水电开发项目投资与融资管理分析

当前我国经济的高速发展与能源供应不足的矛盾日益加剧，主要原因是电力建设相对滞后，严重的需求矛盾极大地刺激了电力投资膨胀，同时出现了风起云涌的“跑马圈地”和盲目扩张现象。本文站在水电项目开发的重要性和紧迫性立场，结合当前电力发展现状和投融资特点，简要分析了项目筹资方案的选择、投资控制要素以及项目投资面临的主要问题，提出了政府和企业不同角度下对于法制、体制、机制及管理等方面的应变与创新，包括政府加强立法管理，加大政策引导和执行力度，资源统一规划，建立和完善投资机制和电价机制，合理税赋，信贷政策实行差别管理等；企业应提高全局意识，立足市场导向，完善法人治理结构，遵从基建管理程序，重视资金结构的优化，建立实事求是投资管理和后评价机制，强调实现财务管理职能的应变与创新，从而优化资源结构，推动水电开发项目的可持续发展。

目录

水电开发项目投资与融资管理分析2

一、水电开发在我国经济发展中的重要性和紧迫性2

1、 我国电力发展现状2

2、 水力资源分布与开发2

二、水电开发特点与方式2

1、特点2

2、开发方式3

三、当前水电项目投融资管理现状及对策3

（一）、筹资（融资）方式选择3

1、资金循环规律和特点3

2、筹资制约因素3

3、 筹资方式选择3

（二）、项目投资程序4

1、 基本建设程序4

2、 控制要素及难点4

3、 财务管理职能5

4、 投资决策难点5

（三）、项目投资面临的主要问题5

1、 资源配置矛盾和电价机制制约5

2、 资本金和或有负债压力5

3、 环境保护压力6

4、 税收政策影响6

5、 企业会计制度的影响6

6、招投标制的局限7

6、 项目后评价的弊端7

（四）、政府和企业的应对措施7

二、 贺恭《如何当好项目法人》（在中国华电集团公司2003年基建工作会议上的讲话）10

水电开发项目投资与融资管理分析

我国经济的快速发展与能源供应不足的矛盾日趋突出，生产和生活对电力的需求达到了前所未有的高度，主要原因是我国长期以来电源建设滞后，尤其是水力资源未得以充分开发利用。严重的供需矛盾极大地刺激并带动了水电资源空前规模的开发，以致有人释怀高呼“水电的春天来了”。冷静下来，我们有必要“踩着春天的脚步”，走稳每一步，对水电开发项目的筹资与投资管理作一些冷静的思考和分析，以利于投资、产出和效益的最佳结合。

一、水电开发在我国经济发展中的重要性和紧迫性

我国电力发展现状 

目前我国用电水平仍然低下，人均装机0.25千瓦，人均用电1046千瓦时，不到世界人均水平的一半；尚有2300万人没有用上电；到2003年末，全国发电设备容量达到38450万千瓦，同比增长7.8％，而全社会用电量18910亿千瓦时，同比增长15.4％；在供需矛盾急剧加大的情况下，近两年全国出现严重电力短缺，而且持续时间之长、覆盖面之宽、缺量之多、影响之大，令国人震惊。 

电力工业是国民经济的重要基础工业，是国家经济发展战略中的重点和先行产业，20世纪80年代开始，国家在调整产业结构进程中加大了对电力工业的投入，但仍然不可预料地发生了严重电荒，究其原因，主要体现在以下几方面：

一是全社会用电量激增，电力供应总量不足；

二是电力建设滞后于电力需求增长，电力基建投资力度连续几年低于全国基建投资力度。从2000年起连续4年装机容量增长速度低于用电量增长速度；

三是电力结构不合理。一方面资源结构决定了电源结构以火电为主，水电、核电和风电（也称新能源）比重严重偏低。另一方面电源布局区域差异大，水力、电煤资源分别集中于西部和北方，而国内经济发达和主要负荷中心在东部和南方。再有一方面就是电网的规划和建设滞后，在一定程度上抑制了电源的及时开发与利用。

