税收优惠问题研究

第三部分:完善我国税收优惠制度所应遵循的原则。

第四部分:完善税收优惠制度建设的具体措施。

内 容 摘 要

本文主要通过对我国税收优惠的现状，税收优惠在我国经济建设中所起的作用，就如何完善税收优惠制度建设等问题进行简单探讨，以求对我国税收优惠政策的现状、作用、及改进方向有一个大致的了解。并提出了一些自己的看法和意见。 

关键词：税收优惠 经济杠杆 产业导向 立法建设

目录

税收优惠问题研究1

三：完善我国税收优惠制度应遵循的原则5

四：完善税收优惠制度建设的几点想法6

4、建立健全税收优惠法制7

5、步建立税收优惠分析评估制度8

6、确定税收优惠的活动领域，加快其转向8

税收优惠问题研究

税收优惠是各国常用的减轻税收负担的措施,它具有引导资源合理配置,促进经济结构调整,给企业提供宽松发展空间等作用。改革开放以来,我国制定了多项税收优惠政策,在发挥重要作用的同时,也逐渐暴露出一些问题,如单纯强调优惠而忽略了整体投资环境,减免期限不科学,优惠手段单一等。 

税收优惠是指税收主权国为实现一定的社会、政治或经济目的,通过制定倾斜性的税收政策法规来豁免或减少经济行为或经济结果的税收负担措施。 税收优惠政策的实质改变了三种税收关系。一是税收优惠导致了双方财产利益的增减变化,即国家将部分税款根据有关的税法(或税收政策)的规定返还给受惠方(纳税人)。二是税收优惠政策使得受惠方可以不缴或少缴税款,但国家为其提供的服务并未因此减少,这些费用便转移到其他纳税人身上,增加了其他纳税人的负担。三是税收优惠使受惠方得到了经济援助,在受惠方资金实力、管理水平、技术能力、员工素质等方面并不一定高于一般企业的情况下,竞争力得到加强。一；我国税收优惠的一些现状

我国从１９７９年改革开放以来,实行的税收优惠政策 我国实行的税收优惠政策,主要分两部分,一部分是针对外资企业;另一部分是针对内资企业。针对外资企业的税收优惠主要是根据１９９１年４月９日通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》,设在税法规定区域内的外资企业可减按１５%或２４%的税率征收,另外经营期在１０年以上的生产性外资企业,从获利年起可获得免２减３的优惠。针对内资企业,１９９３年１２月１３日通过的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》第八条有对“民族自治地方的企业,需要照顾和鼓励的,经省级人民政府批准,可以实行定期减税或免税”的比较原则性的规定。１９９４年３月２９日财税字第０１号文件下发了《关于企业所得税若干优惠政策的通知》,对高新技术企业、第三产业、老、少、边穷地区新办的企业、遭遇自然灾害等地区、企业共１４２项税收优惠的具体规定。１９９４年６月２９日,国家税务总局又下发了“关于高新技术企业如何适用税收优惠政策问题”的具体通知。１９９４年、１９９５年、１９９６年又陆续下发了关于出口货物免、抵、退等有关税收优惠的规定。 我国的税收优惠主要集中在所得税方面,且主要是针对外资企业而设立的,目的是吸引外资,促进本国经济的发展,但在实际操作过程中,则存在以下问题:１、单纯强调税收优惠的作用而忽视了整体投资环境 投资环境是指东道国影响外国投资者在该国投资的各种主客观条件的总和,包括政局稳定程度、法律健全程度、市场潜力、资源条件、劳动力成本、财税政策、基础设施状况等多种因素。外国投资者选择在东道国投资,一般都是在对该国的整体投资环境进行综合评价的基础上作出决策的。国外研究资料表明,在吸引投资的诸要素中,税收优惠并不在前十列。因此说,吸收外来投资,税收优惠并不是决定因素。整体投资环境良好国家,即使没有什么税收优惠,甚至对外商投资课以重税,外商也会来投资。如采用特定最大负担原则的沙特阿拉伯,尽管它对外国石油公司按８５%的特定税率课所得税,但因沙特阿拉伯地区的石油资源储量大、油质好、易开采、运输条件便利,外国投资者在被课以重税的条件下,仍有利可图,因此,仍有许多外国公司在沙特投资。相反，一个政局相当不稳定的国家,不管以多高昂的代价提供税收优惠都难以吸引外商的投资。 同样,我国吸引外商势头最好的时期,不是我国出台税收优惠政策最多时期,而是１９９２年１０月我国宣布建立社会主义市场经济体制以后,１９９２年吸引外资的增长率是１９９１年的６倍。吸引外商投资,适当的税收优惠政策在目前的经济条件下是非常必要的,但我们更应清醒地认识到:安定的政治环境、低廉的劳动力资源、巨大的国内市场以及其他有利条件更是不可缺少的。２、夸大了本国的税收优惠的作用而忽视了居住国的税收政策 我国对外商投资企业的税收优惠,主要集中在所得税的优惠上,实际税收优惠的效果是否明显应考虑到采取什么样的税收管辖权,是否采取税收饶让抵免。事实上东道国采取税收优惠政策,只有在居住国只实行来源地管辖权时,涉外税收优惠才能真正起到减轻外国投资者的税收负担,鼓励外商投资的作用。世界上大多数国家是同时采取的来源地和居民税收双重税收管辖权,若居住国的税率高于被投资国,则本国居民在被投资国得到的税收优惠,在居住国仍要补足。事实上对税收饶让抵免持反对态度的国家也有不少,典型的如美国,它就反对对“影子税收”予以抵免。如果居住国不采用税收饶让抵免,对本国居民(包括自然人和法人)的国外所得也不免税,外国投资者就不能直接从东道国的税收优惠中得到实惠,东道国的税收优惠政策鼓励外商投资的作用也就无从谈起。３、内资企业减免期限计算不科学 １９９４年３月２９日下发的《关于企业所得税若干优惠政策的通知》规定,国务院批准的高新技术产业开发区内新办的高新技术企业自投产年度起免征所得税两年。高科技产品的生产要经过研究、试验、投产等阶段,产品的开发时间长,在产品开发过程中不可预测的因素多,投产初期,获利可能性小,或者是获微利甚至亏损,此时的投产时起减免两年的税收优惠意义并不是很大。４、现行增值税制的鼓励科技进步方面存在着制约因素 一方面,我国目前实行“生产型”增值税制,由于高新技术有机构成高,企业购进的固定资产不能抵扣进项税款,实质加重了企业的负担,影响了企业对科技的投入,妨碍了技术设备的更新。如福建日立电视机有限公司,１９９６年上交增值税１４９９８２万元,１９９７年上交增值税３８５０４６万元,但企业购进用于技术更新的固定资产其增值税进项税额却不能抵扣。 另一方面,由于现代科研投入的增量大,“无形资产”、“特许权使用费”、“技术开发费”中直接材料的投入、损耗占了相当的比重,而这一部分的税额不能抵扣,在一定程度上又影响着企业对新技术的开发和引进。对技术含量高的产业,其高增值产品的增值税负重,对于企业科技开发扩大生产亦将直接受到影响。

