依法行政与法治政府的建设

一、依法行政、建设法治政府的必要性 

（一）依法行政、建设法治政府的时代背景 

（二）依法行政、建设法治政府的必要性 

二、法治政府的基本标志 

三、依法行政的基本原则和基本要求 

（一）依法行政的基本原则 

（二）依法行政的基本要求 

四、如何坚持依法行政、进行法治政府建设 

（一）依法行政、建设法治政府的实质目标 

（二）依法行政、建设法治政府的核心内容 

（三）依法行政、建设法治政府的方向性具体措施

内 容 摘 要

早在上世纪70年代末，在我国还是处于计划经济的末期的时候，“依法行政”就已被提出，直到现在改革开发已经30多年时间，我们任然在实现依法行政，建设法治政府的道路上前行。

当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，即是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。

我国是一个具有长久的专制主义传统的国家，现实情况人口众多且国情复杂，所以在我国进行依法行政、建设法治政府，必须考虑我国的现实国情，必须坚持依法行政的基本原则和基本要求。

在我国推行依法行政、建设法治政府，是一项相当重要、艰巨而长期的工作，绝对不可能一蹴而就，但是准确地认识和理解在我国现实背景之下和已有的历史沉淀之中来进行依法行政、建设法治政府工作的目标、核心内容，以及在具体操作中的具有方向性的具体措施，对于我国坚持依法行政、建设法治政府的实践具有非常重要的理论与实践意义。

依法行政与法治政府的建设

 

引言：问题的提出

 早在上个世纪70年代末，我们党总结“文革”的历史教训，充分认识到健全社会主义民主与法制的重要性，提出了社会主义法制建设的“十六字”方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，作为党实行“拨乱反正”，巩固“拨乱反正”成果，推进国家现代化建设的重要内容。“十六字”方针在国家行政管理领域贯彻实施的结果就是“依法行政”口号和原则的确立。

 可见，“依法行政”早在计划经济的末期就已提出，但当时还没有能够十分明确地把“依法行政”与“法治行政”或法治政府联系起来。人们对依法行政认识夹杂着很多人治的因素，普遍把“依法行政”理解为行政方式的转变，即由“依令行政”、“依政策行政”转为“依靠法的手段行政”。这种状况直到90年代后期才发生重大变化。随着“法治”、“法治国家”、“法治政府”等理念进入宪法、法律或中央文件，依法行政与政府法治紧密地联系在一起。今天，对于什么是“依法行政”，无论在理论上还是在中央的方针政策上，其涵义都已经比较清楚和明确了。总体上看，对这个问题的“法治的认识”已经代替了“人治的认识”。

 照理说，改革开放已经30几年了，随着我们对依法行政认识的深化，依法行政的问题应该是变小了，其迫切性应该是减弱了，然而，实际情况却并非如此，这方面的问题和矛盾有更加明显、更加突出之势。原因何在？简单地讲，依法行政、建设法治政府有一个“从实践中来、到实践中去”的过程，我们已经经历了“从实践中来”的阶段，现正处自上而下地“到实践中去”的过程之中，这一阶段的难度和复杂性可以想象要远大于前一个阶段。近几年发生的一系列案件足以证明新时期大力推进依法行政的必要性和紧迫性。

一、依法行政、建设法治政府的必要性

 当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正是这些综合因素显现了我国畅行依法行政、建设法治政府的必要性。

 （一）依法行政、建设法治政府的时代背景

 实际上，依法行政、建设法治政府的时代背景，本身也就是依法行政、建设法治政府的原因，当然也就是其必要性。而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言，这种时代背景基本上由三个方面构成。

 第一、全球化的现实影响。既中国加入WTO之后，一个直接的现实问题就是我国的法律制度特别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决定性地不得不进行大规模的自我清理与调整，并以WTO规则为路标而转向。同时，也是在这种全球化的现实影响之下，包括联合国在内的国际组织也向全世界各个国家提出了国家或者政府治理方式（所谓的“治道”） 的变革的倡议，也就是从“治理”到“善治”。而“善治”的核心其实就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治政府的国际大背景。

 第二、改革开放深入展开和我国社会主义现代化建设事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来，我们的党和政府就坚定不移地不断把改革开放向更加深入的层面引领，以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是在这一过程中，我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治在我国社会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用，也从对西方发达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与现实的经验总结之中印证了法律和法治在社会发展之中不可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府的国内社会背景。

 第三、依法治国方略的实施。党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、

高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这是当代中国实施依法行政、建设法治政府的法律实践背景。

