益，而不能贪图眼前的利益。

——社保基金运转问题。东莞市的农村社保制度，经过多年的建设，充分发挥了对城乡居民的正面保障作用，但问题也逐渐显露出来：农保方面，主要是由于制度设计的内在问题，导致农保基金入不敷出，运转困难。问题主要集中在，农保实施之初，将当时约19万名从未缴费但已达到退休年龄的老年农（居）民纳入保障体系，并向他们支付农保养老金，给基金运作带来沉重负担。农医保方面，分别建立农医保与职医保，在体制上弱化了城乡统筹能力，在观念上强化了农民、市民身份差别，客观上不利于社会和谐。同时，农医保与职医保住院险相比，农医保待遇偏低，存在不平衡。这些结构性矛盾，已逐渐成为影响社会稳定的不和谐因素，影响着东莞市城乡协调发展，影响着社会顺利实现转型。

为此，东莞市正在酝酿对农保、农医保制度进行改革，改革的总体思路，一是统一制度，即统一农保职保制度、统一农医保职医保制度；二是基金合并，即分别实行农保和职保、农医保和职医保基金并轨，实现真正意义上的城乡统筹运作，建立城乡一体的养老、医疗保障体系。

——政策的碎片化和政策的高度统一化的矛盾问题。东莞是个新兴的发展城市，没有沉重的社会包袱。在社会保险事业发展的进程中，能在现有的政策框架下，勇于冲突创新，很多政策的制定走在全省乃至全国前列，比如现大部分省市实行的合作医疗，东莞市已改合作医疗为农（居）民基本医疗保险并即与职工基本医疗保险合并。又比如，农民工是东莞市劳动力的主体，在该市各项制度，包括养老保险制度的设计上，从未将这一庞大的群体排除在全市社保体系之外，而是从一开始就已将农民工纳入了全市养老制度框架内统一考虑。目前，各项政策已相对成熟，运行也非常稳健。东莞市的农民工无论从参保缴费，到待遇支付，都不存在政策上的障碍，养老权益业已得到较好的保障，有力地促进了农民工融入该市社会生活，增强了他们的归属感，推动了我市经济社会和谐健康发展。类似该市这种做法的地区，在全国还有不少。

鉴此，建议国家在制订农民工基本养老保险办法时，能充分考虑这些地区的实际，允许这些地区能继续执行现行养老制度，而不必强制性地将农民工从现有养老体系中分离出来单独设立农民工养老保险，维护这些地区的和谐与稳定。

公务员养老另行规定遇强烈社会反应

社保法三审延至明年

本报获悉，原定于8月三审的《社会保险法》将推迟到明年。

知情人士表示，此次延后一个重要原因是目前经济形势不明朗，避免给企业加重负担。据介绍，如果通过该法，势必会强化参保、要求足额缴费，这将加重一些企业特别是中小企业的负担。

延后的另一个重要原因是目前分歧太大，尤其是在一些养老保险制度设计上难以达成共识。有学者预计，该法至少要四审之后才能最终确定。

上述人士表示，“如果经济形势好转，明年应该会通过。”

人保部社会保险研究所所长何平提醒道，不要对社会保险法寄予太高期望。

立法绕行

《社会保险法》有基本大法之称，它是包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五个方面的社会保险制度。

本报获悉，在立法时机上，不同部门间存在较大分歧，考虑到操作性难度，国务院法制办就曾建议立法往后推一推。但由于社会呼声甚高，最终列入全国人大年度立法计划中。

在二审过后，社会各界反映最为强烈的是授权国务院另行规定的内容太多，尤其在养老保险章节。例如草案第九条规定，“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。”

“养老保险有些制度不成熟，人大立法也只能绕开走，也没有能力去把握。”上述参与立法的人士介绍说。

事业单位养老保险虽然国家早已决定在重庆、浙江等地试点，但据了解，目前尚没有一个省拿出改革方案，在接受本报采访时多数表示一直在进行测算或对事业单位进行分类。

同时，事业单位构成复杂，有的参照公务员管理，有的属于经营性，由于分类改革这一基础性工作没有到位，事业单位养老保险费的出资人究竟是财政还是单位自己，一直模糊不清。

据悉，社会反映最为集中的问题是公务员养老金制度。

企业养老保险改革肇始于90年代的国企改革，当时迫切需要为大量破产关闭国有企业职工的生活寻找保障。而机关公职人员的养老金制度当时并未触及，退休人员的养老金依然跟在职人员工资挂钩。

