政府电子政务应用平台建设的实践与探索——以南汇区为例

目 录

建设电子政务的现实意义

二、政府电子政务平台建设现状和成果

三、在建设电子政务过程中面临的机遇和存在的问题

四、南汇区建立电子政务的建议

五、小结

内 容 摘 要

电子政务，即e-government或government online，是指政府机构在其政务活动中全面应用现代信息技术、通讯技术和网络技术将管理和服务进行集成，实现政府组织机构和工作流程的优化重组，超越时间与空间的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的公共服务的一种全新的公共管理模式。其实质就是政府信息化。

随着电子政务日趋受到重视，使用也日渐增多，各种问题和矛盾也随之出现，因此如何正确的建设和推动电子政务变得越来越重要。为贯彻国家信息化战略和全市信息化十一五发展战略，借助2007年南汇区行政办公中心东迁临港的契机，发挥后发优势，使南汇区电子政务建设走在了上海市郊区电子政务建设的前列，并为南汇区信息化建设起到核心的先导带头作用。通过陈述南汇区政府电子政务应用平台建设的整个过程，介绍南汇区电子政务应用平台建设成果，指出建设电子政务的重要意义。我们取得了很多成果和经验，同时在建设的过程中也发现了很多的问题，譬如：网络基础薄弱、资源共享困难，“信息孤岛”现象严重，领导不够重视推进起来非常困难等。之后探讨了一些自己的想法如：借鉴先进地区的经验，加强宣传吸引参与和互动，电子政务不应排斥网民批判，健全领导机构，统一电子政务的建设规划，加快各级政府部门的电子政务培训，提高办公自动化水平。

关键词：电子政务 实践 探索

政府电子政务应用平台建设的实践与探索

 ——以南汇区为例

信息技术的飞速发展和互联网的广泛应用，对人类社会产生了深远的影响。人类开始了继农业革命和工业革命后的第三次产业革命——信息革命，一个全球化的信息社会正在形成。可以说，信息革命对政府管理产生的影响将是变革性的。因此，充分利用信息技术和信息资源，促进公共管理和公共服务的创新，建设电子政务，将成为政府管理走向未来的必由之路。 电子政务，是指政府机构在其政务活动中全面应用现代信息技术、通讯技术和网络技术将管理和服务进行集成，实现政府组织机构和工作流程的优化重组，超越时间与空间的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的公共服务的一种全新的公共管理模式。其实质就是政府信息化。 

一、建设电子政务的现实意义

在全球经济一体化和信息技术飞速发展的历史条件下，在政府管理改革运动蓬勃兴起的世界潮流中，通过电子政务实现传统政府管理模式的变革，不仅可以提升政府管理的有效性，满足社会公众对政府公共管理和公共服务的新要求，而且对于应对信息时代的到来，提高国家的综合竞争力，都有着非同寻常的意义。对于我国来说，电子政务对经济发展和社会进步的促进作用将更加明显。 

(一)建设电子政务有利于政府职能转变

政府职能是行政机关在社会运行中所承担的职责与功能，它的转变与更新是社会环境变化的必然要求。面对以信息技术为载体的全球化浪潮的冲击和以知识创新为重要特征的知识经济的挑战，电子政务的兴起与发展政府由管理型向服务型转变成为必然。早在2000年，国务院总理朱镕基就曾指出“转变政府职能的方法之一是电子政务”。目前，我国政府正在由管理型政府向管理服务型政府转变，通过电子政务加速这一进程是现实可行的。

(二)建设电子政务有利于改善政府的公共服务 

从政府管理角度讲，电子政务满足了政府向社会发布传递信息的及时性和准确性要求。政府可以通过网络，向社会公布各种政策条例和法律法规，改变以往政府信息发布自上而下的传达方式，减少了政策走样、变相的几率。 

从服务的对象来看，电子政务为社会公众获取政府提供的各种服务创造了各种便利条件。在传统的政府管理模式下，社会组织或个人要办成一件事情，往往要经过很多部门，花费大量的时间和精力。电子政务的出现改变了这一状况，他们可以通过政府网站的服务指南了解公共服务的内容和程序，在网站的办事窗口轻松地完成所要办理的事情。 