水力资源分布与开发

我国水能资源总量居世界第一位，其中可开发的水电装机容量达5亿多千瓦，可发电量2万亿千瓦时以上，相当于每年燃烧约12.5亿吨原煤的发电量。这些宝贵的水能资源主要集中分布在西部地区，可开发容量4亿多千瓦，占全国水电容量的80%，2003年底已开发量仅9217万千瓦，开发率与容量比重均为24%。

高储备的资源和低水平的利用，使越来越多的人们意识到可持续发展的重要性，电力工业应当适度超前发展已成为不争的共识。当前，国家实施西部大开发战略，大力开发西部地区丰富的水能资源和实施“西电东送”，必将全面带动西部地区多种优势资源的开发，实现“东西互补”。为此，国家在权衡多方利弊后再举重措，加大资源整合力度。2004年3月19日，国务院下发《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，明确指出，就能源和电力问题，要大力开发水电，合理配置火电，建立合理的西电东送电价机制，对水电的实际税赋进行合理调整，支持西部地区水电发展。

二、水电开发特点与方式

1、特点

开发水电有其自身特点，较火电而言，优点为多。比如，水电是清洁可再生能源，不污染环境；不消耗物质，也不产生废弃物；工艺流程相对简单；发电运行成本很低；修建水电站一般具有多种综合效益；运行灵活，是理想的调峰电源；总工期已与火电相差不多；同时，水电还具有寿命长、电价低、长期效益好等优点。

水电开发也有局限性，如建坝需要淹没土地、移民搬迁，受季节性气候影响大，建设周期相对较长，投资较大，回收较慢等特点。 

2、开发方式

长期以来，我国水电开发受多种因素影响，以单体项目开发为主，分布较散，规模不大，工期较长，调节性能不高。

随着资源规划的深入和成熟，经济发展带来社会积累的丰富，工程技术、设备制造能力和管理水平的迅速提高，水电开发方式发生重大变化，目前已转变为“流域、梯级、滚动、综合”开发为主。尤其对中小流域项目，一般是紧密式的整体开发。

三、当前水电项目投融资管理现状及对策

（一）、筹资（融资）方式选择

1、资金循环规律和特点

 与通常的工业项目比较，水电项目有其自身特有的资金流转规律和特点，资金一般要经过“投资－生产－回收”的流程。投资建设时资金密集、占用额高且时间长，生产期间资金占用量很少，资金回收量大，但回收资金主要用于弥补固定性成本和费用，投资回收期较长，一般在8-12年之间。

 资金投入量大且密集的特点决定了开发水电项目需要较高的资金成本，而且弥补这部分成本需要花费很长的时间，一般在25-30年之间。

2、筹资制约因素

作为国民经济的基础产业并且带有公用事业性质，我国在20世纪80年代以前，基本靠国家大包大揽方式，以财政拨款建设项目，受国力限制，投资强度非常有限。1985年以后，国家采取集资办电的重要方针，使电力投资从“多方要电、独家办电”的困境中摆脱出来。《电力法》根据“电厂大家办、电网国家管”的原则，以法律形式作出规定：“国家鼓励、引导国内外的经济组织和个人依法投资开发电源，兴办电力生产企业。”

筹集资金是投资项目的重点和难点。仅以西部地区未来可开发水电2.5亿千瓦规模，按现在的平均投资造价每千瓦8000元计算，需要投入资金20000亿元，若分十年完成，每年需投入资金2000亿元。作为任何投资主体来说，都难免面临诸多制约因素，比如：

