基层民主治理研究

一、基层民主自治的性质

二、基层民主自治的建设与问题

三、基层民主自治的原则

四、基层民主自治中的社区民主决策

五、当前基层民主和社会治理工作的形势。 六、创新社会治理工作的想法。

内 容 摘 要

基层民主自治是当前政治改革的一个重要议题,然而就我国现实的基层民主自治实际状况而言,除了村民自治发展较快以外,更为广阔的基层领域,无论是就制度建设或实体内容都与中央的精神和民主自治的要求相差甚远。本文运用数理逻辑中的公理系统重点对企事业单位的基层民主自治进行分析,找出其中的矛盾现象,并据此提出建立独立系统的改进措施。同时认为:只有自治权力获得独立性,才能实现真正意义上的人民当家作主,民主监督,民主管理。

关键词： 基层民主;民主自治;政治改革

基层民主治理研究

基层民主自治是当前政治改革的一个重要议题,党的十八大报告明确指出,发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。但基层民主自治究竟该怎样理解,它包含哪些领域,自治的内涵该怎样界定。这些都是目前在政治发展中需要探究的。

一、基层民主自治的性质

基层民主自治是我国现阶段在推进政治改革和民主建设中所提出的一个政治概念,其最初的来源产生于我国村民自治。随着中国改革开放的深入发展,中国社会在许多领域开始发生变化,如社区社会的出现,城市中经济文化生活私域范围的扩大,单位团体内的民主管理等等问题的出现,于是基层民主自治成为当今政治生活的重要话题。如何理解基层民主自治,需要对两个基本问题进行认识。第一个问题是基层。什么是基层,如果究其词面意思来理解,就是相对于某种基础之上的建筑或结构形式。《汉语大词典》对基层的解释有两个层面的含义:一是建筑物的地层,这是本义;二是指各种社会组织的最低层,与群众联系最直接如党团支部,工会的基层委员会等,这是引申义。而在政治学中基层是一个很不明确的概念。从行政关系而言,相对于中央来说,地市可以叫基层;对于地市而言,县以及城镇街道可以叫基层;对于县而言,乡村是基层。就社会组织而言,工厂、商店、学校、机关、街道、合作社、农场、乡、镇、村都可以叫基层。而今天,被人们广泛提及的市民社会或公民社会也可以说社会基层集合,其具体的市民社会的生活环境我们也可以看成是基层。其实基层就是人们具体生活的一定社会单位或生活环境。第二个问题是自治。自治是一个专门的政治学概念,英语为Autonomy or self government。其含义就是个人或集体管理自身的事务,并单独对其行为和命运负责的一种状态。现代社会中的自治有两层含义,一层是与自主权相联系的行为原则,它表现为社会成员对个人行为的独立思考判断和行为的可能性。自治的另一层含义是一种政治制度的表现形式,如我国的民族区域自治制度和香港澳门的特区政府,这种自治是一种国家政治体制的组织形式表现,而村民自治则是我国农村社会的组织原则和活动原则的体现。而我国现行政治语境中的自治主要是第二层含义上所表现的意义。具体来说就是一定基层社会共同体内的组织和活动原则。

以上只是对“基层”和“自治”的基本认识,而基层民主自治究竟该怎样理解,它包含哪些领域,目前还并没有一种明确的界定,根据党的十七大报告的精神,高校公共政治课“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”在“建设中国特色社会主义政治”一章中谈到“基层群众自治制度“,其内容包括“农村基层民主政治建设”、“城市社区民主政治建设”和“职工代表大会制度建设“。这几个领域应该说是比较明确且易界定的,但是如果仅仅将基层民主自治界定为这样几个领域,基层民主自治的政治意义和社会价值会受到严重影响。因为基层民主自治的概念它要传达的就是以社会治理为价值取向的政治诉求,而社会治理所涉及的对象是整个社会及其成员的活动与组织关系,并且社会成员构成的群体关系也远非前面涉及的几个领域。以中国现在的社会生活、经济生活和文化关系而言,除社区形式外,如机关、学校和经济生活联系较为紧密的社会企事业团体内部,而这些单位,他们既有着行政组织的条块联系,同时它也是一定意义的社会成员生活的特定社会领域。因此,基层民主自治应该涵盖所有社会有机构成的群体关系。