 （二）依法行政、建设法治政府的必要性

 依法行政、建设法治政府的必要性主要体现在：

 第一、依法行政、建设法治政府可以树立政府权威。通过依法行政而形成的权威由于是把执政党和政府领导人的意志通过法律、法规和规章等进行制度转换，依靠制度的运作而不是依靠领导人的主观意志来形成的权威，这种权威的建立过程也就是依法行政的过程，它使政府权力本身的合法性得以充分体现，也使政府能力得到极大的提升，真正能够做到政府政令贯彻通畅、令行禁止，从而能够最大限度地消解上有政策、下有对策之类的政府能力弱化和权威不足的问题，同时也能够使政府政策保持相对的稳定性和连续性，不至于朝令夕改、反复无常。

 第二、依法行政、建设法治政府可以落实政府责任。依法行政、建设法治政府，就便于政府、政府官员、人民群众清楚地区分各级政府及其部门以及政府首长、政府部门领导人、具体的政府官员在其职权活动中所应该承担的责任。这样的做法，一方面便于落实相关的职责担当与任务分配，另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行为的时候也便于分清具体的责任人，有利于政府的规范化和法制化管理。

 第三、依法行政、建设法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建设法治政府的过程中，各级政府以及政府各个职能部门以及具体的政府官员，都具有在法律法规规定之下的制度化了的职能与权责担当，在自己的权责范围之内又具有法律保障的自由裁量权限，因此，大大减少了因为权力赋予没有制度化而造成的职能分工模糊、权责规定不明确因而相互推委、互不负责而使公民权利受到损害和公共事务与公共利益受到损害的情况的发生。各级政府、政府各个职能部门以及各政府官员与工作人员的各司其职、各尽其责，各级政府及其各个职能部门的运作才能做到协调配合、顺畅高效，也才能减少各种各样的自然资源和社会资源的消耗与浪费，提高政府的行政效率。

 第四、依法行政、建设法治政府可以改善政府形象。通过实行依法行政、建设法治政府，政府自身深刻认识了行政权力的扩张本性和受到滥用的可能性，因而理解并通过制度设计对其加以限制的必要性，明确了行政权力的根本性指向以及政府的根本性的责任在于对公民权利的日常生活事务的行政保障；同时，实行依法治国、建设法治国家，政府的责任更明确了，政府也获得了更大的和更稳定的权威，行政效率也得到了极大的提高，而且这些明显的优势又是有法律制度给予保障而不是暂时的现象。这将极大地促使广大民众对我们的政府产生高度的亲切感和认同感，民众也将更加拥护和理解政府的各项具体政策，当然也就会真心地愿意配合政府的各项政策的落实。

 我相信，推行依法行政、建设法治政府将极大地改善我国各级政府在我国民众心目中的具体形象，就当前而言这无疑将极大地逐渐缓解我国民众与各级政府、民众与各级政府官员甚至一般工作人员之间的基于不信任而产生的直接对立和矛盾，逐步化解民众与政府之间或者说官民之间所存在的紧张关系，从而建立起真正和谐的社会主义社会关系。

 二、法治政府的基本标志

 法治的实质和核心乃是法律的统治，这几乎是全球性的共识。法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治即法律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求。在我看来，法治政府的基本标志就在于：

 第一、政府的全部活动和行为必须依据法律而展开。在这里，我们所说的法律，既然包括我国全国人民代表大会制定的宪法和其他基本法律（比如2007年《物权法》和今年新修订的《立法法》），也包括我国各地方及民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例，还有各项国际条约等。

第二、政府的全部活动和行为必须符合法律。（1）各级政府在依法行政过程中，其进行抽象行政行为，也就是进行其权限范围之内的立法和规章条例的制定活动，必须首先坚持合宪性原则，不得与宪法相矛盾和相抵触。（2）政府的任何抽象行政行为都必须坚持合法性原则，具体说来就是必须注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等级。（3）各级政府的全部活动和行为不仅要在实体内容上遵守法律的实体规定，而且也要在程序上遵守法律的程序性规定，做到实体合法与程序合法的统一。

三、依法行政的基本原则和基本要求

 我国是一个具有长久的专制主义传统的国家，而且现实情况又是人口众多、国情复杂，没有任何民主、法治和宪政传统；同时，从国家现代化的角度来看，我国是一个后发国家，从全球化的现实来看，在时间上我国又绝对没有像西方社会那样通过长期的自然的逐步进化而进行法治建设的任何可能性。这种历史和现实的境况，决定了我国必须走政府主导和政府大力推动进行社会主义法治建设的道路。所以，在我国进行依法行政、建设法治政府，必须考虑我国的现实国情，必须坚持一些基本的原则并在此前提下按照一些基本要求去行动。

 （一）依法行政的基本原则

 第一、必须坚持党的领导的原则。当然，坚持党的领导，同时也需要作为执政党的中国共产党不断地改善其领导方式和执政方式，这就是要根据法律、依靠法律、按照法律特别是宪法和基本法律来执政和领导，也就是中国共产党的章程所说的作为执政党的中国共产党必须在宪法和法律的范围之内活动。只有这样，中国共产党才能在全体人民面前树立起作为执政党的法治楷模和标杆的良好形象，人民也才能真正愿意在中国共产党的领导下努力从事包括法治在内的社会主义现代化建设事业。