国家财力是否雄厚；

企业的财力、物力、人力资源情况；

国家规定的资本金制度情况；

税赋和社会资金成本水平；

电力的市场供需形势和国家宏观调控方向；

环境保护和可持续发展的要求等等。

以上不同条件下的制约因素决定了筹资的不同方式。

筹资方式选择

从整个电力行业来看，筹资方式的选择不外乎以下情况：

（1）项目资本金筹措

一是内部来源，主要包括：

企业税后收益；

税前提取的折旧；

盘活资产存量(有偿转让部分电源存量资产、以部分或全部存量资产入股)；

企业改制进行资产评估增值后所增资本公积再转增实收资本。

二是外部来源，主要包括：

电力建设基金，每千瓦时2分钱（已于2000年停收）；

三峡建设基金（直接用于三峡电站及上游配套开发项目）；

税收返还等财政拨补；

电力股票上市。

（2）金融机构贷款，主要有

国家开发银行贷款（包括软贷款、技术援助贷款、硬贷款、贴息贷款和通用商业贷款）

国有商业银行贷款

股份制银行贷款

非银行金融机构贷款

（3）发行债券或基金

（4）利用外资（BOT或TOT等项目融资方式）

从理论上讲，适用于电力开发的融资方式还有很多，但能够为其提供高额、长期且稳定资金保证的，主要力量还是国家开发银行和四家国有商业银行发放的固定资产贷款。对水电开发项目来说，由于建设期长，相对风险高，项目资金对开行和国有商业银行资金的依赖更为突出，此类资金的缺点是审批程序繁杂，对短平快项目影响较大。因此，在项目资金的实际运作中，必须注意几个问题：

首先要尽量避免跟定一家贷款机构，可根据项目规模大小和周期长短情况选择多家机构，但太多的贷款机构会增加更多的麻烦；

其次要注意长期与短期资金有机结合；

最重要的还是应高度重视贷款结构的优化，尤其对于投资周期较长的水电流域开发项目，同一性质和特点的资金不宜安排过多的贷款机构，应根据不同特点的资金安排或寻求不同的贷款机构。例如，对于中型流域项目，一般会有3-5个以上的项目，总建设期5-10年，就应当向开行或国有商业银行申请主要资金，此类机构2家足够，再申请一部分股份制商业银行资金，因其审批程序相对较简单，另外最好还配备一部分电力行业内实力较强的财务公司贷款，尽管其期限稍短，但因其对行业情况十分了解，故此类资金对借贷双方来说风险都小。 

（二）、项目投资程序

基本建设程序

水电项目具有一次性（单件性）、周期长、投资大和风险高等特征，为实现建设项目目标，必须经过特定的过程并严格遵循基本建设程序。

通常情况下项目建设要经过规划、预可研、项目建议书、可行性研究、设计（含初设、技术和施工图设计）、建设实施、生产准备、竣工验收和后评价等阶段。

控制要素及难点

我国著名水电专家贺恭总结的项目建设“一二三四五”基本概括了水电建设的主要控制要素，这些要素包括：

一个目标，指一个项目就是为了实现一个蓝图目标，包括投入产出目标；

两个基础性工作，指计划和合同管理；

三项基本要素控制，包括质量安全、建设进度和投资造价的控制；

四项基本运作机制，包括项目法人负责制及其资本金制度、建设监理制、招投标制、合同管理制；

五种控制、协调和管理工程的手段，包括计划、技术、经济、行政、法律等手段。

“一二三四五”是经验的高度归纳和总结，对项目管理者由有着十分重要的实践指导意义。

财务管理职能

传统的基建项目财务管理有两个基本职能，即组织资金和控制投资。但长期以来，受基建投资大计划管理模式的影响，就水电项目基建财务管理而言，项目的资金组织一般限于将国家批准的资金计划组织落实到位，对投资的控制也主要侧重于项目概预算中部分费用的控制，对直接投资和一些专项费用基本上只是按计划实施而已。

投资决策难点

 水电项目的投资决策不会涉及未来产品决策问题，主要局限于投资项目的决策。缘于其建设周期长等特点，项目决策会面临诸多难点，比如，

 （1）资金不到位，这种情况通常与违反基建审批程序有关，或者是由于项目出资人应出缴资本金或担保义务未到位造成；

（2）不可确定的地质条件，地下工程比重大的项目会因此增加大量额外投资，使项目经济指标发生重大变化；

（3）建设期间价格变化,主要有基本建材、设备、运输、资金利率等因素；

（4）重大政策变化，尤其是国家宏观调控或项目审批程序发生变化时，可能使项目的准备工作处于进退两难的境地；

（5）未来市场供需预测不实，国家或区域的市场供需统计及预测数据严重偏离实际，往往使项目在投产时面临的市场情况与投资预测时“冰火两重天”。

（三）、项目投资面临的主要问题

资源配置矛盾和电价机制制约

受不同的气候、水文、地质、地理位置以及价格水平等因素影响，水电项目之间有较大的个体差异，在电力体制改革前，为了保证投资项目的基本回报，国家根据这种资源差异制定了以还本付息或经营期合理回报为基础的电价政策，不管哪种方式定价，实质上都是一种“成本加”为原则的“一厂一价”机制，据不完全统计，2004年6月以前国内同时并存上百种价格，以至于无人敢称对国内电价比较清楚。这种机制产生的最不利的后果就是投资风险看似很小，导致各种资金疯抢项目，各级政府和各种企业使出浑身解数“跑马圈地”，资源缺乏整体规划，电源质量不高。