(三)建设电子政务有助于提高政府管理效率 

传统的政府管理模式下，政府向社会提供的公共服务是通过现实空间里的接触来实现的。一方面，电子政务实现了“人机对话”，简化了原本繁杂的手续和步骤，提高了管理效率；另一方面，它又实现了政府行政管理流程的再造和组织机构的转型，使机构设置由繁到简，在规模和职能方面趋于合理化。虚拟办公、无纸办公的出现，以及政府部门间跨部门、跨地区的电子交换作业等，都可以减少行政人员的办公费用和公文处理费用。 

(四)建设电子政务有利于信息产业的发展 

电子政务的特殊性为民族信息产业提供了广阔的发展空间，从1999年开始，我国电子政务市场规模以每年20%的速度增长，2001年，我国电子政务投资为283亿元，2002年达350亿元。北大方正、联想、用友等国内著名IT企业纷纷提出了电子政务的系统解决方案，为电子政务的建设出谋划策，并与政府部门密切合作，积极推进具有中国特色电子政务系统的发展与完善。同时，电子政务也为众多的中小企业提供了发展契机，一些有竞争力的中小软件企业脱颖而出。

二、南汇区政府电子政务平台建设现状和成果 

南汇是长江三角洲的一部分，处于上海市东部。其主导产业有现代装备制造业、汽车及零部件、电子信息、医药和医疗设备制造业、现代物流业、商贸业、房地产业和旅游业等

 (一)电子政务平台建设现状

1、网络基础建设情况 

南汇区“三网”建设已取得很大成效，70%的机关单位建立了自己的内部局域网，有40多家委办局和15个街镇网络上已达到互联互通, 部分镇的局域网已延伸到村和居委会，处以上机关单位拥有数据服务器（小型机、PC服务器)60多台，网络交换机100多台，PC机3000多台。

南汇区行政办公中心设在临港新城，其他委办局及其下属事业单位基本分布在惠南镇，地理位置上相距较远，因此南汇区政务外网设置一个主中心即临港新城，临港新城主中心同时设立应急指挥中心。两个分中心即惠南和周浦，分别建设局域网，三个点之间再通过光纤连通。

2、应用系统建设情况

目前各委办局在网上开展了多方面的应用,各种结合业务的各种应用系统已达上百个。如民政局的“一口上下”救助系统、计生委的育龄妇女管理系统、财政局预算单位财务管理系统、规划局的城市规划信息共享平台，房地局的GIS系统、土地一门式受理系统等.

区四套班子和机关大院建设了集信息发布、视频点播、电子邮件等功能为一体的办公系统，工商、税务、卫生、教育、房地等10多个部门都建立了自己的OA平台，并实现了信息发布、传递，公文流转的网络化；各种专业数据库有20多个，工商、税务、财政等部门建立了业务数据库，规划、房地、水务等部门开发运用地理信息系统（GIS)，劳保、卫生部门建设和升级了劳动保障、社会救助、健康档案、卫生资源等管理系统，环保、民防建成了电子排污、遥感地震应急处置等系统。

全区建立了统一对外的政府“门户网站”，区人大、区政协及40多个委办局和15个街镇都建立了独立的网站，实现了政府信息公开、咨询投诉、网上服务等功能。

3、信息化发展环境

随着南汇区前期信息化建设的发展，信息化应用和发展环境更加优化。信息化规划体系得到不断完善，制订了《上海市南汇区国民经济和社会信息化“十一五”规划》。信息化组织得到更好的建设和积累，形成了“一个领导小组，一个工作机构，各部门协同推进，社会和企业积极参与”的信息化推进新格局，逐步健全了信息化管理体制，解决了信息化推进过程中的许多瓶颈问题，各机关工作人员信息化意识也得到了一定提高。通过“万户家庭网上行”等众多举措，形成信息化建设和应用的良好氛围，全区积极利用电视、电台、报纸、网络等媒体，加大宣传力度，逐步形成了信息化发展的较有利环境。

