我国行政伦理问题简析

目 录

1．绪论,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, 1

1.1行政伦理涵义的探讨,,,,,,,,,,,, 1

1.2政府职业道德说,,,,,,,,,,,,,,,, 2

1.3行政主体说,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, 2

2.目前中国行政伦理建设中存在的一些问题,,,,, 3

2.1行政伦理理论与行政改革现实分离,,,,,,,,, 3

2.2行政伦理规范与政策和制度相分离,,,,,,,,, 3

2.3行政伦理教育与行政道德现实分离,,,,,,,,, 3

3.我国行政伦理建设的影响因素分析,,,,,,,,,, 3

3.1我国经济环境的影响,,,,,,,,,,,, 4

3.2行政体制改革滞后的影响,,,,,,,,,,,,, 4

3.3我国行政法律制度安排薄弱与缺失的制约,,,, 4

3.4道德转型过程中出现的道德真空,,,,,,,,,, 5

3.5我国传统文化的影响,,,,,,,,,,,,, 5

4.我国行政伦理建设的途径探究,,,,,,,,,,,,,, 6

4.1推行行政道德的制度化建设,,,,,,,,,,,,,, 6

4.2建立和建全完善的监督机制,,,,,,,,,,,,,, 7

4.3加强行政人员职业道德修养,,,,,,,,,,,,, 7

参考文献,,,,,,,,,,,,,,,,,,, 7

内 容 摘 要

关键字：行政伦理；现状；问题；建设；途径

我国行政伦理问题简析

。

摘要

关键字：行政伦理；现状；问题；建设；途径

行政伦理涵义的探讨

　我国行政伦理研究始于20世纪90年代，从总体看, 我国行政伦理学的研究目前尚处于初始阶段,且其研究的对象及涵义到目前为止尚未明确。

国内学者关于行政伦理的概念,主要有两种观点。

（一）政府职业道德说

认为政府管理也是一种职业,作为职业,它就应该有其职业道德与职业规范。所以“政府职业道德就是政府公职人员,在行使公共权力和从事公务活动的过程中,通过内在的价值观念和善恶标准,理性地调节个人与个人之间,个人与国家之间,个人与社会之间多种利益关系的职业行为规范”［１］。按照这种观点,政府职业道德就是公务员职业道德。持这种观点的人相当普遍。

(二)行政主体说

认为行政伦理是关于行政主体国家行政机关、公务员道德规范的总和。王伟、车美玉（中国）和徐源锡（韩国）编著的《中国韩国行政伦理与廉政建设研究》（国家行政学院出版社,１９９８年１１月）一书“从行政伦理的主体性、政治性、层次性、职业性、现实性、系统性等几个不同角度,来把握行政伦理的基本内涵。”从主体性角度分析,“从国家公务员个体行为行政伦理主体的意义上,行政伦理是指国家公务员的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和;在行政机关群体作为行政伦理主体的意义上分析,行政伦理是指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德和行政道德的总和”［２］。周奋进著《转型期的行政伦理》（中国审计出版社,２０００年６月）认为,行政伦理是研究行政机关及公务员的道德理念、道德准则、道德操守的学说。“包括两大部分:一是行政机关整体的伦理约束、导向的机制,二是行政机关人员,即公务员的伦理观念及操作［３］。上述观点把行政主体分为行政机关和公务员两类,认为行政伦理应该研究行政主体中这两个相互联系的主体,这在行政伦理主体的认识上大大前进了一步。

《中国韩国行政伦理与廉政建设研究》一书指出行政主体中的行政体制、行政领导集团以及党政机关这些要素,更加具体深入,切合中国实际。江秀平《对行政伦理建设的思考》一文（《中国行政管理》,２０００年９期）从“社会化角色”角度进一步论证了对行政主体进行伦理约束的必要性。文章认为,行政伦理或者以行政系统为主体,或者以行政管理者为主体,是针对行政行为和政治活动的社会化角色的理论原则和规范。文章认为无论是行政系统还是行政管理者,均具有作为伦理主体的客观依据或者说具有伦理行为能力。

概念是研究一个主题的基石。随历史的发展和人们认识的深入，概念可能在内涵和外延上发生变化。根据行政伦理理论和实践,可以将行政伦理概括为：关于公共行政系统以公正和正义为基础的行政伦理价值观、行政伦理理论原则和行为规范的总和。它是公共行政主体即整个行政系统的特殊伦理要求。