随着国家投资体制和电力体制改革的深入，尤其是2003年实施“厂网分开”后，新的以同网平均成本为基础确定电价的政策出台，引导形成“同网同质同价”机制，逐步推行竞价上网。这种以市场需求为导向的价格机制给资源差异条件下的项目投资决策直接提升了难度，加上建设的长期性和产品的实时性特点，项目财务预测和决策的不可确定因素骤然增加。

资本金和或有负债压力

国家在包揽打造电力工业的时期，依靠独家垄断经营积累了比较雄厚的资本，1996年由电力部改制组建的国家电力公司拥有全国过半的电力资产，成为国内规模最大的企业，2001年末国电公司排名全球500强企业的第67位。2002年末实施厂网分开后，除暂时留给电网的4000多万千瓦容量外，重组后的5家发电集团平均拥有3200万千瓦的可控容量资产，平均资产总额2500亿元，平均注册资本760亿元。

根据国家对投资方面的相关政策规定，企业长期投资余额应低于其实收资本的50%，对外担保余额不能超过其所有者权益的50%，同时规定，电力项目的投资总额中，资本金比例不低于20%。从2003年各大集团的发展规划看，如果除去存量资产带着的或有负债（主要是担保），基本都不具备对新增资产的担保能力，能够以现金方式出缴的资本金更是捉襟见肘，用存量带动增量的能力是很有限度的，尤其是资源条件较为优越的中小项目难免遇到融资方面的限制。

环境保护压力

 过去的共识偏重于火电项目对不可再生资源的过度消耗和对大气污染的严重性，而今值得注意的是，一向被认为是清洁能源的水电，在对地质环境、自然生态以及生物物种等诸多方面的影响上已经遭到质疑，单一水能发电开发对未能综合利用水资源的负面影响也没有受到应有重视。如今已不再过多讨论水电开发的经济性问题，一些环保、生态、林业、地质等方面专家认为水电与环境的关系问题应重新审视。2003年以来，四川都江堰建坝、云南怒江流域开发都引起世人关注，国家有关职能部门对审批程序和手续已经较以往严格了许多，这无疑是项目决策前必须高度重视的问题。

税收政策影响

其他行业税制改革前后税赋水平基本没有多大变化，唯有水电，税改后税赋水平提高了约10倍。项目建设期间内部加工销售材料缴纳的增值税、采购的生产性设备包含的增值税无法作进项税抵扣，建成投入运行后增值税率为17%，能够抵扣的进项税微乎其微，实际税负一般在16.5%至17%之间。

而最容易对项目决策产生影响的情况，往往是项目所在地的地方政府（常常是老少边穷地区）为了引进投资而制订发布的若干招商引资优惠政策，其中涉及税收的优惠政策多数属于政出无门，超越行政范围开空头支票。根据这样的虚假优惠条件作出的项目预测目标显然面临极大的风险。

企业会计制度的影响

长期以来，在作项目决策方案的时候，一般不会专门考虑企业会计制度对其建设前后的影响，而是依靠财务分析的结果对其经济可行性作出判断。在会计制度的运用方面，建设期间适用基本建设单位会计制度，交付使用投入运行开始适用工业企业会计制度，其中3-6个月的试运行期属于在建期间核算范围。

随着会计制度的逐步国际化接轨，行业会计制度的差别也逐步打消，1996年电力系统实行基本建设单位和生产单位会计制度合并，将原建设期间的主要核算内容纳入工业会计的在建工程和工程物资科目核算。合并后的核算方法并未对在建期间投资和建成后费用产生实质影响，作为投资主体来看，还会感受到核算思路更清晰，报表体系更完整。