5、税收优惠政策缺乏系统性和规范性      我国现行税收优惠政策的一大特点是，内容多、规定散、补充繁、变化快。这种状况虽然充分体现出了税收优惠政策的灵活性，及时反映了国家的政策意向，但从整体上说，这样的优惠显然缺乏系统性，也不够规范，税收优惠政策的严肃性和可操作性因此大为降低。实施中，这样的税收优惠对征纳双方来说都难以准确把握，加大了征纳双方的成本，容易形成新的税收漏洞。而税收优惠政策较低的透明度，也与ＷＴＯ规则不相符，可能在一定程度上破坏投资环境，不利于外资的引进。6、税收优惠缺乏必要的监督与制约     由于现有税收优惠范围较为宽泛，临时性税收优惠所占比重较大，同时税收优惠分析、评估制度和预算制度尚未建立，税收优惠政策的执行缺乏必要的制约与监督，再加上在税收优惠作用的估价上存在着过分夸大的倾向，致使税收优惠逐年递增。由于有些政府支出项目，必须采用一般财政支出的形式，而这部分支出必须通过政府取得足够的税收收入来满足，若税收优惠规模过大，势必影响政府财政的收支平衡。7、税收优惠存在错位现象     要实现某一社会经济目标，既可以依赖财政直接支出，也可以依赖间接支出——税收优惠；既可以采用税收优惠，也可以采用金融优惠和其他优惠政策。选用何者，应综合考虑多种因素。但目前由于对税收优惠效应的不适当夸大，以及对各种优惠政策的分析、评估制度尚未建立，造成税收优惠范围失控，效应低下，政府预期难以达到。这是税收优惠的越位。而随着市场经济体制的建立和完善，公共财政职能范围的逐渐明晰，税收优惠的“缺位”问题日益暴露。税收优惠的范围与政策取向，取决于财政职能的需要。据此，税收优惠的范围和重点应随着“全能财政”向“公共财政”的转换，而转向非生产领域。转向是一个过程，转向过程中出现“缺位”不可避免，但新的税收优惠活动领域界限不明，转向速度过慢，甚至滞后于体制的转换，则会延迟社会经济目标的实现，甚至延迟体制的转换。 二：税收优惠在我国经济建设中所起的作用

