完善我国现行税收征管模式的研究

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一、我国税收征管模式的历史回顾与主要问题（一）税收征管模式的内涵（二）我国税收征管体制的历史沿革（三）我国现行税收征管模式存在的主要问题二、现行税收征管模式面临的新形势、新任务（一）经济活动日趋复杂对税收征管模式提出的新挑战（二）社会管理形势发展对税收征管模式提出新要求（三）信息技术革命对税收征管模式带来新影响（四）税制改革对税收征管模式提出新任务三、完善和创新我国新税收征管模式的设想（一）我国新税收征管模式的指导思想和理论基础（二）我国新税收征管模式的主要内容

内容摘要

尽管目前我国基本上已确立了较为科学的税收征收管理制度和征管模式，但是在税源规模和结构日趋庞大复杂、管理理论不断发展丰富、信息网络技术飞速发展的新形势下，各级税务部门不断遇到在现行税收征管模式下难以解决的问题，本文从我国的具体国情出发，提出我国新税收征管模式的设想。

关键词：税收征管纳税遵从信息管税风险管理

完善我国现行税收征管模式的研究

一、我国税收征管模式的历史回顾与主要问题

（一）税收征管模式的内涵

税收征管模式是指国家及税务机关为了实现税收征管目标，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式、征管方法等要素进行有机组合所形成的规范形式。

（二）我国税收征管体制的历史沿革

新中国成立以来，我国的税收征管模式经历了数次变革。20世纪50年度到80年度初，我国采取的是“一员进厂、各税统管、征管查合一”的征管模式。1988年，我国税收征管开始进行改革，打破了传统的征管查一体的税收专管员模式，建立“征、管、查三分离”或“征管与检查两分离”的征管模式，初步实现了征管模式由传统的保姆式管理向按税收征管业务职能分工的专业化管理转变，大幅提高税收征管效率。1996年又明确了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管新模式，2004年国家税务总局在原有征管模式基础上进行了重新表述，增加了“强化管理”，形成了“34字”征管模式，进一步优化和完善了征管模式，这种模式首次明确了纳税人的纳税主体地位，普遍建立纳税人主动申报纳税制度，计算机得到了广泛应用，真正开始实现了“征管查”的三分离，建立起较为严密的税源监控和税务稽查制度，总体内容与世界先进国家税收征管模式基本接轨。

（三）我国现行税收征管模式存在的主要问题

尽管目前我国基本上已确立了较为科学的税收征收管理制度和征管模式，但是在税源规模和结构日趋庞大复杂、管理理论不断发展丰富、信息网络技术飞速发展的新形势下，各级税务部门不断遇到在现行税收征管模式下难以解决的问题。

1、征纳双方责任不明确

现行税收征管模式的实行，特别是税收管理员制度的正式实施，税收管理员被赋予诸多职责。纳税人办理一切涉税事宜，如纳税申报、减免缓抵退等涉税申请都要由管理员审核、把关，确认其真实性并承担本应由纳税人承担的相应职责。征纳双方法律责任不明确，税收管理员这种“保姆式”管理式不仅不利于促进纳税遵从，而且带来了很多直接和隐性的税收执法风险。

2、税源管理重点不突出

我国税务机关是按照行政区划设置的，发达地区、发展中地区和欠发达地区的税务机关设置是完全一样的，特别是基层税务机关的机构设置完全按照行政区划统一编制、统一职能，造成税务征管的机构设置与税源没有关联性，税收征管资源与税源分布不相称，二者结构性差异的矛盾十分突出，使得各地对重点税源企业、中小企业以及个体工商户等采取同样的管理方法，投入相等的时间和精力，既管不住小税又漏了大税。最为典型的是重点税源企业的属地管理，由各个基层分局进行管理，导致“划片管理，各事统管”，形成“大户小户一样管、眉毛胡子一起抓”的局面，难以对区域内的重点税源企业进行重点管理。同时，未能将税收分析、风险监控、纳税评估、反避税调查等重要管理事项，从日常税源管理工作中分离出来，工作流于形成，成效不明显。

3、信息应用水平不高

信息管税仍处于探索与逐渐完善的阶段，涉税信息尚未得到充分利用。以攀枝花地税系统为例，尽管信息系统多，但在数据采集方面，数据缺乏统一标准，采集渠道不畅通，采集信息面不全、质量不高，难得整合利用；在信息应用方面，涉税信息的分析利用深度不够，由于技术限制，没有系统的行业预警指标和评估模型。

