浅谈税收收入由“计划型”向“执法型”的转变

目 录

一、“计划型”的税收收入管理是原有的财政体制的主要收入管理方式

二、税收收入计划管理与依法治税存在矛盾

三、实施税源管理的意义

四、推进依法治税的工作建议

摘要：税收收入与税源存在着直接的依赖关系，税收计划管理是原有的财政体制中主要收入管理方式。随着我国计划经济向市场经济的转变，税收收入计划管理与依法治税之间的矛盾日趋突出。如何使税收计划符合实际，同时又能做到依法收税，是各级税务机关近年来一直在努力探索解决的问题。通过调查表明逐步取消税收收入计划，实施税源管理也成为了地方政府、税务机关的共同要求。所以实施税源管理，具有十分重要的意义。为此提出四点工作建议，使税收收入的计划管理逐步拓展到税源管理，由“计划型”向“执法型”转变，成为税收管理的主导方式。

关键词：收入管理 税源管理 依法治税 税收计划 零计划

浅谈税收收入由“计划型”向“执法型”的转变

随着市场经济的快速发展，传统的税收收入计划管理与依法治税的矛盾日益突出。按照依法治税的工作要求，计划型的收入管理已越来越不适应税收管理的需要，税收收入的计划管理将逐步拓展到税源管理，由“计划型”向“执法型”转变，成为税收管理的主导方式。

一、“计划型”的税收收入管理在原有的财政体制中发挥了重要的为国聚财作用；

经济税源简称“税源”，即税收收入的经济来源，而国民经济各部门劳动创造的国民收入是税收收入的直接经济来源。可见税收收入与税源存在着直接的依赖关系，没有丰富的税源，就没有足够的税收收入，税源管理的好坏直接关系到税收收入管理的好坏。

新中国成立后，我国的经济长期是计划经济，税收收入管理实行税收计划管理。税收计划是国家财政预算的重要组成部份，是税务机关根据税收政策和国民经济计划及其发展趋势，通过对一定时期税收收入的测算而编制的收入计划。长期以来，税收计划是各级税务机关、税务人员组织税收收入的工作目标，也是上级机关检查和考核税收工作的重要依据，税收计划对确保财政收入的完成有着十分重要的意义。

在过去的几十年里，税收计划管理对我国组织财政收入、加快经济发展、支持国防建设等方面发挥着十分重要的作用。首先，税收计划有利于明确工作目标，克服盲目工作。税收计划是根据调查测算编制的，按照计划分期组织收入，可以使税务机关具有明确的奋斗目标，在工作中就不会盲目与被动，在税款征收上做到均衡入库，促使财政收支达到平衡。其次，有利于充分调动各方面的积极性，圆满完成税收收入任务。税收计划任务下达后，当地党委、政府、税务机关都有了明确的奋斗目标。作为税务机关，就会组织税务干部认真贯彻执行，统一思想，层层落实指标，落实措施；作为当地的党委、政府就会加强对税务机关的领导，其他政府部门也会支持、配合税收工作，以确保税收计划的实现。

二、“计划型”的税收收入管理已不适应快速发展的市场经济，与依法治税存在矛盾；

（一）我国的税收收入计划管理是随着计划经济的产生而产生的，也必将随着计划经济的转变而转变。在计划经济体制下，税收计划对保证财政收入、加强税收征管起到了重要的作用。然而，作为一种伴随计划经济产生的管理制度，也必将随着计划经济的消失而改变，过去，国家一直没有对其实施过大的变革。跨入21世纪后，我国加入了WTO，计划经济将面临严峻的挑战，经济发展和体制改革势在必行，我国的经济进入了一个崭新的历史时期。在由传统的高度集中的计划经济向市场经济转轨的过程中，适应市场经济体制的财税制度正逐步建立和完善，税收计划管理也面临着转换与拓展。因此，审视和分析传统税收计划制度问题，探索改革措施，是当前理论研究的一个重要课题。

