个人所得税改革浅析

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一、目前我国个人所得税制存在的主要问题

（一）分项所得税制不适应经济发展的需要

（二）税率设计不合理，工薪族成为纳税主体

（三）累进税率级数过多，最高边际税率过高

（四）扣除标准设定不合理

（五）个人所得税征收、监管手段落后

（六）个体工商户核定征收“起征点”设定不合理

二、实行综合与分类相结合的个人所得税政策的方向探讨

（一）个人所得税税前扣除体系的主要内容设想

（二）以家庭为纳税单位

（三）提高个税征管技术

（四）推行纳税人识别号制度

（五）对高收入人群进行重点监控

（六）加大税法宣传力度推行税务代理

（七）推行税务代理

（八）强化股息、红利个税征收、开征遗产赠予税

内容摘要

关键词：个人所得税制；税制模式；征收管理；改革措施

“改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制”在“九五”计划中就已明确提出。作为一个国家层面的税制改革目标，追求了十几年，始终没有结果。虽然一再受阻，却反复被提出，这在中国税制改革中不得不说是一个罕见的特例。税收制度实际上是国民经济的一个根本制度，它涉及到各个方面，因此，这样一项改革，就不能仅仅从税收本身入手，不能只考虑税收本身的需要，还必须综合地考虑国民经济的发展，整个调控机制，乃至国家未来的发展方向。同时在中国在对外开放程度越来越高的情况下，还要考虑到和国际的比较和联系。为此，有必要对个税改革方案进行全方位的探析。

个人所得税改革浅析

一、目前我国个人所得税制存在的主要问题

（一）分项所得税制不适应经济发展的需要。

我国现行个人所得税采用的分项所得税制具有源泉课征、操作简便的特点。这种税制在我国经济起飞初期，曾经在加强税源管理、缓解社会分配不公、增加财政收入等方面发挥了积极作用，但随着经济的发展，分项所得税制的缺陷逐渐显现出来。

首先，分项所得税制容易造成税款流失。一方面，随着经济的发展现有应税项目分类可能无法覆盖新出现的收入种类，这势必影响个税税基的扩大（由于目前个税制定有保底条款“其他所得”，届时可通过单行文进行规范，这里只是一种“可能”）；另一方面，由于各项应税所得分别按照不同的税率和扣除标准计税，纳税人很有可能将收入从扣除额低的项目转移至扣除额高的项目，或者将税率高的项目转移至税率低的项目，造成税款的流失

其次，分项所得税制会造成税负的不公平。“分类所得税制模式，课征简易，节省征收成本，但采用分项计征，会是纳税人通过划分不同收入项目和收入多次发放而使得收入低于免征额，达到偷漏税的目的；也会出现所的渠道多，总体收入高的的纳税人负担较轻，所得来源单一，收入低的纳税人而税负相对较重的现象”。例如有甲，乙俩人，甲月收入为5000元，工薪收入为3000元，财产转让收入为600元，劳务报酬收入为700元，稿酬收入为700元。按照最新税制不需纳税。乙每月工薪所得为4000元，却要缴纳15元的个税，这使得个税极为不合理。

（二）税率设计不合理，工薪族成为纳税主体。

我国现行所得税法在税率设计上采用超额累进税制和比率税制两种形式。对于工薪所得实行3%-45%的七级超额累进税率；对个体工商户生产经营所得和企事业单位承包承租经营所得实行5%-35%的五级超额累进税率；对于利息、股息、财产转让所得和偶然所得等实行20%的比例税率。这种设计倾向于重课工薪阶层的勤劳所得，而对于资产所有者的资本利得却没有起到更有力的调节作用。

新个人所得税的起征点由2000元调至3500元，这使得我国纳税人数由8400万减至2400万，表面上减轻了大部分人的税收负担，但是这使得中产阶级成为了纳税主力，并不能达到调节高收入者收入，抑制贫富差距的目的。以北京的邱先生为例, 邱先生一直在外企工作，是月薪过万的白领。对他来说，现在的工资扣除公积金和养老金后有12000多元，需交个税1800多元。每月领到手里的收入有1万元，但每月还房贷近6000元，剩下的自己可以随意支配的钱并不多。每月1800多元的占到他收入的1/6，确实有点重。再来与香港的个人所得税对比一下。香港单身人士薪俸税的免税额是108000元，同时，香港特区政府对2010-2011年度的薪俸税有75%的税收宽减，最终一名年收入17.8万元的公民全年只需要缴纳725元。108000元的高起点征税模式保证了中低收入者不成为个税缴纳的主体。在2008—2009课税年度，当年香港特区政府宽减了8000元以内的全部税款。在137.8万名纳税人中，扣减后仍须缴税的只有62.3万人，高起点大大降低了中低收入者的纳税负担。

