地主政府性债务纳入预算管理问题研究

 

一、地方政府性债务的界定和分类………………………3

（一）地方政府性债务的涵义………………………3

（二）地方政府性债务的分类………………………4

二、地方政府性债务纳入预算管理的意义………………5

（一）预算的真实性、稳定性、完整性……………5

（二）摸清债务家底…………………………………6

（三）提高债务管理水平……………………………6

（四）控制和防范财政风险…………………………6

三、纳入预算管理的基本思路……………………………6

（一）编制原则………………………………………7

（二）编制范围………………………………………7

（三）编制内容………………………………………8

（四）报表体系………………………………………9

（五）编制流程………………………………………10

（六）循序渐进………………………………………11

内 容 摘 要

第一部分：对地方政府性债务的界定和分类进行阐述

地方政府性债务是指地方政府机关、事业单位、公用事业单位和融资平台公司等因公益性项目建设，通过直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成，需要财政性资金偿还的债务。

具体分为四类债务：一是直接显性债务；二是或有显性债务；三是直接隐性债务；四是或有隐性债务。

第二部分：对地方政府性债务纳入预算管理的积极意义进行阐述

1、完善了政府预算管理内容，保证了财政预算的真实性、稳定性和完善性。

2、有利于系统全面反映地方政府性债务收支状况，摸清债务家底。

3、有利于规范地方政府性债务行为，提高政府性债务管理水平。

4、可以较好地控制和防范财政风险

第三部分：对地方政府性债务纳入预算管理的基本思路进行阐述

具体从债务预算编制原则、范围、内容、报表体系、流程和循序渐进过程这几个方面进行阐述。

地方政府性债务纳入预算管理

问题研究

地方政府性债务是地方经济社会发展的重要资金来源，但同时也是一把双刃剑。一方面，合理有效适度的地方政府性债务对促进区域经济发展具有重要的意义；另一方面，无序的，管理不善的政府性债务又会成为威胁经济安全与社会稳定的重要因素。因此，正确认识地方政府债务与区域经济发展和财政收支的关系，研究逐步将地方政府债务纳入预算管理，对有效防范政府性债务风险和促进社会经济持续发展至关重要。现就地方政府性债务纳入预算管理谈点自己的看法。

一、地方政府性债务的界定和分类

债务从法律定义看，是指按照约定的条件，在当事人之间产生的权利和义务关系。政府性债务由于债务主体是政府，是公共主体，不同于其他债务主体，因此，对政府性债务的界定应从更加广阔的经济社会视角进行考察。政府作为公共风险的主要承担者和管理者，提供公共产品对及对公众所做出的维持社会秩序、保证社会稳定等的承诺，都会引起财政资金的流出，从而形成债务。通常，根据债务发生的必然性，将在任何情况下都存在的可预测的债务界定为直接债务，将由于个别的但不确定的事件所引致的债务界定为或有债务（间接债务、担保债务）；另外，根据债务是否得到法律或合同的确认，将负有法律义务到期必须偿还的法定债务界定为显性债务，将建立在公众利益或者政治压力等基础上的政府道义所产生的推定债务界定为隐性债务。

目前，按照财政部政府性债务统计口径对地方政府性债务的表述是：地方政府性债务是指地方政府机关、事业单位、公用事业单位和融资平台公司等因公益性项目建设，通过直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成，需要财政性资金偿还的债务。这个定义从经济社会视角出发，针对省、市、县、乡等各级地方政府所产业的债务定义，其债务内容比较宽泛。借鉴世界银行专家白汉娜的“财政风险矩阵”，可如下区分上述定义中的四类债务。一是直接显性债务。指地方政府机关、全额拨款事业单位等直接借入、拖欠的债务，包括（1）直接贷款收入：地方政府作为债务人直接向国内外金融机构和外国政府贷款取得的国内直接贷款收入和国外直接贷款收入；（2）地方政府发生的地方政府债券；（3）债务转贷收入，如：国债转贷收入、外债转贷收入、农业综合开发转贷收入等；（4）地方政府的欠款入挂账。二是或有显性债务。指地方政府机关、全额拨款事业单位等依法提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括政府BT项目款、垫资政府工程款等。上述两类债务的主要均直接体现为政府部门单位，且还款渠道只有财政性资金。三是直接隐性债务。如：差额拨款事业单位、自收自支事业单位、公用事业单位和融资平台公司等直接借入、拖欠的债务。四是按或有隐性债务。如：差额拨款事业单位、自收自支事业单位、公用事业单位和融资平台公司等依法提供担保、回购等信用支持形成的债务。上述两类债务的主体是差额、自收自支事业单位或企业法人单位，政府不是直接债务人，只是上于还款来源有财政性资金而被纳入政府性债务范围。由于债务主体和债务属性不同，纳入预算管理的方式也应有所区别。