1998年后各项具体会计准则相继发布，细心的人会发现，新准则的不少规定对在建项目的核算产生越来越大的触动，尤其是2002年适用于所有企业的《借款费用》准则的实施，对在建期间投资价值的确认以及生产后利润分配的影响可谓前所未有。

该准则发布实施以前，建设期间项目借款产生的利息计入建设费用，最后摊入各项交付使用财产价值予以资本化。由于没有具体的确认标准，在实际操作中，一些企业利用这一方法将经营性借款费用转移资本化，或将投资性借款费用转移至经营（期间）费用以人为调节利润。为杜绝这种现象，新准则对借款利息资本化条件作了明确界定：其一，必须是明确指明使用项目的专项借款；其二，必须是专项借款在实际使用于项目支出时相对应的利息部分，并且计列至达到生产经营状态时即刻停止资本化；其三，多笔专项借款按加权后资本化率计算应资本化额。不能同时满足以上三个条件的利息应予计入当期经营费用。此规定对单纯基建项目，特别是长期基建项目有重大影响，主要体现在如下方面：

第一，以基建投资起步的公司无法在建设期间列支经营性费用；

第二，从实际操作的情况看，项目建设期间的各笔专项借款不可能不产生沉淀，必然产生上述界定条件外的利息费用；

第三，项目建成投产后相当长的时期内仍然会为其发生结算尾款和质保金，由此产生的资金费用无法与资产价值匹配；

第四，按此准则规定不能资本化的借款费用一次性计入第一个生产经营年度内，将与当期收入严重地不配比，进而影响可分配利润的实现，导致资本积累后移，同时可能企业会错过税收优惠政策的及时利用。

6、招投标制的局限

 招投标法的实施为规范建设市场的“公平、公开、公正”原则发挥了应有的作用，但从实际效果看，为了达到招投标法所规定的形式和程序方面的要求，招标结果往往不是最有利于项目需求的情况。投标人围标、抬标、拉标等现象屡见不鲜，业主常常在最佳价格和最好施工技术方案之间艰难地抉择，为数不少的业主在这方面付出过很大的代价。

项目后评价的弊端

 简单的讲，项目后评价（主要是经济评价）能起两个作用，一是对比分析项目实施结果与项目预算的差距，总结项目预算执行情况；二是根据完成情况分析预测未来效益和回收能力。现在常用的项目后评价所参照的基础一般是项目的可研阶段设计概算或修订后的设计概算，而现实生活中的设计概算本身除了为项目实施提供参照外，还有一个重要职能，就是为政府有关管理机构提供审批项目的依据。为了在众多待批项目中顺利通过，概算指标难免被粉饰，业主自身编制执行概预算的较少，所以后评价通常是与一些很不实际的数据作比较，总结出来的“经验指标”又被用于其他项目，导致实施过程中凭着感觉走，项目管理老是在一种说不清理还乱的怪圈中循环。

（四）、政府和企业的应对措施

一面是严重电荒，一面是“发展才是硬道理”；一面是盲目扩张不断升级，一面是资源环境不堪重负。或政府，或企业，面对的都是大机遇和高风险共存。有人感叹：“驶入深水区的电力体制改革之舟，将面临更多可预知和不可预知的困难与现实” ，“深化改革面临了一座更高的山”。但现实同时推动着我们不能停下来，在发展中解决困难、矛盾和问题是必然的选择。政府和企业在发展的困惑面前都只有顺应发展，眼光朝前，增强在立法、机制、制度和管理等方面的应变与创新能力，引导良性增长，推动可持续发展。

电力工业作为国民经济命脉之一，首先是政府必须而且有责任掌握强有力的宏观调控能力。

其一、加强立法管理，对电力管理、招投标、资源利用等相关法律已不适应客观情况和发展要求部分做好及时的修订和补充；

其二、加大政策引导和执行力度，防止和杜绝政出多门，政策之间相互矛盾，中央和地方明争暗斗，利益诉求差异巨大，甚至南辕北辙等现象；

其三、打破省间壁垒，资源统一规划，国家监管职能切实到位，政府对行业投资的力度和进度应当有明确的计划，尽可能减少无序竞争和盲目投资；

其四、建立和完善以市场需求为导向的投资机制和电价机制。对市场风险高但社会效益突出的项目应实行差别分类的政策加以引导；

其五、调整不合理税负，统一所得税政策，加快增值税的消费型转变，具体政策应尽快出台实施；

其六、实行资本金制度与信贷政策的差别管理，对不同规模、不同性质的项目实行分类的资本金限度和配套信贷政策。比如对调节性能好，环境破坏少，实行整体紧密型开发的中小流域水电项目可以适当降低资本金下限，并给予灵活简便的信贷政策，支持其优先开发。