4、征管资源配置不够优化

现阶段税务机关人力和机构面临诸多问题和矛盾，征管资源配置有待进一步优化。在人力资源配置方面：征管力量配备不足，人员整体素质不高，年龄偏大，人少事多的矛盾突出；过于强调培养和使用复合型人才，忽视了对专业人才的培养和使用；待遇与工作绩效不直接挂钩，影响人员的工作主动性和积极性。在机构设置方面：机构设置没有顺应信息化发展和风险管理的客观要求，层级过多，职责交叉和管理盲区、越位和缺位的问题同时存在；非税源管理机构偏多，占用了大量素质相对较高的税务人员，削弱了直接从事税源管理的力量。

5、税源管理成效不明显

作为税收工作核心的纳税服务和税收征管在实际税源管理环节中没有发挥应有的作用，主要表现在：面对人少户多、税源结构越来越复杂的现状，税源分析监控和风险应对功能不强；纳税评估没有作为税收征管必经环节，效果不明显；稽查与管理没有形成最大合力，稽查对税源管理的作用没有充分显现；纳税服务仍不能满足纳税人的多样化、个性化、差异化需求。

二、现行税收征管模式面临的新形势、新任务

（一）经济活动日趋复杂对税收征管模式提出的新挑战

企业组织形式和经营方式呈现多样化。各类企业的组织形式、运作方式日趋多元化、复杂化。税源管理面临高度的复杂性和诸多不确定性，很难摸清纳税人的创利方式、盈利金额和应税收入，甚至难以把握纳税主体、课税环节和应税收入，征纳双方信息不对称状况日益加剧。纳税人数量增长迅速。2001年我国办理了税务登记的纳税人为1500多万；2010年为2600多万，增加了1100万，增长达75%，年均增长率为5.8%；其中企业户数939万，个体经营户数1635万。面对经济发展和纳税人的变化，税务干部的数量10年来基本持平， 2010年全国税务干部为75.5万人，仅比2001年增长1.07%；基层一线征管人数共计46万，其中税收管理员27.7万，占总人数的37%；全国人均管户接近100户，有些地区甚至超过1000户。

（二）社会管理形势发展对税收征管模式提出新要求

近年来，党中央提出了加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平的要求。纳税人自身文化素质提高了，中国的文盲率从2000年的6.72%下降到2010年的4.08%，每10万人中具有大学文化程度的由2000年的3611人上升为8930人，居民的全社会受教育程度明显提升，人口素质在提高，纳税人维权意识逐步加强。税务机关必须适应纳税人规模数量、组织结构、经营方式、核算方式、利益诉求的发展变化，根据纳税人的类型特点，实施税源管理与服务的专业化分工，进一步优化服务，公正执法，进而促进征纳关系的和谐，为创新社会管理的大局服务。

（三）当代信息技术革命对税收征管模式带来新影响

信息化浪潮给税收工作带来重要的机遇和严峻的挑战。一方面，信息社会拉近了纳税人与税务部门的距离，纳税人对税收活动的便捷性、透明性等有了更高的要求。同时，纳税人广泛应用信息技术，也给税务工作带来了新的挑战；另一方面，税务部门既能利用信息技术手段完善管理方式主法，提高管理质效，又能借助网络信息平台为纳税人提供更高效、优质的多元化服务。

（四）税制改革对税收征管模式提出新任务

党中央明确提出，要深入推进财税体制改革，完善税收体系，逐步提高所得税和财产税占税收收入的比重，降低流转税收入占税收收入的比重，增强税收调节经济结构、消费行为和居民收入的功能。税收征管的目的是保障税收政策的有效执行。税制改革要求税务部门必须同步配套实施税收征管改革，为税制改革与优化提供更广阔的空间，实现双管齐下、良性互动。

三、完善和创新我国新税收征管模式的设想

（一）我国新税收征管模式的指导思想和理论基础

1、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢记为国聚财、为民收税的神圣使命，遵循依法行政的基本准则，坚持服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，抓好纳税服务、税收征管的核心业务，逐步建立与经济社会科学发展相协调，与加快经济发展方式转变和经济结构调整相配合，与税制改革相适应，与构建和谐征纳关系相统一，与专业化、信息化管理要求相符合的具有中国特色的现代税收征管体系, 进一步推进税收征管全面、协调、可持续发展，确保全面发挥税收职能作用，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化做出新的更大贡献。

2、理论基础

（1）税法遵从理念

税法遵从是以纳税人行为及其决策为研究对象，以促进纳税人自愿履行纳税义务为目的，考察纳税人的涉税活动是否完全遵从税法。影响税收遵从的因素包括：税收遵从成本、税制因素、纳税人的个体特征、税款的使用透明程度、税收违法行为查处力度、税收征管现代化水平、税收文化等。各地税务机关应通过扩大税法宣传、优化纳税服务帮助纳税人遵从税法，通过纳税评估和税务稽查等执法手段促进纳税人遵从税法，以使纳税人依法、及时、准确、足额地缴纳税款，减少违法违章行为的发生，实现税收管理方式的转变。