（二）随着我国法制建设的完善，对税收工作的要求越来越高，税收收入计划管理与依法治税之间的矛盾日趋突出。税务机关一方面要根据计划完成上级下达的税收任务，另一方面又要按照政策法规做到应收尽收。如果计划任务与税源实际不一致，那么这两种目标就不可能皆得。要在年度工作中把握好既必须完成税收任务，同时又不能超任务太多，这对于“贫税”区来说，也许会出现提前征收税款，造成收“过头税”；对于“富税”区来说，则可能造成为了来年税收任务，积压税款，形成“蓄水池”。不管是何种情况，都破坏了市场经济的基本准则，违反了依法治税。在个别“贫税”区，为了完成税收任务，就有可能产生腐败现象，出现“买卖税款”的违法行为。如何改变传统的税收计划管理模式，使税收计划符合实际，同时又能做到依法收税，是各级税务机关近年来一直在努力探索解决的问题。

（三）税源的特点直接影响着税收计划任务。众所周知，税源主要的特点之一是具有“动态性”，它不是一成不变的。在一定的时期内，党和国家采取的各项经济政策、措施必然对税源产生重大的影响。所有制结构的变化、产业结构的调整、产品结构的优化、税收优惠政策的出台等等都会不同程度地影响着税源。同时，经营业主的经营方式、手段也势必会造成税源的盈枯变化。通过对兴文县各乡镇税源调查（表1、表2）可以看出，由于增值税起征点的调高，每个乡镇的税源都发生了变化，全县固定个体工商业户正常税收收入减少了122.7万元，因此使7个乡镇不能完成年初税收计划任务。

表1 ：兴文县乡镇增值税、消费税任务、税源调查对照表（单位；万元）

单 位

计 划任务

税源情况(起

税源情况(起

征点调整前)

征点调整后)

税额

占任务

税额

占任务比例%

比例%

万寿镇

9

6.5

72.22

4.5

50

莲花镇

26

24.8

95.38

22

84.62

大河乡

5

1.9

38

0.5

10

中城镇

108

111

103.19

86

79.79

太平镇

19

15.8

83.16

14

73.68

五星镇

9

7.7

85.56

6

66.67

两龙乡

8

1.7

21.25

0.5

6.25

玉屏镇

45

46.3

102.89

40

88.89

共乐镇

49

53.4

108.98

52.4

106.94

石林镇

10

10

100

5.5

55

新坝镇

13

7.5

57.69

1.5

11.54

沙坝乡

16

16.2

101.25

10

62.5

晏阳镇

60

73

121.67

61

101.67

麒麟乡

6

3.1

51.67

1.5

25

九庆镇

13

14.1

108.46

6.3

48.46

文印乡

14

16.4

117.14

8

57.14

九丝镇

5

5

100

2

40

周家镇

156

148.6

95.26

140.6

90.13

毓秀乡

20

12.5

62.5

8.5

42.5

先峰乡

68

70

103

58

85

大坝镇

12

8

67

6

50

三、逐步取消税收收入计划，实施税源管理是地方政府、税务机关的共同要求；

现就兴文县乡镇税收收入计划任务与税源情况进行一个简单的调查。兴文县现有乡镇21个，2003年全县增值税、消费税任务为1570万元，其中乡镇级671万元。按照县委、县政府下达给各乡镇的税收任务，年初预计在21个乡镇中有12个乡镇的税源能够完成任务，占乡镇总数的57%；有10个乡镇税源存在缺口，占乡镇总数的43%。但由于受税收政策调整的影响，增值税起征点从2003年元月1日起大幅度提高，使各乡镇固定个体工商业户正常税收收入减少了122.7万元，占全县“两税”任务1570万元的7.82%。这样，由于起征点的调高，税源的减少，又增加了7个乡镇不能完成年初税收任务。在这种情况下，要按照计划管理要求完成税收任务，不仅税务机关工作难度增加，当地乡镇党委、政府也倍感压力，因此改变税收收入计划管理模式，变计划管理为税源管理，既是税务部门的要求，也是地方乡镇党委、政府的愿望。