二、地方政府性债务纳入预算管理的积极意义

政府性债务与财政税收，基金收入等收入一样，是政府收入的重要来源。作为全口径的预算管理，政府性债务应当纳入预算管理或计划统一管理。《中华人民共和国预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但事实上，目前各级地方政府均存在各种债务，既有合法债务，又有更多游离于财政监督之外未纳入预算管理的债务，并由此产生了若干问题。

地方政府性债务预算是地方政府筹集和分配政府性债务资金的重要工具，也是有效调控政府债务活动的重要手段。把地方政府性债务纳入预算管理，实行地方政府性债务预算管理，对于完善财政和债务管理具体积极意义。

一是完善了政府预算管理内容，保证了财政预算的真实性、稳定性和完善性。地方政府性债务实际上是财政资金的提前分配，也就是提前支付了未来的预算资金，将政府性债务纳入预算管理，可以全面提示政府部门和公众及时、准确、全面地掌握预算单位债务资金的使用情况，统一调度和管理财政及债务资金，帮助政府领导综合利用并合理配置地方政府资源，实施宏观调控政策。

二是有利于系统全面反映地方政府性债务收支状况，摸清债务家底。政府性债务收入预算反映了债务资金的来源、性质、规模和水平，债务支出预算反映了债务资金的分配去向、规模和结构，通过编制地方政府性债务预算，可以使地方政府性债务收支和偿还更具有计划性，使“量入为出”的原则得到更好体现。

三是有利于规范地方政府性债务行为，提高政府性债务管理水平。地方政府性债务预算是经过一定程序编制实施的，包括编制、执行和决算等环节。债务预算的编制是地方政府对债务收支的具体筹措和使用过程，债务决算是对债务预算执行的总结，各个环节都有严格的程序和规定，在一定程度上制止了盲目举债、虚报漏报债务以及各种违法违规融资行为的产生。

四是可以较好地控制和防范财政风险。如果地方政府债务游离于地方财政预算管理体制之外，一些政府性债务给地方财政带来了突发性或计划外的偿付压力，影响了财政资金的正常运行，如财政准确不足或这种风险超过了财政本身的承受能力，可能导致偿债资金难以落实，甚至引起支付危机。将政府性债务纳入预算管理，可以从制度上约束地方政府举债行为，有利于促进地方政府性债务活动的有序发展。

三、地方政府性债务纳入预算管理的基本思路

当前，我国地方政府性债务尚未统一纳入预算管理。相应地，对地方政府性债务预算也没有科学统一的标准。由于当前政府性债务形成原因复杂，缺乏完整的统计数据，没有普遍认可的指标及判别依据，有效的地方政府债务预算机制难以在短时间内建立起来，因此编制地方政府性债务预算可按照“先简易、后规范；先局部、后整体”的方法逐步开展。

（一）地方政府性债务预算编制原则。

１.合规性原则。举借地方政府债务必须符合国家有关法律法规和政策，不得违规举借。对个别领导所谓“政绩工程”形成的负债，国家应出台相关的管理办法，坚决予以杜绝。同时，应划清政府债务的分类和界定，为政府决策提供针对性、合理性与科学性，有效遏制政府官员的不作为和不当作为。

２.统一性原则。地方政府性债务预算的编制，要统一政策依据、统一收支范围、统一预算科目、统一编制口径、统一工程程序。绝不能让政府债务游离于财政预算管理体制之外，政府应准确、全面地掌握预算单位债务资金的使用情况，有利于财政资金的统一调度和管理，有利于政府债务偿债资金的筹集。

３.可靠性原则。预算债务收支指标必须真实、准确，符合实际，既不夸大，也不缩小，使债务预算的编制建立在可靠的基础上。政府应掌握地方政府债务的家底，划清偿债责任，建立综合评价领导干部政绩的全面考核体系，全面，真实反映该地区的实际债务。