二、基层民主自治的建设与问题

我国的基层民主自治，是伴随着我国的政治关系、经济体制和社会关系等一系列上层领域的变化而发展变化的，其发展可以追溯到新中国建国以后。20世纪50年代初，在上海、天津等城市，建立了具有政治组织性质的居民委员会。这种居委会的产生，对地方治安和社会管理曾起过积极的作用。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”，于是，居民委员会建设在全国展开。而中国农村基层民主自治则是在20世纪80年代以后，随着中国农村基层组织关系的变化，即由生产队的形式变为以村为社会单位的组织形式，村民自治这种基层民主的形式在中国农村普遍开展起来。尽管中国农村村民自治晚于城市的居委会组织，但它对中国社会的影响远远大于城市居委会的效果。1987年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，对其自治性作了明确规定，即“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。经过十年的实践，1998年村委会组织法正式颁布施行。而城市的居委会也比照村民委员会组织法对其性质进行了界定，1989年通过的《城市居民委员会组织法》明确表述道:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”由此，两种社会领域的社区组织均被冠以“基层群众性自治组织”。

随着改革开放的深入，我国原有的社会关系在进一步地改变，城乡之间，部门之间，行业之间以及社会单位内部，无论是利益关系，身份关系和组织关系都在发生变化。而原有的政治体制对社会管理的方式，及纵向的行政权力组织在相当多的领域无法也不可能实现其社会管理的目标。这种现象其实正是我国社会化进程加快的一种表现。正是基于这种社会的发展和变化，党的十七大报告对我国的政治制度进行了一种新的解释，首次将“基层群众自治制度”纳入我国的政治制度中，并明确指出要“不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”党的十七大报告对我们研究和认识中国的政治关系和社会关系无疑具有深刻的指导作用。

然而就我国现实的基层民主自治实际状况而言，除了村民自治发展较快以外，更为广阔的基层领域，无论是就制度建设或实体内容都与中央的精神和民主自治的要求相差甚远。特别是职代会、教代会这种民主制度尽管国家有相应的法律和规定予以确定，但由于这些法律和规定的模糊性，致使这种制度在现有的行政体制和国有企业的组织关系中，实际上被排挤掉，它既没有自己的独立性，也没有制约行政权力的法律支持。如1986年9月中共中央、国务院颁发的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》指出:“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”但没有明确职代会的目标到底是什么，这种“民主管理”其目的是为了制衡管理方权力使其更具有问责性，还是维护职工合法权利和福利？而在1985年国务院颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》中教代会的性质更模糊，在第二条中仅指出“高等学校教职工代表大会(以下简称教代会)是教职工群众行使民主权利,民主管理学校的重要形式”。尽管在第二章中列举了教代会的有关职权如“讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法，以及其它与教职工有关的基本规章制度”；“讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法，以及其它有关教职工的集体福利事项”等等，但由于缺少组织程序以及活动的相关法规，以致于教代会完全被行政权力所控制。职代会、教代会之所以不能像村民自治那样获得正态发展，而最终被权力关系排挤和吞噬掉，一个根本的原因是这种自治制度本身缺少独立性所引起的。很显然，村民自治它是没有其它权力关系制约的唯一的村民海选而形成的自身群体内的真正的公共权力。法律的规定与这种权力关系的实体意义是吻合的。而职代会和教代会尽管有法律的支持，但职代会和教代会并非是一种独立的制度设计，而是融于原权力体系的派生物。由于它在制度设计的过程中，并未赋予它的独立性，因此，这种形式上的“民主管理”，正是在这种现实的政治关系中变得尴尬而处于一种徒有虚名的状态。而要改变这种状况，使基层民主自治获得一种真正的民主制度的意义,应该从途径和方法上进行突破。

三、基层民主自治的原则

（一）社区治理主体的原则

人民群众是社区治理的主题。“在和谐社会的构建中，人民群众是义务与权利统一的共同体，是实践主体与利益主体统一的共同体。人民群众共同建立和谐社会，其终极目的在于共同享有和谐社会;而人民群众共同享有和谐社会的现实体验与理性预期，又必将激发巨大的参与热情与创造活力，使和谐社会的水平和境界获得螺旋式上升”。作为城市基层群众自己管理社区事务的社区居民自治，实质是一种规则化和程序化的居民共建共享的民主治理过程，如果说，社区自治组织及其之间关系的重构是实现社区居民自治的“硬件”，那么，丰富与发展社区民主及实现过程的规则化、程序化，则是实现社区居民自治的“软件”。20世纪90年代兴起的社区居民自治，把人民群众作为社区自治的主体，充分体现了党在政治体制改革中的群众路线。