（2）风险管理理念

现代税收管理确立税务机关的根本目标是提高纳税遵从度。因此，税收风险主要是指在税收管理中对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性。税收风险管理根本目的则是税务机关通过运用风险管理的理念和方法，努力使税收不遵从风险控制在最小限度内，为税收遵从最大化这一组织目标的实现提供保障。税收风险管理一个重要的实践价值在于促进税务机关最有效地使用有限的管理资源，帮助税务机关找到管理资源配置策略和遵从目标最大化之间的最佳结合点。按照现代风险管理的一般原理，税收风险管理运行机制的主要方面包括：风险管理战略规划、风险识别评定、风险等级排序、风险应对处理、风险管理绩效评价。

（3）信息管税理念

在信息化条件下，税收征管过程已实际体现为税务机关依法对纳税人相关信息进行采集、整理、分析、利用，并由此采取相关管理措施的全过程。因此，信息管税，就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平。具体体现在：一是强化信息采集。按照统一规范的原则，建立涵盖税收所有业务的涉税信息指标体系，形成全系统统一的数据采集标准和操作规范。二是提高信息质量。规范电子数据的录入，把好数据入口关，提高基础数据质量。通过人机结合比对来校验数据，提高数据信息质量，保障涉税信息的真实性、准确性。三是深化数据分析利用。建立起上下级税务机关协同配合有梯次的涉税信息分析机制，注意发挥总局、省局在涉税信息分析中的主导作用，开展宏观分析、区域分析、行业分析、微观分析工作。

（二）我国新税收征管模式的主要内容

在新的经济社会发展形势下，立足于本国国情，不能固守陈规，提出我国新税收征管模式是：以自主申报纳税和优化服务为基础，以专业化、信息化为依托，加强评估，集约稽查，强化监督，促进遵从。

1、完善自主申报纳税制度

完善纳税人申报纳税制度，确立纳税人申报纳税的主体地位，进一步明确征纳双方法律责任，理顺征纳关系，界定征纳双方在税收管理活动的法定义务和权利。

（1）规范税收征管程序。按照申报受理、纳税评估、税务稽查、税款征收、争议处理等环节，建立和规范税收征管基本程序。进一步明晰征纳双方的权利和义务，确立纳税人纳税主体地位。税务部门通过便捷的申报、办税渠道等为纳税人提供各类服务，并通过风险管理促进税法遵从。

（2）搭建自主申报平台。加强税务管理信息化建设，包括税收业务管理信息化、税务行政管理信息化、外部信息交换管理信息化，为纳税人自主申报搭建平台。

（3）提供激励措施。取消申报方式的核准制，让纳税人充分享受申报方式自由选择的便利性。对财务制度健全、正确设置账簿、依法纳税申报的纳税人，给予一系列申报程序以及税收上的优惠，通过对自主申报纳税人的激励，促进纳税人自主申报意识的提高。

2、建立现代纳税服务体系

以纳税人正当需求为导向，以信息化为依托，以提高税法遵从度为目的，树立征纳双方法律地位平等的服务理念，丰富服务内容，创新服务手段，完善服务机制，提升服务质效，积极构建和谐的税收征纳关系和服务型税务机关。

（1）完善制度体系建设，优化考评指标体系。不断完善纳税服务业务规程，建立健全包括法律法规、行政规章、规范性文件、内部工作制度在内的层次分明、科学严密的纳税服务制度体系。优化绩效考评指标体系，全面推进绩效考评，持续改进纳税服务，为税务机关全面提高纳税服务工作效能提供监督保障。

（2）加强税法宣传,规范纳税咨询。规范宣传内容，优化宣传渠道，注重分类宣传，提高税法透明度，帮助纳税人更好地了解自身的税收权利和义务。通过多种咨询渠道，为纳税人提供准确高效的咨询解答，推进专业化咨询服务，帮助纳税人更准确地理解税收权利和义务。

（3）开展社会协作，拓展纳税服务资源。坚持鼓励、引导、培育和规范、管理、监督，优化涉税中介机构，规范执业环境，健全涉税中介行业制度，积极发挥涉税中介机构的服务优势与杠杆作用。加强与财政、公安、工商、银行以及社区组织、行业协会等部门和组织的交流与合作，实现横向联动，为纳税人提供更加便利的服务。

3、推行税源专业化、信息化管理

完善机构设置和岗责体系，优化资源配置，转变管理方式，提高税源管理集约化、信息化、法制化、科学化和社会化水平，推进省、市、县局管理层实体化进程。加快业务与技术的融合，加大信息的增值利用力度，促进业务变革和制度创新，建立健全税源专业化管理运行机制。