据了解，决策层并未从整体上考虑养老保险制度设计，而是选择了看起来更容易操作的路径——先改企业，然后再改机关事业单位。未曾料到，企业职工和机关公职人员的养老金待遇差距越来越大，社会矛盾也越来越集中。

国家已连续六年提高企业退休人员养老金制度，2009年调整后的企业退休人员月人均养老金达到1200元，尽管如此，与机关、事业单位退休人员养老金差距还是很大。分析人士认为，在没有合理的增长机制情况下，采取行政手段实属无奈之举。

何平告诉本报，从法律的角度来讲，机关、事业单位的养老保险制度应该和企业一样，个人应该缴费，其他享受的条件和待遇支付的水平都应该在一个统一的平台上来制定。

正是这一背景，造成了《社会保险法》立法的尴尬，应该触及的机关、事业单位养老金制度，由于尚未实质操作，很多问题依然看不清，立法之时选择绕行，但也引来了争议。

难成共识

除了养老保险覆盖面的争议外，在享受养老金的条件、待遇支付、费率等细节上分歧较大，难成共识。

按规定只有缴费满15年、且达到退休年龄的人员才能享受按月领取养老金的待遇。据了解，缴费年限最早是10年，后来提高到15年，但是在《社会保险法(草案)》向社会征求意见时，这一问题反映较大，一些人认为应该缩短年限。

根据全国人大公布的征求意见结果，有的反映，有些地方滥用最低缴费年限的规定，不管是否失业，都要求必须是15年连续缴费，一旦中断，之前缴费年限就算作废，这让很多失业人员左右为难。

有的提出，很多年长人员由于种种原因，以前没有缴纳保险费，而如果从现在开始缴，到退休时又达不到15年的缴费年限。现有制度实际上将这些人排除在外，为此建议“降低最低缴费年限，让社会保险的阳光也能照到这部分人身上”。

在15年的缴费年限究竟是否合理这个问题上，分歧较大。何平介绍说，从养老保险制度正常的收和支这个角度来看，15年这个年限是短的，为此他建议今后可以延长到20甚至30年。

其次在养老保险的费率上，立法时有意将所有险种的费率予以明确，并固定下来。

而对于企业来说，目前负担最重的还是养老保险，按照规定企业为职工缴纳的医疗、失业、工伤保险的费率分别为6%、2%、1%，全部加起来仅为9%。而养老保险则为20%，“这个费率肯定高了。”

目前，养老统筹层次较低，多在市县一级，各地均按照当地的以支定收的方式确定，所以地区之间退休人员赡养率不一样，导致了费率上的差别。据分析，上海1.48个在职人员养1个退休人员，而在广东东莞这个比例是300∶1。

专家分析，费率之所以偏高，有历史原因。体制转轨时，已经退休人员需要现在的在职人员缴费赡养，假如这些人养老金由财政支付，现在参保人按照新制度统筹基金支付，费率大约10%左右。

“如果全国定一个统一的缴费费率当然更好，企业的竞争环境就一样了。”何平说。

然而在全国统筹尚未有明确时间表情况下，各地的养老金无法统一调拨。由于各地不同的养老保险基金，尤其是东部地区与中西部地区差异较大，富裕地区的反对将是改革的一大阻力。

分析人士认为，社会保险法立法不仅涉及参保人重大权益的调整，更是对不同地区利益、不同群体既有利益的一次重新分配，立法遇到阻力可想而知，难以定夺的局面也就在所难免。

高校等事业单位人员养老保险制度改革信息

· 2008-2-29CCTV经济信息联播消息：国务院总理温家宝今天主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。 

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：    国务院同意劳动保障部、财政部、人事部制订的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（以下简称《试点方案）) ，现予印发。    建立完善的事业单位工作人员养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要举措，直接关系事业单位工作人员切身利益，涉及面广，政策性强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进。国务院决定，在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点，与事业单位分类改革试点配套推进。未进行试点的地区仍执行现行事业单位退休制度。    试点地区和有关部门要充分认识做好试点工作的重大意义，切实加强领导，周密部署，妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接，确保试点工作顺利进行。劳动保障部、财政部、人事部、中央编办要组成试点工作小组，加强对试点工作的协调和指导，及时总结试点经验，不断完善改革方案。各试点地区要按照《试点方案》制订具体的实施方案，报国务院批准后实施。要注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，并积极探索解决问题的办法，重要情况及时报告。《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》