（二）政府指导原则

治理的本质特征是“善治”，即在国家与社会共同管理社会公共事务的过程中建立良好的合作互动关系。

改革开放30年来，对社区从统治向治理的变革实际上是一个国家权力向社会回归的过程，是一个还权于民的过程。“其实质就是要在政府之外，在不同层面建立起多个权力中心，将原先由国家独立承担的职责移交给社会，使私营部门或公民自愿性团体在特定的领域里与政府合作，分担管理社会公共事务的职责，共同实现对社会公共事务的有效管理”（政治学原理[M].北京:中央电大出版社.）。在国家和政府之间建立起新型的合作互动关系，是孕育“小政府”“大社会”的有效机制。

加快社区发展是实现由统治向治理转变的有效途径。结合政府机构改革，按照“小政府大社会”、“小社区大服务”的改革思路，各级政府及其职能部门将可由社区承担的公益性、社会性、群众性的职能下放给社区，并按照“费随事转”的原则移交工作经费，赋予社区综

合管理职责。街道党工委和办事处发挥职能作用，具体负责市辖区、不设区的市党委、政府交办的社区建设各项工作，指导社区居民委员会开展社区建设，及时反映社区居民建设的意见和要求。建立起了社区工作联席会议制度，定期召开辖区内机关团体、部队、企事业单位联席会议，在职责权限内协调解决社区共建、资源共享等实际问题。营造“共商社区事务，共享社区资源，共建社区家园，共谋社区发展”的良好氛围。

（三）自治原则

自治是指自己管理自己。自从国家产生以来，在一个社会共同体内，除了国家政权和法律的治理外，还存在于一定区域或社会组织内，社区成员根据国家宪法和法律规定，对自己内部事务享有决定权，进行自我管理。社区自治的基本要素包括:自治范围、自治组织、自治成员、自治权和自治制度。

（四）民主的原则

亨廷顿认为“:民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来选择领导人。”改革开放以来的社区建设，在推进社区民主特别是推进民主选举方面进行了积极而有意义的探索，这些探索大大丰富了社区居民自治的实践。社区民主体现在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面。

四、基层民主自治中的社区民主决策

（一）社区民主决策的主体

社区居民自治是城市居民群众直接管理社区事务的直接民主形式，因此，从自治的涵义上来讲，社区民主决策的主体就是全体社区居民。经过多年探索，有以下组织形式。

1．社区居民会议或社区居民代表会议。社区居民会议是社区居民自治组织体系中的最高权力机构，拥有最高的决策权。《城市居民委员会组织法》规定:居民会议包括两种形式，一是全体十八周岁以上的居民组成的社区居民大会(户代表会议也应该算作此列)；二是社区居民代表大会。这两种居民会议的职权有所不同，但作为社区自治的最高权力决策组织形式，都具有法定的权力，其职责是:一是听取和审议社区居民委员会工作报告;二是讨论决策本社区公益事业的发展规划和年度计划;三是选举撤换和罢免社区居民委员会成员;四是讨论制定和修订社区自治章程和居民公约;五是讨论决定涉及全体社区成员利益的其他重大事项;六是改变或撤销社区居民委员会不适当的规定。同时，《城市居民委员会组织法》还规定，“居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民讨论决定。”

2．社区协商议事会。随着社区建设的推进，大多数城市突破了《城市居民委员会组织法》的规定，将居委会调整合并，使社区规模扩大，人口增多，社区协商议事会议应运而生。社区协商议事会逐步由最初的协商、共建组织转变为社区居民会议的常设机构行使重要的决策权力。

从目前各地社区居民自治实践发展来看，在社区居民会议召开有一定难度的情况下，社区居民民主决策有两个组织发挥着越来越大的作用。一是社区居民代表大会，很多地方又称为社区成员代表大会;二是居民协商议事会议。当然，这两个组织特别是社区协商议事会的决策权限不能等于社区居民全体大会的决策权限。对于换届选举和涉及全体居民切身利益的重大议事决策，必须由全体居民会议通过为主，以体现更直接、更广泛的民主与民意。