根据财政部 “个人所得税课题研究组”撰写的《我国个人所得税基本情况》，从分项目收入看，近年来工薪所得项目占个税总收入的比重约为50%左右。据统计，2008年我国城镇居民人均可支配收入中工薪收入所占比重达71.6%。因此，工薪阶层作为社会的主要群体，构成了个人所得税的最大税源

（三）累进税率级数过多，最高边际税率过高。

与其他国家相比，中国个人所得税的累进税率级数过多，对于工薪所得的累进税率级数有七级，而英国、美国、日本等国家都为五级。与累进税率级数相伴生的，是最高边际税率过高——工薪所得最高税率达到了45%。这对于税收和国家的经济发展都会造成负面影响：一是过高的边际税率不利于我国民间投资资本的积累；二是税率阶梯设计过于繁杂,操作难度大,不适应我国现有的征管水平；三是级次过多的边际税率，会使许多人为了降低边际税率档次而想方设法隐瞒各项所得,从某种意义上讲, 它强化了纳税人的偷逃税意识；四是在现行税收制度和税收征管水平下,真正依法缴纳个人所得税的是处于中下收入水平的工薪阶层,这从某种意义上更加剧了纵向不公平。

（四）扣除标准设定不合理。

个人所得税应纳税所得额是取得的收入减去税法规定的费用扣除标准后的余额。我国个人所得税法分别规定了工资薪金、个体工商户生产经营所得、劳动报酬等各分项所得的费用扣除标准。随着我国国民经济持续高速的增长，针对生计费的扣除标准一再调整，但仍成为人们争论最多的焦点，有关个人所得税扣除费用定义的探讨并没有结束，新的修订案实际上也没有给出一个能够更科学的、禁得住时间考验的扣除费用标准。

目前这种“一视同仁”的“起征点”设定，至少会在两方面遇到挑战：一方面，中国不同区域经济发展的不均衡性决定了起征点的设定不能搞“一刀切”；另一方面，对于扣除费用的估计没有考虑到纳税人的自然状况，如婚姻状况、年龄大小、健康状况、有无赡养老人及子女数量等等，因此在不考虑纳税人家庭情况的前提下设定的费用扣除额，影响了个人所得税的真正的公平性和有效性。

（五）个人所得税征收、监管手段落后。

由于当前税务系统计算机数据网络仍未在全国范围内建立，税收征管手段还比较落后，对于个人所得税纳税人的情况也没有详细的登记，这直接导致了个人所得税征管上的漏洞。目前个人所得税法规定，“以支付所得的单位或个人为扣缴义务人”，即所谓的“代扣代缴” 的税收征管方式，而现实的情况是，相当一部分代扣代缴单位没有认真履行义务，造成了税款的流失。

同时，随着市场经济的改革与发展，公民的收入已经打破了单一工资收入制的格局，收入来源已经扩展到各种实物、有价证券、各种形式的福利，甚至是“灰色收入”。这些收入普遍以现金支付，较为分散隐蔽，进一步增加了实施监控的复杂性和难度，尤其是对一些特种行业、高收入阶层的监控更显薄弱。而众所周知，个人所得税应该是对高收入者通过累进税率调节收入，如果对这部分人群的税收征管失效，个人所得税在国民经济发展中所起的作用将大打折扣。

“综上所述，我国现行的个人所得税法，由于立法时的历史局限性，征收起点处于比较低的水平；同时，由于当时中国经济的市场化程度不高，缺乏有效的资本和货币市场，国民收入来源有限；加之我国税收制度的不健全和税收征管基础的薄弱，因此采用了比较简单的分项征收和按月计提的税务模式”；再有，出于扩大财政收入的比较现实的考虑，在过去的十年中，我国个人所得税的征收重点集中在工薪阶层。而今天看来，以上这些特征，与中国市场化和现代化的进程是脱节的，同时与“缩小贫富差距、建立和谐社会”的目标也有距离，因此对于现行个人所得税进行改革是十分必要的。

二、实行综合与分类相结合的个人所得税政策的方向探讨

（一）个人所得税税前扣除体系的主要内容设想。

1．人性化的生计扣除

生计扣除是指为了维持最低生活保障费用的扣除，应将需要抚养、供养、赡养的家庭成员人数作为扣除基数，但必须以维持本人或其家庭的最低生活为限度基准。并且由于残疾人、老年人、寡妇(夫)等与正常人相比需要增加生活费用，所以应适当提高他们的扣除额。此外，还要考虑到我国多年的计划生育政策造成的家庭结构的不同。只有人性化的生计扣除才能促进社会公平，同时还可以与社会保障政策相互补充，从而在减少供养者的支出和增加被供养者的收入方面共同发挥作用。

2．扣除标准应实行区域差异

我国各地区的经济发展极不平衡，发达地区、欠发达地区城镇居民的收入水平和消费水平存在较大差异，甚至发达地区中低收入群体的生活必要费用开支都大于不发达地区。因此，应提高发达地区的费用扣除标准，否则可能造成对发达地区中低收入群体的生活必要费用课税。建议由国务院统一规定扣除额的地区幅度，各地遵照执行，以防止各地自定扣除额标准，进而冲击税法严肃性的做法。具体应以各省人均GDP为衡量指标，把全国各省、自治区和直辖市划分为几个层次，不同层次考虑采用不同的扣除标准。