４.及时性原则。各部门、各单位应当按照本级政府和财政部门的有关规定及时编制地方政府债务预算。本级政府和财政部门同时应出台相关办法，对各部门、各单位及时将政府性债务纳入预算管理形成制约机制。

５.完整性原则。债务预算的完整性是指政府负有偿还责任并计划运用财政性资金偿还的债务均应纳入财政总预算管理，政府负有担保责任和求助责任的债务均应纳入部门预算管理，同时经同级政府甄别确认后，需要财政性资金偿还的地方政府性债务应全部纳入预算管理。

６.谨慎性原则。编制债务预算既要考虑合理融资需求，更有考虑承债能力，按照“当期可承受，未来可持续”的谨慎性原则，防止超前超大举债搞建议，形成风险隐患。预算年度债务总规模特别是新增债务的安排，应紧密结合预算年度本地区国民经济和社会发展计划、财政收支形势以及有关财政经济政策变化等因素统筹考虑。经济负债率、财政债务率、财政偿债率等指标不得突破法定控制线。政府债务预算的编制应结合宏观宏观经济运行周期，按照逆周期调节的思路，做到中长期收支平衡。即只有在经济衰退、民间投资需求疲弱的年份，才增加债务；而在经济繁荣景气、民间投资需求旺盛的年份，则要减少债务。在一个中长期的经济周期内，要坚持量力而行、收支平衡。

（二）地方政府性债务预算编制范围。

债务预算实行一级政府一级预算。地方政府性债务预算分为省本级、市本级、县级（含乡镇级债务，由县级代编）三个级次，直辖市（计划单列市）应分市级、区县级（含乡镇级债务，由区县级代编）二个级次。

各部门债务预算由本部门债务预算及所属各单位（含融资平台公司）债务预算组成。其中：政府机关和全额拨款事业单位的政府性债务全额纳入预算编制，差额拨款事业单位、自收自支单位和融资平台公司的债务需财政性资金偿还的，纳入预算编制。

（三）地方政府性债务预算编制内容。

地方政府性债务预算编制内容主要包括地方政府性债务收入、债务支出、还本付息、债务余额变化及债务基本情况分析等。

债务收入分类主要是反映地方政府债务收入的来源和性质。主要包括：银行贷款、地方政府债券、国债转贷收入、外债转贷收入、农业综合开发转贷收入、企业债券、短期融资券、中期票据、非银行业金融机构融资、拖欠工程款、向单位和个人借款、其他直接债务收入、担保债务收入等。

债务支出分类主要是按经济科目反映地方政府债务支出的经济性质和具体用途。具体分为：（1）公益性项目支出。主要包括市政建设支出、交通运输项目支出、土地收储支出、教科文卫支出、农林水建设支出、保障性住房建设支出和生态建设及环境保护支出等。（2）化解地方金融风险支出。（3）非资本性支出。主要包括：工资福利支出、商品和服务支出等。（4）其他资本性支出。主要包括：工业项目投资支出、能源项目投资支出等。（5）债务还本支出。（6）债务付息支出。（7）其他债务支出。

债务还本付息按照债权债务对应关系分为银行贷款还本付息、地方政府债券还本付息等内容。

债务余额反映当年年末余额与年初余额的增减变化情况。

债务基本情况分析主要包括债务规模、举借方式、偿债来源、债务风险等方面。

（四）地方政府性债务预算报表体系。

复式预算是通过两个以上的表格来反映国家财政收支的一种预算形式，它既能反映财政预算资金的流向和流量，又能全面反映资金性质和收支结构。因此，为全面反映地方政府性债务的静态和动态状况，其报表体系可按照复式预算进行编制，其他报表应包括以下几个方面：