3．居民委员会。社区民主决策主体目前还存在着一个有争议的问题。即社区自治组织架构体系由传统的居民委员会议事层与执事层合为一体的作法，演变为居民会议及社区协商议事会议事、社区居民委员会执事的做法。那么这一体制下的社区居民委员会是否是决策的主体之一？我们认为，在“议行分设”的体制下，社区居民委员会仍然是社区决策的重要主体之一。因为社区存在着大量的日常事务，以及协助政府的职责，而对于这些事情，不可能事事、时时请社区居民会议或社区议事协商委员会决策、这就要求作为社区居民自治组织体系工作机构的社区居民委员会来直接决策、处理。

4．业主委员会。业主委员会是伴随市场经济大潮而产生的新生事物，是新的社会组织形式，是“物权法”所涉及的重要方面，它既是居民自治的最基层组织，也是居民维权的代表。

（二）社区民主决策的内容

社区组织的民主决策，主要是社区居民会议及社区协商议事会对社区公共事务做出决议、决定。《城市居民委员会组织法》第十条规定:涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。但哪些问题是“涉及全体居民利益”的重要问题，《城市居民委员会组织法》并没有像《农村村民委员会法》一样做出明确规定。各地区居民自治章程对此规定得也不是十分明确。

目前就各城市的有关规定来看，民主决策概括起来，共同性的内容主要有如下几项:社区整体规划改造方案、社区公益事业发展规划、社区财务与社区建设公益管理;社区资金筹集方案与费用摊派、讨论决定涉及全体社区成员利益的其他重大事项。如社区服务、社区保障、社区文化教育、社区环境卫生和社区治安等社区建设的内容等。

（三）社区事务的决策方式

在明确决策的主要内容后，就需要一套规范化、有序化的民主决策的方式。在社区内如何实现就大家关心的事项进行民主决策，各地创造出了许多好的经验与方式:

1．直接召开居民会议。一般由于社区居民委员会在会上介绍方案后，经过讨论，举手表决。

2．居民公决。民主决策并不是所有事项都要求召开居民会议。事实上召开居民会议特别是全体居民大会，在场、地、人、财、物等方面都是非常困难的一件事情。因此，实践中有的社区实行了“一事一决”的居民公决方式，从而很好地解决了这一难题。

3．公示制度与旁听制度。通过一定的程序把对一些容易决策议事的事项授权给居民代表会议、社区协事委员会进行决策，这是社区民主决策的重要方式。这种方式从性质上来说，还带有一定的“代议性”，那么如何扩大其代表面？在社区代表会议召开前三天，将会议召开时间、地点、内容等在公示栏公布，并在会上设立居民旁听席，并允许旁听的居民发表意见。社区代表会议所形成的决议，必须在会议结束3天内向居民公布，接受群众监督。

（四）社区决策程序

决策是一个科学化的系统过程。民主的决策不仅要明确决策的主体(由谁决策)、决定的内容(决策什么)、决策的方式(如何决策)，还必须科学规范各种决策主体的决策程序。中国向来具有重效果而轻程序的习惯，实际上往往是不严格按照程序办事，其结果是违规决策，进而导致错误决策。因此，建立一套规则化、程序化的社区民主决策制度，是实践中的又一重要难题。从民主科学决策的一般来说，决策的程序主要包括：提出议案、确定议题、公开通告、讨论决策、表决通过、分工负责等。制定的程序要具体清晰，便于操作。

决策项目选定制度。由社区党组织负责人主持召开议事会主席、副主席和社区居民委员会成员参加的专题会议，就议事委员提出的议案通过集体讨论，确定具体议题。

决策项目的通告制度。主要通过两种方式，一是提前半个月在社区内张榜公布决策项目，说明决策项目的内容、原因、时间，提倡居民通过正常途径提出自己的意见和建议。二是提前半个月向议事委员发出《决策项目通知书》，注明议题、时间，并要求就此问题作好调查