3．实行费用扣除指数化

我国频繁地修改个税起征点，但这并不是长久之计，也有违税法的严肃性。笔者建议，应在适当时机实行费用扣除指数化，建立个税调整与物价水平同步起舞的联动机制，使个税费用扣除标准调整指数化、制度化，即根据每年的通货膨胀率和收入水平对个人宽免额、标准扣除额进行适当调整，以保障纳税人的基本生活需要，以后每年根据上一年度的通货膨胀率进行一次调整，这样既能保证税法的连续性，操作也很简单。

4．特殊扣除

针对近年来出台的与纳税人支出密切相关的各项改革，个税制度中可设置特殊扣除，包括医疗费用扣除、教育费扣除及住房贷款利息或房租扣除等。此外还有慈善捐赠扣除、科技创新盈利扣除、纯损失及杂损失的扣除等。

（二）以家庭为纳税单位。

借鉴国际经验，选择以家庭为纳税单位有利于实现收入分配的公平。我国的家庭结构比较复杂，至少存在三种结构：三口之家（核心家庭）、三代同堂的家庭和四代五代同堂的家庭。并且，由于我国人口众多，特别是人口的流动性较大，会对这一模式产生极大的影响，不能照搬国外模式。考虑到以上情况，对目前可预见的改革来说，纳税单位应选择核心家庭为宜，而对于一个家庭生活有两对夫妇（即典型的三代同堂家庭）以上的可以采取分拆方式，即纳税单位不是以生活在一起的家庭为单位，而是以婚姻关系为基本单位，即以夫妇为一个纳税单位。

（三）提高个税征管技术。

以家庭为纳税单位必须依托于完善的信息管理平台,从税务登记到纳税申报,每一步都要进行详实的记录以便查找和管理。尽量利用现有技术,与银行、海关、工商、公安户籍、民政等社会管理部门搭建信息共享平台。同时要健全网上申报、网上查询的个税服务平台,既要保护好个人隐私,又要为纳税人提供好的服务。

（四）推行纳税人识别号制度。

“以每个纳税人的身份证号码作为他的终身唯一纳税识别号, 管理系统自动默认纳税人的信息，并在管理系统中不断补充完善。税务机关根据登记信息及时进行建档, 根据上述与银行建立的互联系统, 实时掌握每一位纳税人的资金流向。目前推行的存款实名制可以作为现实基础”。

（五）对高收入人群进行重点监控。

追踪每一位纳税人的资金流向是一个庞大的信息系统, 我们可以分步走, 先对高收入人群进行重点监控。税收专管员要把辖区内高收入人群的信息充分掌握, 及时监督他们的经济往来动态, 如果有应税项目产生, 要做到马上进行提醒。对于外籍人员以及我国公民在境外取得的收入, 要合理商定各国之间的税收协定, 及时准确地掌握其纳税情况。

（六）加大税法宣传力度。

要充分利用各种时机、各种手段来进行税法的宣传。继续开展税收宣传月活动, 依托各种媒体, 采用不同形式向公众宣传照章纳税的重要性, 增强大家的纳税意识和纳税自觉性。同时加大奖惩力度, 偷逃税的纳税人要在各种媒体进行集中曝光, 形成良好的社会征税环境。另外还要不断提升服务质量, 提供好的纳税服务, 营造和谐的征纳环境。

（七）推行税务代理。

由于纳税过程繁琐和纳税人掌握税法知识的有限性，多数纳税人在确定应纳税所得额、计算应纳税额履行申报手续和办理纳税事宜方面难以自行完成，急需设置一个简明高效的税收管理机构作为纽带。而税务代理制度的推行，一方面有利于纳税人正确履行纳税义务，消除或降低纳税人的纳税风险；另一方面，在税务机关和纳税人之间架起了桥梁，把税收政策和税收常识及时传递给纳税人，督促纳税人依法纳税。同时，税务部门也可以通过税务代理了解个人所得税征管过程中存在的问题，不断改进和完善征管方式。

（八）强化股息、红利个税征收、开征遗产赠予税。

目前，对股息、红利个人所得税在企业进行分配时征收，而对于被投资企业故意长期不做利润分配则无征收的依据。从而使得一方面大部分企业长期积累大额利润，不做分配，逃避个人所得税；另一方面，其投资者个人资产急剧膨胀。严重影响个税收入，同时也在投资者之间形成税负不公。针对这一情形，有必要通过法律规定，对个人投资形成的企业进行利润的强制分配，在扣除用于企业扩大再生产部分资金外，全部按股息、红利征收个人所得税。同时，有必要开征遗产赠予税，以弥补个人所得税调节机制的不足，适当调节社会成员的财富分配，舒缓贫富悬殊现象。

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