1、税收减免措施,极大减轻了企业的负担 《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第七条第一款规定:“设在经济特区的外商投资企业、在经济特区设立机构、场所从事生产、经营的外国企业,减按１５%的税率征收企业所得税。”同时该条第三款对设在特定区域内的属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的可以减按１５%的税率征收企业所得税。对外商投资兴办的先进技术企业,在税法规定的减免期满后,仍为先进技术企业的,可延长三年减半征收所得税。这些优惠政策的实施,极大的缓解了高科技企业资金困难,增强了企业的竞争力。2、引导资源合理配置,促进产业结构合理调整 我国现在正处于经济体制的转型期,即从传统的计划经济体制向市场经济体制转变,提倡靠市场调节经济,但市场调节具有滞后性,企业对产业结构的调整的反应始终表现的比较迟缓。在这种情况下,政府通过合理的税收政策,对需要下大力、急需发展的产业予以税收优惠,而对限制的行业不予以优惠或者实施高税负,就可以给所有市场行为主体一个比较明确的产业信号,从而引导社会资源合理流动,实现产业结构优化。3、加速落后地区的发展,缩小地区间的差距。 二十世纪初,英国、德国等发达国家,城市化已达到７０%-８０%,城乡之间生产力水平差别不大,全国各地经济发展水平比较均衡。而我国则不同,到目前为此,我国城市化水平只能达到２０%左右,且城乡之间生产力水平相差比较大;辽阔的国土内沿海地区与中西部地区、北部与南部地区的生产力水平相差也比较大,因此,适当地对老、少、边地区、工农业基础薄弱、生产力水平低下、商品经济不发达、科技文化落后、交通闭塞、资源开发利用率低地区采取一定的税收优惠政策,可以促进这些地区的经济发展,逐步缩小与发达地区的差距。4、税收优惠是促进再就业的强力杠杆

2002年9月，党中央、国务院召开了全国再就业工作会议，部署了进一步做好下岗失业人员再就业工作的任务。并发布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号），各部委出台了一系列促进下岗职工再就业的配套措施，其中重要的政策手段之一，就是促进下岗职工再就业税收优惠政策。在税收优惠政策的激励下各地新办服务型企业、商贸企业明显增加，原有的服务型、商贸企业也加大了吸纳下岗失业人员的力度，国有大中型企业主辅分离业改制安置富余人员的步伐明显加快。据各地国家税务局、地方税务局的统计，仅对符合规定条件的吸纳下岗人员再就业的企业减免的企业所得税一个税种，2003年全国减免的税额就超过30亿元。

三：完善我国税收优惠制度应遵循的原则

税收优惠从根本上说，体现着税收“欲取先予”的理财法则，能够更好地调节与促进经济的稳定发展。正确地发挥税式支出的作用，既能有效地调节微观经济的发展，又能产生积极的宏观经济效应。否则，不仅会造成微观经济行为的紊乱，而且对国民经济的整体平衡也会产生不利影响。因此，税收优惠的运用，需要研究和确定一些必要的原则建立一套科学合理的管理制度，才能把各环节的工作有机地组织起来保证税收优惠目标的圆满实现。对税收优惠管理我认为应遵循以下原则：

1、产业导向原则。在项目、方向确立上，要使税收优惠成为配合国家一定时期政治、经济政策的一种手段，为国家的产业政策服务。

2、适度原则。税收收入与税收优惠互为消长关系，在安排税收优惠时必须以保证必要的财政收入为前题，不能影响财政分配的主体功能。具体来讲，税收优惠的面不宜过宽，应严格按照国家经济社社会会政策目标的要求，掌握减免税的对象与范围；税收优惠的度也要适中，既不要使有纳税能力的人完全不履行义务，也不能使缺乏纳税能力的人得不到应有的优惠。

3、效益原则。在进行税式支出时，必须以效益为前提。每一项税式支出措施都包括税收优惠的具体使用原则和使用方向，那么每一项税收优惠措施执行得如何，产生了多大的效益，是要在优惠到期时予以检查和评估的，这有利于保证税收优惠，正确贯彻政府的政策目标。

4、激励原则。由于税式支出是国家单方面向纳税人做出的一种利益让渡，因而在实际实施中容易助长和养成纳税人过于信赖政府的心理，把经营的动机放在谋取国家税收的让渡上。因此，必须要从严管理，科学合理地设计税式支出政策，使纳税人在享受优惠政策的同时，也有一定的压力。