 (二)电子政务平台建设成果

１、基础设施层

基础设施体系主要包括网络基础设施、硬件及系统软件等基础设施。区信息基础设施的重点是根据国家和上海市电子政务建设的要求，形成“全面覆盖、安全可控”政务外网络体系，并能与市级电子政务外网络平台相连，为区县电子政务建设提供支撑。南汇区电子政务平台建设中基础设施建设包括4部分。一、公务网。覆盖南汇区处级以上党政机关以及市垂直管理部门，包括全区各镇、委办局、园区等，并上联到市和区行政中心周边相关的单位。二、政务外网。覆盖全区各镇、街道、委办局、全区和部门站、所、院、村和企业，并上联到市和区行政中心周边相关单位，使用人数约为7000人。三、业务专网。业务专网主要满足各条线单位要求，基本利用原设备。四、互联网。统一互联网出口，总出口位于临港行政办公中心，由2家独立的运营商分别提供1条独享100兆链路接入。

2、信息资源层

信息资源层建设的主要目标是加强政务信息资源的管理、开发和利用，并通过数据管理系统进行政务信息资源的采集、更新和共享，建立若干个政务信息资源库，形成统一的信息资源目录体系，为各政府部门、企业和社会公众提供信息服务。在南汇区电子政务平台建设中主要包括：政府信息资源目录体系建设、区公共应用数据库两部分建设内容。

3、应用支撑层

应用支撑层主要是为其他应用系统的开发提供技术支撑，通过实现应用系统所共有的、与业务无关的技术性功能需求，形成一个完整的一体化电子政务平台技术框架。通过这些系统的建立打破区传统的系统开发思路，使区电子政务建设从以自建自用为特征的分散建设模式转变为以一体化、集约化为特征的整体建设模式，从根本上提高区电子政务建设的水平和质量。

在南汇区电子政务平台中建设包括：统一CA身份认证系统、统一用户管理系统、统一服务管理系统、统一权限管理系统、统一即时消息系统、统一门户管理服务系统、统一搜索服务系统、统一日志监管系统、统一邮件系统、统一工作流服务系统、统一信息发布服务系统、统一公文和信息交换系统12个应用支撑服务。

4、应用层

南汇区电子政务平台应用层主要包括各种政府内部管理的应用系统，如各种部门内部应用管理系统、跨部门协同的应用系统、以及面向社会服务的应用支持系统。建设内容包括：协同办公系统，人大议案和书面意见办理，并整合已建成区级层面的OA和其它应用。

5、服务渠道层

本次区电子政务一体化平台服务渠道层的建设目标是要整合企业、市民服务的前端系统和渠道，借助信息化手段为企业、市民提供一体化服务。在区电子政务平台中建立公务员门户，包括统一的单点登录、统一的信息门户、统一的办公门户和内外网后台整合。

6、安全体系建设

信息安全体系建设采用适当的安全管理策略，并通过各种技术和管理手段，从不同的层面保证信息系统建设和运行的安全。在南汇区电子政务平台建设中使用了以下安全手段：网络安全、政务信息资源传输、存储安全以及数据备份恢复、CA身份认证、权限控制和区电子政务建设的统一规范等。 

三、在建设电子政务过程中面临的机遇和存在的问题

(一)南汇区电子政务建现状分析

南汇区内已建设完成了一定的政务外网网络等基础设施，但网络架构复杂，需要进行网络架构改造和整合；

目前南汇区内信息化情况具有较鲜明的自管自建的分散建设特征，离集约化、一体化的建设模式相距遥远；

南汇区内存在各种分散的应用系统和应用数据库，各委办局都有一定的现有信息化应用系统；

各委办局大都使用了条线下发的业务系统，这些业务系统以数据上报为主，存在信息孤岛现象；

各应用系统都有自己独有的用户管理和用户认证方式，并有各自分散的系统地址和访问方式，南汇区内的信息资源整合存在一定难度；

各委办局单位缺少专职或兼职的信息管理员，各单位应引进和加快培养信息管理人才，需要建立一支全区的信息化保障队伍。

(二)南汇区电子政务建设面临的良好机遇 

上海市信息委制定并下发了《上海市区县电子政务总体技术框架指南》，为南汇区电子政务建设提供了体系指导；

区委区政府领导提出区电子政务建设要发挥后发优势，并走在上海市郊区前列；

全区形成了大力发展电子政务的广泛共识。

(三)南汇区电子政务建设存在的问题和分析

1、对电子政务的重视不够

电子政务建设受到党和国家的高度重视，几年来也在南汇区各政府部门间形成了一整套的设置，然而其发挥的作用却与其建设的的根本目的不成正比。究其原因，笔者认为是各级领导对电子政务建设重视不足。应用怕被监督，人是事物发展的关键，领导不重视，依据现行体制，一把手不予充分支持的事，在地方政府或一个单位是得不到开展的，更谈不上发展了。