二、目前中国行政伦理建设中存在的一些问题

从整体来看，我国公务员行政伦理道德的主流是积极、上升、前进的，比改革开放之前有了很大程度的提高。但是也有一部分公务员的行政伦理道德依旧存在不少问题，具体表现为以下几个方面：

（一）行政伦理理论与行政改革现实分离

从理论上来看，行政改革，无论是政府机构的调整，还是政府职能的定位，都离不开行政价值观的指导，行政伦理理论应当为行政改革提供价值目标和理论上的引导。但现实状况是，我国行政伦理理论的研究严重落后于行政改革的发展的步伐，不仅无法很好地反映行政改革现实发展的需求，更无法对行政改革起到应有的理论引导作用；现行的行政伦理学的研究基本上沿用规范伦理学的研究框架，对行政与伦理发展的内在联系研究严重滞后，没有概括出与时代相适应的、对行政人员有现实引导性的道德规范。

（二）行政伦理规范与政策和制度相分离

行政伦理规范与制度相分离表现为行政规范没有相应的制度安排。行政改革主要是以效率为目标，没有把公平正义的伦理价值作为改革的目标。官民关系这一对基本的行政伦理关系也没有相应的制度保障和体现。我们倡导的为人民服务的价值观以及与此相应的行政伦理规范，由于缺乏相应的政策和制度支持，往往与官员现实中奉行的潜规则相互脱节，导致行政道德生活规则的缺失和混乱。

（三）行政伦理教育与行政道德现实分离

一方面，行政道德的现实不容乐观；另一方面，行政伦理学在各级政府的培训中还没有引起足够的重视。而且，现行的行政伦理教育只能起到知识传授的作用，并不能促进官员行政伦理品德的生成。从而导致伦理教育与道德现实相分离，官员的行政道德知识和行政道德行为相分离。

我国行政伦理建设的影响因素分析

造成行政伦理失范既有行政主体自身素质、行政组织结构、行政组织管理等方面的体制内原因,也有诸如行政环境的变化、经济基础的发展状况等体制外原因:

（一）我国经济环境的影响

在现代化过程中,我国经历着经济体制的深刻转型,经济结构和利益格局都发生了深刻的变化,在此基础上,上层建筑也发生了相应的变化,不同利益群体在利益关系上的矛盾分化,必然导致人们价值观念的混乱和伦理道德的失范。

首先，我国由计划经济体制向市场经济体制的转型中形成的市场经济的物质利益原则、等价交换原则对某些行政人产生了“化学效应”,导致了他们的物欲化倾向,他们宁肯做“经济人”,而将“行政人”的道德要求抛之脑后。这种价值观念的混乱和伦理道德失范,给握有巨大行政资源的行政人走向伦理失范提供了某种机会与可能。

其次，计划体制沿袭下来的某些行政机关对生产要素的审批权仍在经济生活中发挥着很大的作用。审批环节的繁琐与多头管理,为掌握稀缺资源的部门提供了权力寻租的巨大空间。于是现实生活中,人们为了获取更多的机会与资源,就会千方百计拉拢官员、腐蚀官员,而官员也因有利可图权力设租、寻租,于是走上行政伦理失范的道路。

从本质上来看，行政伦理失范的主要经济原因在于,我国正处于经济体制的转型之中,计划经济体制的某些环节仍在发生作用,而市场经济体制又还没有完善,两种经济体制并存。从而使市场经济体制本身的规范特点没有表现出来,而市场交易行为和行政指令行为混杂不分,因此行政伦理失范不免呈现。

 (二)行政体制改革滞后的影响

我国现行行政体制仍存在的一些漏洞与弊端,为行政伦理失范提供了温床。

1、政府职能过多、权力过大、过分集中

经过长期的改革,我国在政府职能转变、分权等方面取得了长足的进步,但仍存在政企不分、政事不分、政资不分,权力过分集中的情况。社会的权力过分集中于政府,使行政人滥用权力成为可能,也使得纠正权力过错的成本提高。

2、政府机构臃肿、效率低下,官僚主义严重

改革开放以来,我们对政府机构进行了多次精简,至今却仍然臃肿。庞大的机构,不仅导致办事环节增多,效率低下,拖拉推诿现象增加,官僚主义现象严重,而且加大了财政开支,增加了国家负担。一些地方和部门为了解决经费紧张的问题,搞创收导致权力进入市场,引发伦理失范。