（1）实行分类分级管理。在属地管理的前提下，按照纳税人规模(大企业、中小企业、个体工商户等)、行业，兼顾特定业务(反避税、出口退税等)，对税源进行科学分类，采取相应的管理措施。

根据税收征管程序和风险管理流程，优化税收征管资源配置，探索提升跨区域经营纳税人的管理层级，将税源管理职责在不同层级、部门和岗位间进行科学分解、合理分工。在对税源进行科学分类的基础上，建立按规模(特定业务、行业、税种等)分类的税源管理机构。对大企业和反避税管理，可建立具有的跨地区、跨部门、跨税种、跨层级的管理团队，开展核定税额和服务工作。

（2）科学界定税收管理员职责。将税源管理岗位职责分为日常税源管理和专业管理两大类。日常事务管理职责主要包括：户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、核定税额、任务执行等；专业管理职责主要包括：除信息采集以外的信息整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作职责，税收风险分析、风险应对、行业性风险监控、税源预测等税收风险管理职责，以及专业程度要求较高的出口退税、反避税、注销清算等职责。

（3）依托信息技术加快业务变革和制度创新。一是抓好业务和技术的有机结合。要在掌握信息化规律和要求、充分了解技术可行性的基础上进行业务策略制订和业务需求设计，开展业务管理，全过程要吸收技术方面参加，重视技术方面的意见，努力提高技术实现自身的有效性和对业务需求的满足度。二是加大税收征管创新力度。坚持以业务为先导，充分发挥信息技术对征管业务和制度创新的促进作用，提高信息管税的能力。以涉税信息的采集、传输、利用等为主线，优化征管流程，在信息化全面支持、方便纳税人办税、降低征纳成本、对税制改革前瞻考虑等方面进行创新性探索。三是推进业务统一和技术一体化。统一征管数据标准，实现全国征管数据大集中和征管状况实时监控，防范税收风险，杜绝违规操作；统一全国纳税服务平台，进一步提高办税效率，降低征纳成本；为国家宏观经济决策、税收管理决策提供及时、完整、准确信息服务。

4、加强纳税评估

将纳税评估作为税收征管工作的重点和必经程序，强化纳税评估的基本职能作用，通过风险管理平台的构建，应用纳税评估模型，加强评估队伍建设，创新工作方式方法，发挥其确定纳税申报真实性、准确性、合法性的独特优势。

（1）搭建税源监控分析平台。应用数据仓库技术，建立统一税收数据仓库，搭建税源监控分析平台，实现“数据—信息—管理”的转换，为纳税评估提供支撑。

（2）建立行业税收风险模型。运用统计、数学等相关学科的知识和原理，分行业建立税收风险模型。运用行业税收风险模型等，通过先进的技术和管理手段对纳税人的申报纳税情况进行全面分析监控，重点做好相关涉税信息比对审核和案头分析工作，查找风险较高的纳税人，发布税源风险预警信息。

（3）加强纳税评估队伍建设。建立专门评估机构，组建评估团队，开展团队式评估。同时，按照税收分析、纳税评估、税务稽查、纳税服务、反避税等序列，采用参与式、体验式、互动式等培训方式，培养符合专业化方向的专门人才，提高评估人员的专业水平和工作技能。

5、集约税务稽查

进一步完善集约税务稽查体制，坚持打击涉税违法行为，推进稽查工作与其他税收业务工作的融合与协调发展，建立稽查工作长效机制，提高稽查打击整体能力和水平。

（1）相对集中执法，减少管理层级。通过建立“人员统一调配，案源统一管理，检查统一实施，案件统一审理，经费统一使用”的稽查工作新模式，实现县局稽查业务向市局的转移，市局稽查业务向省局的转移，减少执法层次，提高执法层级，加大对涉税违法行为的查处力度，强化稽查执法刚性，增强稽查的威慑力。

（2）创新检查方法，提高质量效率。实行分级分类稽查，强化对重点税源的监控力度，减少重大税收流失。实行全省、全市联动稽查，健全省局、市局跨区域稽查办案的指挥协调办案机制。实行涉税违法案件交叉稽查，减少办案干扰，增强执法刚性和效果。有效遏制重大涉税违法案件的发生，控制重点税源企业发生严重的税收流失。

（3）强化监督制约，降低成本风险。确立上级稽查局对下级稽查局的案件指挥权，加强上级稽查局对下级稽查局所查案件的监控、管理。通过实施集中选案、统一审案，提高选案质量，统一政策适用，减少错案发生，统一处理处罚口径，促进执法更加规范，提高执法效率和质量。通过实行异地交叉检查、分级分类稽查，扩大上级稽查局直接办案范围，从稽查工作体制上强化上级稽查局对下级稽查局的执法监督力度。

参考文献

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[2] 梁俊娇孙亦军．税务管理．中国人民大学出版社．2014年版．

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