另外，还要正确处理环境保护与资源开发利用的关系，不能片面强调某方面的重要性。环保水平最终取决于经济发展的程度，优势资源的优先开发利用，可以促进经济水平和科技水平的进步，这是提高环保水平的根本保证。

企业面临的是更大的挑战，资源有限，群雄逐鹿，谁先抢得优势资源，谁就会赢得未来发展空间，竞争是很残酷的，要真正地增强竞争力，还有很多事情要做。就当前水电项目开发的处境分析，有如下问题值得充分准备：

第一，要对企业面临的宏观环境，资源条件，相关政策走向等做专题深入的研究，这些研究不仅仅止于项目可行性阶段，在建设期间、生产之后都应坚持，旨在提高企业的全局意识，保持清醒状态。

第二，以市场为导向冷静决策项目，始终追求效益最大化。如果没有理想的未来市场价值，再好做的项目也别急。在可行性研究时多花点时间、精力和财力是值得的。投资、价格、市场相互制约着，但市场是最关键的。

第三，法人治理结构的完善绝不是简单的产权明晰问题，把它放在企业的中枢神经地位毫不为过，带着行政和垄断背景的电力企业在这方面从意识到实践都显得较为淡薄，应当引起高度重视。

第四，遵从基建管理程序，严防“三边”工程，严格做到审批程序未完不开工，资金未到位不开工。

第五，实施保护性开发和开发性移民，重点开发整体性强，生态破坏小，综合利用优，具备调节功能，经济指标又较好的中小流域。

第六，重点落实资金的筹集，重视资金结构的优化。

第七，建立实事求是的投资管理和后评价机制，投资管理和评价体系不能简单以设计概预算为衡量标准，而应转变为以可以保守预测的上网电价尺度，考虑市场因素，从利益驱动的根本需求出发，倒挤控制工程造价，优化项目功能。

最后，也是最为关键的一点，就是项目财务管理职能的应变。过去基建财务的主要特点是政策性强，需要熟悉掌握国家的各种相关政策和制度，是完全的计划经济管理模式。当前市场竞争环境下，项目财务管理职能发生质的转变，财务决策构成项目决策的核心内容，从被动执行计划转变为主动计划控制，前一个“计划”是一种行政手段，后一个“计划”是一种市场机制。受市场制约的影响，财务管理职能自然地由“被动管”变为“主动管”，从“要我管”变为“我要管”；在新型的业主负责制度下，财务管理职能的体现应当贯穿项目始终，从项目规划选点、设计方案优化、工程招投标，到控制进度结算、合理安排资金，直至办理竣工结算和决算，每一个环节的核心实质上就是财务可行问题。比较当前水电项目开发的特点，项目财务管理应当体现几个主要变化，一是管理重心前移，二是可控资源的最佳整合优化，三是掌握和控制高度集约的财务及企业信息。

总之，在加大水电开发力度的紧迫需求下，国家应当加强立法管理，提高政府对政策引导和执行能力，统一规划资源，建立和完善投资机制和电价机制，合理税赋，信贷政策实行差别管理，引导建立良性竞争机制；企业应提高全局意识，立足市场导向，完善法人治理结构，遵从基建管理程序，重视资金结构的优化，建立实事求是投资管理和后评价机制，实现财务管理职能的应变与创新。只有从法制、体制、机制和管理多方面提高应变和创新能力，才能优化资源结构，推动电力工业可持续发展。

资 料 来 源

谢松林主编《电力企业经营与财务管理概论》 中国电力出版社 2000年9月；

贺恭《如何当好项目法人》（在中国华电集团公司2003年基建工作会议上的讲话）