3、人事管理制度不健全

我国的人事制度改革起步较晚,公务员制度推行不久,《公务员法》也才刚刚进入实施,在具体的操作过程中还存在很多不能落实的地方。尤其在干部选用的关口上,有时把关不严、标准混乱、民主程序与公开监督原则贯彻不够,不能坚持“德才兼备”。一些素质差的人一旦获得权力,就会谋取私利,使行政伦理失范现象滋生蔓延。这从某种程度上为行政人伦理失范客观上提供了某种可能，为他们行为上的伦理失范大开方便之门。

（三）我国行政法律制度安排薄弱与缺失的制约

随着我国依法治国方略的确立 ,我国已初步形成了一个独立的行政法律框架,然而,行政法律制度安排仍然存在诸多的薄弱与缺失,使得一些行政部门、人员有机可乘。

1、立法方面存在一些问题

（1）行政伦理法制建设滞后

长期以来,我国规范行政的法律法规众多,但仍不完善。随着我国公务员制度的改革,我国颁布了《公务员法》,对于规范公务员管理,促进勤政廉政有重大的积极意义。然而,迄今仍没有一部比较完备的《反腐败法》,随着行政领域伦理失范问题的不断显现,急需一部专门的行政伦理的法律规范。

(2)行政立法权限不明,法制不统一的现象突出。

由于社会事务纷繁复杂,《立法法》未对行政立法的具体权限作详尽而明确的分工,在具体的操作中,往往没有理清职责而发生重复立法、越权立法、盲目立法等问题。

(3)行政立法以法争权现象突出。

在行政立法中,地方、部门本位主义、官本位主义的思想,导致立法争权、以法扩权。“权力部门化,部门利益化、利益法制化”成为了一些部门“依法行政”的一个突出问题。

2、在行政执法方面存在的问题

（1）多头执法突出。由于在立法上政出多门,从而在行政执法上造成“部门打架、各自为政”的现象严重,使得执法难以实施。

（2）监督机关在执法过程中往往遭遇“干扰风”。一些反腐败机关在行使职权的过程中,对于同级党委、政府、人大的一些领导说情,难以顶住压力严格执法。

（3）一些执法人员法律信仰淡薄。在现实的行政执法过程中,常常以言代法、权大于法,以领导的命令、权威、临时的政策代替法律,有法不依,使法律难以真正有效实施。

3、法律监督方面存在的问题

目前我国现行的权力监督体系包括三个部分:一是基于权属关系的内部监督,如上级监督、自我监督;二是专门监督,如监察、审计机关的监督;三是外部监督如党纪监督、人大监督、司法监督、群众和舆论监督。这套监督机制在理论上是比较完备的,但在实际运行中却存在诸多缺陷,难以发挥应有的监督作用。

总的来说,由于我国转型期行政法律制度安排在立法、执法、法律监督等方面缺乏对行政人的外在刚性约束,从而丧失了行政人从道德他律走向道德自律所需的必要环节,使得行政人在价值理念及行为上难以合乎伦理要求,最终导致行政伦理失范。

（四）道德转型过程中出现的道德真空

我国目前正处在从计划经济向市场经济过渡的经济转型期，由于经济对道德的决定性影响，我国的社会主义道德也正在发生深刻变化。原先较普遍的道德信念逐渐在一些人的心中淡化、丧失，而新的道德信念又还没有形成，便产生了道德真空。现在，很多公务人员在工作中己经丧失了不计报酬、无私奉献的精神，可又没有树立起积极进取、尽职尽责的敬业精神，从而在工作中失去了伦理精神的指导。

（五）我国传统文化的影响

一个国家的文化传统是在长期的历史发展中所积累和形成的带有社会普遍性的社会心理、思想和行为定势、习惯的集合。它往往是比有形的经济、政治、甚至法律制度更基本的,所有社会成员及组织一经诞生就必然受其支配的既定的制度环境。虽然我国处于社会的转型时期,但从历史上留存下来的某些政治人伦文化,在行政人思想意识的价值沉淀中仍然留下了深深的印记,从某种意义上讲,它为今天的行政伦理失范提供了某种制度依赖。

1、“人性善”假设与德治思想的影响

我国儒家传统在“人之初,性本善”的基础上,推行“仁政”与“德治”,弱化了“外在规则”制约的地位。在这种文化思想的影响下,行政人往往无法形成对规则的普遍遵从的心理,习惯性地游走于规则之外,进而容易导致其走向伦理失范。因此,今天虽然我们推行依法行政,坚持法治与德治的统一,然而在实践中,行政人往往欠缺法治的理念,随意打破规则,让法与规则流于形式,有法不依。在官场上,行政人以不成文的、非公开的却行之有效的“潜规则”为其行事的依据。这种非规则的规则化集中表现了我国人治与法治的矛盾,同时在这种矛盾中,为行政人思想行为失范提供了可能。