四：完善税收优惠制度建设的几点想法

１、将优惠的目标，统一到贯彻产业政策上来。根据当前形势的发展，将涉外税收优惠政策的目标转到产业导向上来，即实行以贯彻产业结构优化为目标的税收优惠制度，将产业结构调整置于区域政策之前，确保国家经济结构调整到位。在对待不同产业的发展上，可以实行产业不平衡增长战略，解决当前税收政策与产业政策的矛盾。具体做法是，按照国家产业发展序列要求，对能源和原材料工业、交通运输和通讯业、农林水利等基础工业和基础设施、高新技术企业和产品出口企业以及其他急需发展的产业和项目，可根据需要给予不同程度的税收优惠。对一般加工工业，特别是劳动密集型产业，则属于控制发展范围，不应再予优惠，同时还应鼓励资源综合利用、生态环境保护等项目的投资。这样才能保证充分利用外资与平衡产业结构相结合，促进我国经济结构协调发展。

２、改进优惠方式，加强间接优惠的调节力度。我国目前的涉外税收优惠政策以直接优惠为主，优惠形式单一，难以适应ＷＴＯ复杂经济形势的需要。因而应丰富调节手段，在保留并完善减免税这种直接优惠的基础上，逐步增加间接优惠，从而使优惠形式多样化。笔者以为可以借鉴国外经验从以下几方面予以调整：（１）准许加速折旧回收投资；（２）实行投资抵扣，对资本投资可按其投入额依照规定比例计算的金额抵扣当期应当缴纳的所得税税额；（３）费用扣除，规定特定范围费用开支的应纳税额扣除，如加拿大规定，科技开发费用可在当期应纳税额中全额扣除；（４）财政补贴或补助，如在加拿大，凡对繁荣加拿大经济有重要促进作用的投资项目，可以从政府得到资金支持；（５）特定准备金，是为减轻企业投资风险而设置的资金准备，如德国可设立折旧准备金、呆账准备金、亏损准备金等。间接税收优惠的特点是对税收的间接减免，表现为延迟纳税行为。这种形式是允许企业在合乎规定的年限内，分期缴纳或延迟缴纳税款，是资金使用在一定时期内的让度，其税收主权并没有放弃，有利于我国内外资企业之间的公平竞争，以及维护市场经济平稳发展，保障税收收入。

３、在优惠结构上实现三个“统一”。一是统一内外资企业所得税优惠政策，给外商以国民待遇。这样，在优惠区域相应扩大的条件下，不会对外商投资环境产生较大影响，同时也有利于保护内资企业，增强其竞争力；此外，统一税收优惠法，以投资方向作为适用优惠标准，从根本上杜绝了“假合资”、“假外商”的产生，有利于规范我国投资环境。二是统一各地优惠政策。除保留海南、浦东等四个经济特区和一些“老少边穷”地区的特殊政策，其他地区一律实行统一的优惠政策，地方政府不得自行越权优惠。三是统一各类外商的优惠政策。对待港、澳、台商和其他外商一视同仁，消除地域歧视与国别歧视。

4、建立健全税收优惠法制

 为改变税收优惠多、散、乱的局面，应由全国人民代表大会授权国务院，制定单独的税收优惠法规。可以考虑在总则中规定税收优惠目标、原则、方式和审批程序。分则中或按税种或按优惠目标分章，将当前各税种中的税收优惠的具体项目、内容、办法、立法执法权限等，归并整理后一并纳入税收优惠法中。同时应注意税收优惠的时效性，除优惠政策制定时应加强预见性外，对税收优惠法实行定期修订。税收优惠法的制定实施，可以加强税收优惠法制的规范性、透明性和统一性，防止人为因素的越权减免和攀比减免，有助于税收优惠政策的统筹规划、协调配合，同时又便于征纳双方了解，堵塞税收漏洞，吸引外资。

5、步建立税收优惠分析评估制度

 为改变税收优惠过多过滥的局面，应该逐步建立起科学的税收优惠分析、评估制度。在此基础上对原有的税收优惠项目，按照成本效益分析结果进行彻底的清理整顿，对各类骗取税收优惠的违法乱纪行为进行严惩，对保留下来的税收优惠项目加强执行监督，对拟发布的新的税收优惠项目，必须经过成本效益分析决定其取舍。

6、确定税收优惠的活动领域，加快其转向

 按照现代公共财政理论，结合税收优惠的特点和性质，在不改变公平与效率平衡的基础上，将税收优惠的范围限定在社会公共需要领域，如国防、教育、卫生、治安等。现阶段特别要注意运用税收优惠政策，促进社会保障体系、支援不发达地区发展和大型公益基础设施的建设及环境保护事业的发展。在税收优惠的转向上，可以而且应该早于财政体制的变革，如此才能及时反映国家的意图，发挥税收优惠的导向作用，尽快解决税收优惠的错位问题，为财政体制转换服务。

参 考 文 献

参考文献：1、2005年注册税务师考试《税法一》中国税务出版社

 2、中国税务网 税务政策研究等资料

3、《国家税收》大连出版社（李军、黄红艺编著）

4、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》

5、《中国税务》2003年第7期