研究。议事委员会决策制度。会议的基本程序为:清点与会人数，过半数方可宣布开会;社区居委会主任就问题作介绍和相关情况说明;议事委员充分发表意见;议事委员会主席综合大家意见，草拟决议，通过协商或表决，按照过半数的原则形成决定。

决定实施的分工负责制。按照“共同决策，共同解决”原则，明确社区党组织、议事委员和社区居民委员会成员在执行过程中的职责任务。

五、当前基层民主和社会治理工作的形势。

当代中国正在经历着社会变迁和结构转型两个巨大的变革，其中社区自治是中国社会的转型主要内容，它已成为中国特色社会主义实现现代化不可避免的重大问题，如何实现马克思主义理论和中国当代实际的完美结合，并有所创新，更好地指导社区自治实践则是历史赋予中国理论界一个伟大的历史使命。近年来，中国正处在社会主义发展的关键时期，在改革开放的今天，中国经济不断发展的同时，城镇的老年化形势也越发突显，如何对目前的这种老、旧、散小区进行治理，这将是我们面临的重大课题。

六、创新社会治理工作的想法。

创新社会治理体制，是马克思主义中国化的又一项最新成果，是我们党对社会发展规律认识和把握的又一个新飞跃，实现了我国社会建设理论和实践的又一次与时俱进。

（一）、创新社会治理体制体现了马克思主义的群众观点。

坚持人民是历史创造者，坚持人民主体地位，这是马克思主义群众观点的基本原理，也是马克思主义政党同其他一切政党的根本区别之一。

(二)、创新社会治理体制体现了我们党对社会主义建设规律认识的不断深化。

新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党在社会建设的理论和实践方面进行了不懈探索，对社会建设内涵和要求的认识越来越明晰，把握越来越准确，运用起来越科学，在不断加大保障和改善民生力度的同时，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平，从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。

(三)、创新社会治理体制体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张。

党的十六届六中全会提出了我们要构建的社会主义和谐社会是党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会，党的十八大提出了保证人民平等参与，平等发展权利和开创社会和谐人人有责，和谐社会人人共享的生动局面。把党的这些主张贯彻落实到社会治理中，就必须坚持党领导下的多方参与，共同治理，发挥政府，市场，社会等多元主体在社会治理中的协同协作，互动互补，相辅相成作用，形成推动社会和谐发展，保障社会安定有序的合力。

在我看来，要实现真正意义上的人民当家作主，民主监督，民主管理，民主教育。自治权力的独立性是基础。现在的创新社区治理，行政化事务太多，社区根本发挥不了指导小区自治的作用。以2002年农转非居民的安置小院为例，小区居民虽然已经转户了，但他们在思想上还不能完全接受城市化生活的一些生活态度和生活方式，所以在转户阶段，这部分群众的思想问题就显得犹为突出，居民与物管之间的对立，不愿意交纳物管费等现象屡有发生，物管作为一个营利性组织在没有利润的情况下，往往选择退场，而他们的退场又导致了小区的环境不断变差的恶性循环，使得小区无人管，无钱管，无力管，针对这种情况，我们探索了一种以院养院的管理模式，成立了以党组织为领导，院落议事会决策，业委会执行，监督委员会监督，物业管理服务站提供服务的131院落自治模式，使终贯彻话由民说，事由民理，策由民定，民事民评的四民服务理念，为小区居民提供低偿的服务，改变无人管，无钱管，无力管的现状，并积极协调各方，发挥小区的造血功能，充分利用小区公用地段，为小区创造一定的收入，由业委会牵头，通过物业管理服务站做好小区的环境和安全保卫工作。这个探索取得了一定的效果，而此种模式也在其它小区进行了推广，小区居民的参与性有了很大的提高，小区初期的打造采取三个一点的方式，居民出一点，党委政府支持一点，企业让利一点，小区居民改善了基础设施，由小区业委会统一管理，由他们发动小区的党员、志愿者们一起来参加小区义工活动。使群众们大大的提升了归属感、安全感、幸福感。

基层民主和社会治理工作就是要改代民作主为让民作主，广泛听取人民群众的意见，落实好贴近群众自身利益的事，做好人民群众最后一公里的事，真真正正为人民办实事好事，通过一种符合当地实际情况的方式来达到真正提高居民的安全感、幸福感和参与度，并通过这种方式让广大的人民群众做到自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。 

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