2、重电子轻政务

几年来，南汇区进行的电子政务建设，主要采取的是以技术为主导的建设模式，建设的重心偏重于“电子”。建设单位各自为政，将大量的资金投入电子政务的硬件建设，“电子型”的建设项目越做越多，越做越大。近几年，南汇区信息化基础设施建设取得显著的成效。但同时，也出现了“信息孤岛”、“重复建设”、“有路无车，有车无货”、“网站沉睡”等现象。可以说，重“电子”轻“政务”，在南汇区是比较普遍的现象。尤其在“政务”的实现方面，遇到了多方面的各种阻力和障碍，推进工作进展缓慢，与电子政务的目标存在较大的差距。

3、电子政务基础信息建设落后

目前由于信息高速公路的建设还未全面完成，网络的运行速度还很慢，政府的计算机、电信设施、网络设施的建设普及率还不高，整体的物质和技术还远远不能适应建设电子政务的需要。现有网络是以全区一套政务内、外网和十多个各条专网组成，区政务外网和条线网物理隔离，无法进行数据交换，区政务外网只覆盖到镇和机关委办局，许多村、居委会，机关下属站、所、院等都没有接入。

4、缺乏统一规划，也没有相应的组织机构

世界主要发达国家，都把电子政务建设作为政府工作和国家信息化的重要战略，制定了相应的政府电子政务规划。此外，还建立了相应的组织机构，统一领导、组织协调和实施政府电子政务。目前我国电子政务的发展缺乏宏观规划，国家没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。电子政务的建设是各自为政，采用的标准也各不相同，也没有建立相应的组织机构。

5、电子政务立法滞后

世界主要发达国家，为了促进电子政务的发展，都先后出台了一系列促进电子政务应用的法律规定。由于我国电子政务发展较晚，目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付还没有制定相关的法律。在一定程度上也制约了南汇区电子政务的发展。

6、电子政务的内容亟需充实

南汇区的电子政务在内容和形式上存在很多问题：首先是内容有限，相当多的政府部门电子政务网仅仅局限于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，公开的信息数量少，质量也不高，网上信息更新不及时；其次，政府信息网络比较重视网页的介绍宣传和静态功能，而对于政府部门的信息缺乏动态反映，也缺乏和用户的交流沟通手段。群众虽然从网上可以了解一些政务信息，但要办理一些事务却缺乏必要的渠道，政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。

四、南汇区建立电子政务的建议

（一)借鉴先进地区的经验 

第一，电子政务的建设应得到国家高层的立法、资金和资源支持；第二，电子政务的建设关系到全社会的综合发展，不能仅仅被看作是政府的任务。电子政务的建设不能离开企业界（尤其是信息产业界)、学术界和社会各方面的全力支持和积极参与；第三，电子政务的建设事关国家全局发展战略。应从国家战略发展角度出发，由国家组织政府各部门、社会各阶层的精英统筹规划，全面部署，积极实施；第四，电子政务的建设应与我国当前的各项改革措施紧密配合，在借鉴先进地区建设经验的同时，要密切联系我国实际情况，从我国国情出发，既要解决现实问题，又要面对未来发展需要。

（二)加强各级政府门户网站建设

政府门户网站功能主要在于信息公开、在线办事、公众参与，是网上虚拟的政府，是“不下班的政府”。做好政务信息发布，推进政务公开，是政府门户网站的基本功能。政府门户网站，要按照“严格依法、全面真实、及时便民”的原则，进一步加大政务信息发布力度，拓展政务公开的范围，着力推动政务公开工作深入开展。一是注重及时准确发布政务信息。及时发布、更新政府重大行政决策、法规规章、政策性文件和政务动态等各类重要政务信息。二是注重强化网上办事功能。进一步加强网站服务窗口与政府业务系统应用支撑之间的有机结合，每年按照一定的进度要求推进行政许可项目在线办理，确保“十一五”期间，按国家有关要求，50%以上的行政许可项目实现在线办理。三是注重了解群众对政务公开工作的意见和需求。通过精心设置公众互动栏目，及时了解群众对政务公开工作的意见和需求，不断提高政务公开工作的针对性和有效性。