表2：各 乡 镇 税 源 情 况 调 查 表

单位：万元，户

单 位

税 源 结 构

年纳税5万元

以上企业

5万元以下企业

及个体、私营大户

个体“双定”户

总户数

达起征点户数

户数

年税额

户数

年税额

户数

年税额

户数

年税额

万寿镇

5

4.5

45

2

0

0

莲花镇

1

8

7

14

29

2.8

0

0

大河乡

2

0.5

42

1.4

0

0

中城镇

5

44

45

70

880

80

178

36

太平镇

20

14

40

1.8

0

0

五星镇

4

6

32

1.7

0

0

两龙乡

2

0.5

25

1.2

0

0

玉屏镇

2

11

15

28

103

6.3

5

1

共乐镇

46

52

22

1.4

2

0.4

石林镇

4

4.5

112

5.5

5

1

新坝镇

3

1.5

110

6

0

0

沙坝乡

1

5

6

4

140

7.2

5

1

晏阳镇

1

40

9

19

216

14

14

2

麒麟乡

3

1.5

43

1.6

0

0

九庆镇

5

4.5

139

9.6

11

1.8

文印乡

13

8

145

8.4

0

0

九丝镇

3

2

42

3

0

0

周家镇

1

132

10

6.6

243

10

10

2

毓秀乡

1

6

4

2.5

78

4

0

0

先峰乡

2

26

12

18.6

103

23.4

6

大坝镇

3

2.6

38

9.4

0

0

实施税源管理，就税务工作来看有着十分重要的意义：一是公平税负、增加国家财政收入。无论是处在“贫税区”还是“富税区”的企业，在税收政策、征管力度上都一视同仁，实行应收尽收。随着经济的发展，国民生产总值的增加，税源也将迅速增加，在税率一定的情况下，税收收入必将稳步增加。二是解决了税收计划任务同税源之间的矛盾，有利于依法治税。随着对税源管理的加强，税收计划的作用将由指令性计划转为指导性计划，税务机关只要做到了依法征税、应收尽收，收入数量任务是否必须完成，对税务机关来说不应该作为工作目标考核的唯一指标。过去税收工作由于有了税收的指令性计划，不管是否有税源，税务机关都必须想方设法地完成，长期以来在税务部门形成了只要完成了税收任务，其它工作都好办的“一肥遮百丑”的思想，在这一思想的指导下，不少地方不惜违背税收政策，干起“买卖税款”、收“过头税”的违法行径。三是有利于推进税收信息化建设。实施税源管理就必须要以税收信息化为依托，通过及时如实地提供、传递税务信息，来实施强有力的税收监控。四是有利于加强税收征管，提高征管质量与效率。实施税源管理后，税务机关不再单纯追求完成税收数量指标，而可以把精力都集中到提高收入质量，强化税收管理上。税务机关根据税源实际，结合行业特点积极实施精细化管理，严格征管质量考核，从而提高征管质量与效率。五是有利于促进纳税人依法纳税。税务机关不再为了完成任务而收“过头税”或有意“摆欠”，通过申报真实地反映纳税人负担、采用“申报税款按期解缴”、“缓缴税款审批”等法定程序依法征收税款。让纳税人明明白白地纳税，在税收上真正做到“法治”，而不是“人治”。