 第二、必须坚持法制统一的原则。坚持法制统一原则，必须消除法制上的地方本位主义和部门本位主义立场所带来的消极影响。可以说，地方本位主义和部门本位主义是长期以来困扰我国各项事业发展的非常重要的消极思想意识，不消除这种意识和观念，不能从地方和部门的狭隘利益之中摆脱出来，就不可能真正做到依法行政，就不可能真正建设法治政府。坚持法制统一原则，不是不顾各个地方的具体情况，搞一刀切。而是允许各个地方根据本地方的具体情况在具体的制度建设上做地方实验、进行地方变通，但这种地方实验和地方变通必须有一个底线，那就是不得违背法治的基本精神和原则，直接体现为不得违背我国的宪法和法律。

 第三、必须坚持以人为本的原则。坚持以人为本的原则也就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利保障和权利救济为核心和重点，一切具体的行政措施必须首先从公民的具体权利的法律保障入手展开，对于公民权利或者公民合法权益的损害必须给予充分的、足够的、公正的赔偿；基于公共利益的需要而对公民权利的妨碍或者合法权益的征收，必须给予公正而合理的补偿；政府的抽象行政行为必须以公民的基本权利的具体保障为依归。

 （二）依法行政的基本要求

 国务院在所发布的《全面推进依法行政实施纲要》文件中，把依法行政的基本要求归纳为六个方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。

 四、如何坚持依法行政、进行法治政府建设

 在我国推行依法行政、建设法治政府，是一项相当重要、艰巨而长期的工作，绝对不可能一蹴而就，但是准确地认识和理解在我国现实背景之下和已有的历史沉淀之中来进行依法行政、建设法治政府工作的目标、核心内容，以及在具体操作中的具有方向性的具体措施，对于我国坚持依法行政、建设法治政府的实践具有非常重要的理论与实践意义。

 （一）依法行政、建设法治政府的实质目标

 说到底，我国推行依法行政、建设法治政府的工作其实质性的目标，主要体现为：

 第一、制度化地推进并充分保障我国政府（国家）治理方式的变革。可以说，依法治国、建设法治国家，所寻求的也就是在一个国家或者社会中的、通过法律这种特殊的制度化的方式而实现广泛的“善治”的过程和努力。从“统治”到“管理”到“治理”再到“善治”，也是中国共产党领导中国人民进行社会主义现代化建设事业的政治经验的总结，更是中国共产党领导中国人民进行社会主义现代化建设事业的政治智慧的体现。

 第二、推进社会主义法治国家建设。依法治国、建设社会主义法治国家，已经是作为执政党的中国共产党和我国政府的治国方略，而法治显然并不是、也不能是仅仅只体现在社会生活中的某一个方面的，而是要全方位地立体型地全面体现在我国社会生活的所有层面和所有领域的。在我国政府对于日常行政事务的处置中全面地引进法制和实行法治，也就是全面推行依法治国、建设法治国家，实际也就是从一个侧面即政府事务的法制化与法治实践的角度，对于社会主义法治国家建设的一种有力的推动。

 （二）依法行政、建设法治政府的核心内容

 从人类政治文明和法律文明的基本共识出发来考虑，任何特殊的民主、法治和宪政制度的共同实质与目的指向都不能不具有并体现出某些共同性的因素，这些共同性的因素乃是人类生活经验的总结，因此，它既无东西方之分也无时间上的差异。我认为，这些共同性的因素也构成了我国依法行政、建设法治政府的最核心的内容。这就是：

 第一、充分保障我国公民的权利。充分保障公民的权利乃是民主社会中的任何政府都必须承担并着力加以完成的重大的现实任务。政府对于公民权利的保障，体现为我国在依法行政、建设法治政府过程中我们的各级政府不仅必须高度尊重并充分保障公民的“权利”，而且，政府对公民“权利”的尊重和保障还必须是“平等”的、“一视同仁”的给予尊重和保障。

 第二、合理限制政府权力。早在资产阶级革命前，启蒙思想家就已经深刻地洞见到了国家权力的扩张本性，并因而提出了用法律限制国家权力、以权力制约权力，从而防止国家权力的腐败的真知灼见。习主席在关于反腐败的问题中也曾经提过，将“权力关进制度的笼子”阿克顿勋爵指出：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[6]，法国著名思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”我国各级政府必须以高度理性的方式来对待并行使权力，必须深刻理解公权力的内在扩张性质，理智地认同对公权力进行限制和约束的必要性，并自觉地遵守法律为公权力所划定的界限、遵守法律对公权力及其行使所赋加的约束条件。