    根据党的十七大和十六届三中、五中、六中全会精神，为完善社会保障体系，保证事业单位改革顺利进行，促进人员流动，保障退休人员基本生活，制订本方案。    一、改革的指导思想    以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，根据分类推进事业单位改革的需要，遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面承受能力相适应的原则，逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。    二、改革的主要内容    （一） 实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。    基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费） 的比例，一般不超过单位工资总额的20% ，具体比例由试点省（市）人民政府确定， 因退休人员较多、养老保险负担过重，确需超过工资总额20％的，应报劳动保障部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费） 的比例为本人缴费工资的8% ，由单位代扣。个人工资超过当地在岗职工平均工资300％以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地在岗职工平均工资60％的，按当地在岗职工平均工资的60％计算个人缴费工资基数。    按本人缴费工资8％ 的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。做实个人账户的起步比例为3% ，以后每年提高一定比例，逐步达到8％。有条件的试点省（市）可以适当提高起步比例。个人账户储存额只能用于本人养老，不得提前支取。参保人员死亡的，其个人账户中的储存余额可以继承。    （二）基本养老金的计发办法。    本方案实施后参加工作、个人缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。    本方案实施前参加工作、实施后退休且个人缴费年限累计满15年的人员，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。具体标准由各试点省（市） 人民政府确定，并报劳动保障部、财政部备案。    本方案实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。    本方案实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，参加国家统一的基本养老金调整。   （三） 建立基本养老金正常调整机制。    为使事业单位退休人员享受经济社会发展成果，保障其退休后的基本生活，根据职工工资增长和物价变动等情况，国务院统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整。   （四） 建立职业年金制度。    为建立多得次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的人才竞争能力，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。    （五）逐步实行省级统筹。    进一步明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度。具备条件的试点省（市） 可从改革开始即实行省级统筹；暂不具备条件的，可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次。    三、改革的保障措施   （一）加强基本养老保险基金管理。    事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，待条件具备时，与企业职工墓本养老保险基金统一管理使用。基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，保证专款专用。基金按照国家规定管理和投资运营，确保安全，实现保值增值。要做好事业单位养老保险登记和缴费申报工作，切实加强基金征缴，做到应收尽收。各级财政要积极调整财政支出结构，加大社会保障资金投入，确保基本养老金按时足额发放。   （二）做好养老保险关系转移工作。    事业单位工作人员在同一统筹范围内流动时，只转移养老保险关系，不转移基金。跨统筹范围流动时，在转移养老保险关系的同时，个人账户基金随同转移。事业单位工作人员流动到机关或企业时，其养老保险关系转移办法按照劳动保障部、财政部、人事部、中央编办《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发印[2001]13号）规定执行。   （三）逐步实行社会化管理服务。    按照建立和完善独立于企事业单位之外的社会保障体系的要求，提高事业单位社会保险社会化管理服务水平，基本养老金实行社会化发放。继续加强街道、社区劳动保障工作平台建设，加快老年服务设施和服务网络建设，为退休人员提供更多更好的服务。   （四）提高社会保险管理服务水平。    试点地区可根据事业单位工作人员养老保险制度改革的实际需要，适当充实社会保险经办机构工作人员和经费，为社会保险机构提供相适应的工作条件。社会保险机构要进一步加强能力建设，完善管理制度，制订和规范业务流程，实现规范化、信息化和专业化管理，不断提高工作效率和服务质量。   （五）加强组织领导。    事业单位工作人员养老保险制度改革情况复杂，涉及面广，政策性强，各试点地区人民政府和有关部门要高度重视，加强领导，周密部署，精心组织，结合当地实际情况，认真做好实施工作。劳动保障部、财政部、人事部、中央编办要通力合作，密切配合，加强与试点省（市）的联系与沟通，切实做好事业单位工作人员养老保险制度改革试点的指导工作。  

       

  我国养老保险制度的回顾与展望

参 考 文 献

1.中国统计年鉴2011

2.关于中国养老金隐性债务的研究

3.对我国养老保险制度财务可持续性的分析