（三)加强宣传吸引参与和互动

电子政务要真正建设和发展，决不能孤芳自赏，而应该万民联欢，共同参与。在加强政府网站内容建设的同时，政府部门最好能够利用传统的报刊电视广播等媒体对电子政务广为宣传，让广大百姓了解电子政务，并接受电子政务，让更多的人参政议政、建言献策，通过电子政务实现自己的民主权利。同时，应加强政府网站的互动性、应用性，以更亲民、便民的形象吸引群众。

（四)电子政务不应排斥网民批评

网络本身只具有技术性价值，而应用网络技术建成的“电子政府”则意味着信息的公开透明，意味着政务效能的提升；但最重要的是，“电子政府”利用网络技术的特有优势，为政府与公民之间的双向互动提供了一个开放的空间和自由的平台，以便公众表达利益诉求、提出建议意见以及监督政府行政，最终实现政府行政与民意的无缝对接。政府建立官方网站，其主要目的应该是为了更加清晰地了解民众诉求并及时回应，以更加有效地维护公民权利与增进公民福利。

（五)制定相应的法律法规

发展电子政务，立法要先行。立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角度，解决电子政务发展中亟待解决的问题，如电子签名、电子支付的合法性，制定电子政务信息技术规范，并及时修改既往法律中与信息技术发展不相适应的部分。

（六)健全领导机构，统一电子政务的建设规划

电子政务的建设既要跨越整个电子信息技术产业，协调各产业部门的发展与利益，同时也要平衡现有的各管理部门的利益关系。建设电子政务的难点在利益的分割上。所以，没有综合性的权威部门根本无法实施真正的电子政务工程。必须由国务院设立专门的电子政务领导机构，统一领导、组织中央与地方政府的电子政务建设。“国家信息化领导小组”是目前比较合适的领导机构，这对于克服地区与部门利益的限制、建设电子政务是非常必要的。各级政府的电子政务和管理机构则可先从部门之间协调开始，成立相关小组。

（七)加快各级政府部门的电子政务培训，提高办公自动化水平

从目前南汇区政府部门的实际情况看，政府部门的信息化硬件普及率还相当低，政府的各项政策、命令的发布仍然还是沿用纸张作为传播媒介，公文的收发、采集和汇总还没有完全实现电子化。因此，大力加强公务员信息化知识的培训迫在眉睫，特别是系统化、制度化、规范化的培训。只有开展有效的针对广大公务员的信息化知识培训，才能更好地推动我国电子政务进一步向前发展。

五、小结

电子政务是信息时代政府管理的革命，它的建设、发展和逐步完善是信息社会发展的必然。中国电子政务经历了二十年的发展历程，取得了举世瞩目的成就，实现了公共管理的变革与创新，在推动国民经济和社会信息化过程中起到了积极的作用，但是，其中存在的诸多问题和弊端也成为发展中的严重阻碍。认识问题，克服弊端，探索具有中国特色的发展模式是中国电子政务走向未来的必然选择。

参考文献：

[1] 濮小金，司志刚，濮琼，《电子政务系统建设及应用》，机械工业出版社，2009年1月出版

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[4] 徐晓林，《电子政务导论》，武汉大学出版社(科学出版社)，2002年出版

[5] 周汉华，《中国政府的信息化及其实践的问题》， 2003年

[6] 王浣尘，《信息技术与电子政务(高级版)》，清华大学出版社､北方交通大学出版社,2003年出版

[7] 孟庆国，樊博，《电子政务理论与实践》，清华大学出版社，2006年3月出版

[8] 王长胜，《中国电子政务发展报告》，社会科学文献出版社，2008年4月出版 

[9] 姚国章，《中国电子政务案例》，北京大学出版社，2007年1月出版

[10] 吴吉义，《电子政务实践、前沿与案例》，中国电力出版社，2007年6月出版