1.地方政府性债务项目资本预算表。主要反映各部门项目投资总额的资金来源及已投资额的资金来源情况。

2.地方政府性债务收支预算总表。主要反映各部门地方政府性债务收入和支出分类情况及其总额。

3.地方政府性债务来源预算表。主要反映各部门按债权人划分的地方政府性债务收入来源情况。

4.地方政府性债务项目支出预算表。主要反映各部门按项目划分的地方政府性债务支出情况。

5.地方政府性债务还本付息资金来源预算表。主要反映地方政府偿还债务所需资金来源情况。

6.地方政府性债务分部门还本付息预算表。主要反映各部门地方政府性债务的还本付息情况。

7.地方政府性债务余额变动情况表。主要反映地方政府性债务年初年末余额变动情况。

（五）地方政府性债务预算编制流程。

地方政府性本级债务总预算是在本级债务预算和下级政府预算的基础上汇总编制而成的。地方各级政府本级债务预算的编制，实行“两上两下”的程序。

“一上”。各单位按照年度债务预算编制要求，结合本单位的发展规划、年度工作目标和重点，公益性资本项目多年期投融资计划，以及上年度债务预算执行情况，编制本单位的债务预算建议计划并报主管部门，主管部门对本部门和所属单位的预算建议计划审核汇总后，在规定时间内报财政部门，并附债务项目立项批文、项目融资合规及可行性分析报告等有关资料。

“一下”。财政部门对各部门上报的债务预算建议计划进行审核汇总，根据债务举措、偿还总控制数，按照项目建设优先秩序，债务偿还能力等，经过审核、协商、沟通、平衡，最终确定并下达各主管部门债务举借，偿还控制数。债务举借、偿还总控制数由财政部门根据相关法律法规和政策对债务风险控制的要求、公益性资本项目融资需求，及地方可偿债财力等因素测算，经同级人民政府批准后确定。

“二上”。各部门对财政部门下达的债务预算控制数进行分解细化，并落实到所属单位和具体项目，汇总形成部门债务预算草案后上报财政部门。财政部门对各部门报送的债务预算草案进行审核汇总，最终形成当年本级债务预算草案。

“二下”。财政部门将本级债务预算草案报同级地方政府审批后，一定期限内，财政部门统一向各部门批复债务预算。各部门于一定期限内批复所属单位债务预算。

条件成熟后，政府性债务预算的审批需要通过同级人大审查同意后方能“二下”。

（六）循序渐进，逐步将政府性债务纳入预算管理。

作为政府预算的组成部分，政府性债务预算应纳入政府收支体系，单独编制，形成独立的预算的报表体系，与公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算并列，并保持与预算机制的交互共存和依托促进。这样可以完整反映政府收支，有利于政府统筹安排；并且可以参照现有比较完整的预算体系（公共财政预长体系等），减轻工作量。但鉴于当前地方财政负债形成机制复杂，缺乏完整的统计数据，没有普遍认可的指标及判别依据，有效的政府债务预算机制难以在短时间内建立起来，因而可循序渐进地开展起来。

首先，应正确计量政府性债务。虽然对于政府性债务已有明确定义，如何对各种债务进行适当的计量并未明确，特别是对BT项目和垫资政府工作款等政府性债务是一次性计入当期债务还是按照工程量分年计入，并未有定论。科学合理计量债务是编制预算的基础，因此首先要明确各类债务的计量方法。对某些财政活动，可以引入权责发生制的会计方法，以正确反映现时的债务和未来必须支付的财政成本。

其次，结合部门预算，本着“先简单，后复杂，先局部，后整体”的思路逐步开展债务预算编制。首先，将地方政府的直接显性债务即政府机关、全额拨款事业单位的债务，加上或有显性债务中的差额拨款事业单位的政府性债务全部纳入政府预算和部门综合预算。其次，将地方政府的或有显性债务，即主要是自收自支事业单位和融资平台公司的政府性债务收支全部纳入预算。再次，将地方政府的或有债务（担保债务），无论是显性债务或是隐性，全部纳入债务预算的表外管理。根据特定事件发生与否，来确定某笔政府性债务是否需要转入表内管理。

最后，逐步引起一系列财政风险的分析和管理方法。对政府的债务分析，可逐步引入“资产负债”管理方法，编制政府资产负债表，重视政府资产和政府负债之间的期限、利率和币种的匹配，以减少流动性风险。进一步完善政府性债务信息统计系统，利用债务统计信息，做好每一项负债的参数（金额、期限、利率和偿还方式等）以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成一个长期的，滚动的债务预算，从而建立起一套财政中期预测的框架。中期财政预测可纳入每年向人在提交的年度预算报告，迫使政府对短期政策的长期后果作出估算，从而有效地限制政府发生过度直接负债或间接负债。

参 考 文 献

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