（三）依法行政、建设法治政府的方向性具体措施

 当然，依法行政、建设法治政府在我国是一个崭新的事业，尽管我们有世界上其它的法治发达国家的经验作为参照，但对于我们这样一个历史悠久而又相当缺乏民主、法治和宪政传统的国家而言，依法行政、建设法治政府始终是一个巨大的挑战。对此，我仅提出如下具体的方向性措施：

 第一、全面提高政府官员的法律意识。现代法律意识构成了一个充分社会化的人的精神存在的主要部分，也是一个合格的现代社会中的主体或者公民的核心元素。在我国进行依法行政、建设法治政府的工作，最关键的方面实际上也是我国广大社会主体尤其是我国政府官员的法律意识的全面提高和长期巩固。如今，我国公民法律意识的提高和政府官员法律意识的薄弱而权力意识（特权意识）强烈形成巨大的反差，在这种情况之下，随着我国民主、法治、宪政进程的展开，可以肯定，如果我们的党政官员还没有清醒的意识，那么被淘汰的将不可能是我国的民众而只能是我国的党政官员，因此我国的党政官员必须有危机意识，从而自觉地提高自己的法律意识。在这个方面，我国的党政官员必须意识到提高法律意识并不等同于增加法律知识（尽管这方面也很重要），法盲之所以被称为法盲不是、也不应该是因为他们缺少具体的法律知识，而是缺乏必要的法律意识。我认为各级政府必须充分发挥其法律顾问团的作用，应当充分听取和信任法律顾问的意见，发挥法律顾问在政治决策中的重要作用。同时，还必须始终坚持不懈地重点对我国政府官员进行长期的法制宣传教育。

 第二、改善政府立法工作。依法行政、建设法治政府当然必须把立法工作作为非常重要的和前提性的基础工作来对待，推行立法民主，注重开门立法、省情立法，并具体地开展了行政规范性文件的前置审查，我认为这些都是提高地方立法质量的有效措施。

 第三、严格依法办事原则。严格依照既定的法度办事，可以有效地最大限度地排除各种人情关系的影响，它是我国政府以及党政官员摆脱人情之累的有效途径，这不仅对于政府在一般黎民百姓心中的良好的形象的形成具有特别重要的作用，而且对于在政府工作的各级干部也是一个非常好的制度保护的渠道，对于加强我国政府部门工作人员的清正廉洁，对于纯洁和加强我国政府的干部队伍建设尤其重要。可以说，依法办事对于我国政府及其党政官员来说都是好事情。同时，依法行政也是善待我国政府、善待我国的党政官员的良好方式。

第四、加强程序保障。在法治的背景当中，在依法治国、建设法治政府的事业中，合理的法律程序（也就是所谓的“正当程序”）具有多方面的超过实体法律规定及其具体法律结果的积极意义。

第五、信息公开与政府诚信。依法行政、建设法治政府，最为重要的目的之一也就是要使我国各级政府真正获得我国人民群众的真心的拥护和支持，使我国人民群众对于我国的政府真正具有信任感和亲切感，从而真正地从内心真诚地相信我们的各级政府，也就是要通过依法行政、建设法治政府而使我国各级政府在老百姓心中具有诚信。而要达到这样的目的，我国各级政府就必须诚实地面对他所管辖之下的所有的人民群众，就要通过法律制度的保障来使政府尽可能公开法律规定应该公开的全部信息，使人民群众随时能够通过正常的畅通的合法渠道及时获知其所感兴趣的相关信息（知情权与了解权）；同时，政府的一切行政活动和行为也必须按照既定的法律规定来展开，使人民群众完全能够通过对于相关的既定规则与制度来预测其具体活动和行为以及相应的法律后果；政府活动和行为对于人民群众的合法权益造成各种财产和人身方面的损失的，政府也能够及时地按照既定的法律确定的制度的标准给予切实的、公正的充分补偿。

第六、强化权力制约和权力监督。依法行政、建设法治政府并不是要建立全能的、无所不包、无所不能的大政府，而是要建设一个权责明确、高效精干的以既定的法律制度为行事准则的负责任的政府。这样的政府首先是一个以既定的法律来制度化地制约自身行政权力的政府，同时又是一个以既定的制度对于政府及其工作人员的职务行为加以监督的政府。依法行政、建设法治政府最现实而直接的努力必须首先落实到强化对于政府及其部门的行政权力的制约和对于政府及其部门的行政权力及其运作的常规法律监督方面。

 第七，转变行政执法观念，坚持依法行政，提升依法行政境界。一方面，各级党政官员必须深刻地意识到执法不是处罚，在根本上行政执法就是行政服务；另一方面，各级党政官员必须逐渐地从“要我”依法行政中走出来，进入“我要”依法行政的新境界，变被动无奈的消极依法行政为主动积极的依法行政。

参 考 文 献

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