四、税收收入由“计划型”向“执法型”的拓展的几点工作建议

 （一）分步实施税收收入任务“零计划”。

1、实施税收收入任务“零计划”的条件已基本具备。一是随着国税事业的发展，信息化建设步伐逐步加快。金税工程一、二期的实施，使全国县级以上的国税局都已联网，实现了内部信息共享。网上申报，网上纳税，网上查询税务信息等均已成为现实，部份地方还实现了与党政、金融、海关、财政、工商、司法等的信息共享；二是各地国税部门的计算机配置、计算机人才的培训都已基本能满足要求。多数县区局都设立了信息中心，有专人负责管理，在计算机的配置上做到了平均1—2人就有一台计算机。以 兴文县国家税务局为例，现有在册职工62人，有10人参加过3个月以上的计算机培训，占总人数的16%，配置PC机54台，人均占有0.87台。三是专业化管理已基本实现。在县级以上的城镇，做到了“征、管、查”分离，部门分工、各司其职、互相监督基本实现；四是依法治税工作不断完善，税收执法监督考核正在实现计算机化，考核力度不断加强，部门执法责任制、过错责任追究制也已在税务机关中全面实施到位。

2、实施税收收入任务“零计划”的步骤，一是实施指导性计划，逐步削弱税收计划的作用，使税收计划由指令性计划转变为指导性计划，再由指导性计划渐变为税源管理。这样上级下达的税收收入计划就只是一个指导性的计划，把这个计划作为国家宏观调控的指标，不再作为考核各部门的硬性指标。二是分步实施税收收入任务“零计划”。 税收任务“零计划”对税务机关而言可谓一项新的挑战。可以先从基层的市、县级做起，层层分解落实。市委、市政府不给各区县下收入任务，县委、县政府也不给各乡镇制定分层完成基数；市局不再用单纯的收入数量指标来考核县局，县局也不给分局任务指标，使基层税务人员放下包袱，轻装上阵，依照政策把该收的税收起来。而各县区及乡镇也不必为完不成任务而奔忙，从而把更多的时间和精力用到对税收征收管理质量的监督管理工作上。这时在考核方面，上级可以根据下级按年、季、月上报的税源测算计划，再根据税源监控系统、执法考核系统反映的数据进行考核。

（二）加强税务干部队伍建设，严格执法监督考核。推行税源管理，实施税收收入任务“零计划”的关键就是要有一支作风硬、素质高、执法严的税务干部队伍，要围绕税收执法制定科学可行的考核指标和方法，建立一套严密的监督制约机制和管理体系，加强和量化对执法工作的管理和考核，充分发挥和调动税务人员的主观能动性和创造性，并进一步理顺税务机关、税务人员与纳税人之间的关系，摆正各自的位置，从而建立公开的、平等的征纳关系，树立良好的税务执法形象。

（三）实施税源管理信息化。要使税收收入管理从计划管理过渡到税源管理，必须以信息化建设为基础。只有信息化建设搞好了，才能对税源进行科学的调查与分析，才能落实对税务人员严格的管理与考核，才能实现部门与部门之间的信息共享，才能更有利于依法治税。

（四）收缩征管机构，实施机关基层一体化，建立“集中征收、分类管理、一级稽查”的征管新模式。区域越小，对税收任务影响越大，例如对一个“贫税”乡镇来说，一个企业的税源发生变化就可能直接影响其全年税收任务的完成。而对于一个县或一个市呢，一个企业同样的变化对当地任务的完成就不会造成更大的影响。因此，如果把征管机构收缩到县、市级，实施征、管、查分离，各乡镇不再设所或分局派出基层机构。在征收上采用集中征收，电子申报；在管理上实行分类精细化管理，建立税源监控、纳税评估、执法考核等系统，实现专业化管事，强化管理工作；在稽查上实施一级稽查，通过征收与管理系统来传递信息，提供案源，开展依法检查，从而使依法治税工作落到实处。

参 考 文 献

1、杨保秋，《关于改革税收计划管理工作的思考》，《税收计划理论探索与实践》，中国商业出版社

2、柳献青，《对税收计划管理与税收执法关系的再认识》，《税收研讨》2001年第4期

3、谢旭人，《深入学习贯彻“三个代表”重要思想树立现代税收观念做好各项税收工作》，《中国税务》2003年第8期

4、国家税务总局，《税收会计 统计工作手册》，2004年