2、“官本位”思想的浸透

 “官本位”的思想往往会诱发行政人手中权力的肆意扩张。在传统的中国,社会生活往往以“官”为中心,以行政权力为核心,行政权力的触角渗透到社会生活的方方面面。官员集权于一身,由于缺乏有效的权力制约和监督,不受约束地追求权力和利益成为官员仕途真实的信条。所以,正是传统的“官本位”思想的延续与残留,在今天的行政领域,人们也往往竞相争夺稀缺的政治资源,跑官要官事件时有发生,这种买卖官帽的行为标志着权力腐败的升级。

3、中国传统的人情文化是我国行政伦理失范解不开的情结羁绊

中国民族文化重感情、尚人伦,在这种人情文化的延伸下,很容易形成关系文化,形成了普遍的非正式群体。这样现象在公共权力部门表现得尤为突出。这些圈子因为具有情感、利益色彩,很容易导致或强化权力主体的谋利动机,从而引发伦理失范、滋生腐败。在这种关系文化的影响下,“任人唯亲”“礼尚往来”成为行政伦理失范蔓延的“润滑剂”。

四、我国行政伦理建设的途径探究

所谓的行政伦理建设，就是政府通过各种行之有效的工作，使每个国家工作人员自觉按照行政伦理的原则和规范去做，逐渐解决现实生活中的行政伦理问题，改善行政伦理状况。根据转型期我国行政伦理问题的性质和根源，要搞好行政伦理建设，本人认为主要应从以下几个方面着手:

(一)推进行政道德的制度化建设

1、进行行政道德法制化建设

西方国家在进行行政道德建设时，相继制定行政官员道德法典、国家公务员道德法规和防止行政人员行贿受贿、贪污腐化、严重道德败坏和涉及利益冲突的道德规范。借鉴国外经验，建立符合新时期我国行政伦理问题透视我国实际的行政道德法制化规范，是深化行政体制改革的一项任务。能对行政权力进行有效约束的《行政程序法》、《行政监督法》需尽快出台。不仅要抓紧行政道德立法，还要严格执法，加大惩治办度，尤其是加大惩治腐败行为的力度，增加不良行政道德乃至腐败行为的行政“成本”，抑制违法违纪行为和私欲膨胀。

2、将行政道德融人各项制度中

对德才兼备者优先录用，对那些品行不端、道德不良者，决不能提拔重用，已经提拔重用者，应坚决撤下来，以形成一种以赏罚为核心的行政行为导向机制。同时，要制定符合各行政系统或单位特定要求的行为守则，细化组织规章制度，如在权力运行方面，要建立健全政务公开制度、回避制度、交流制度、礼品登记制度、财务报告制度等各项制度，强化对行政人员权力使用过程的监控。对公务员行为守则的制定，应防止和克服对公务员行政道德要求失之笼统和流于空泛口号的弊病，力求维护行政道德立法的严肃性和可行性。

3、加快行政体制改革，建设社会主义的政治文明

治理行政腐败与行政道德失范的根本出路就是加快行政体制改革，推进社会主义民主建设，实现管理行政向服务行政的转变。一是要真正实行党政分开、政企分开、政事分开，建设社会主义政治文明;二是要转变政府的职能，使之从经济政府转向秩序政府;三是要确立有限政府的观念，即承认政府的权力是有限的而不是无限的。四是改革用人制度，扩大直接选举范围，建立差额直接选举制度，尽量避免用人上的暗箱操作，真正实现行政领导既对党负责，又对人民群众负责;五是推动税费改革，建立一税制度，杜绝任何单位部门收取管理费，行政部门工作经费由国家统一划拔;六是推进行政审批制度改革，实行集体审批制度，所有行政审批要在纪检监察部门以及人民群众的监督下进行。

（二）建立和健全完善的监督机制

1、加强司法监督的力度

世界许多市场经济高度发达的国家和地区都将行政道德法律化，依靠法律的强制性、惩罚性来维护行政道德的纯洁性，取得了很好的效果。我国近年来相继颁布了一系列关于领导干部的行为规范准则，这标志我国行政道德建设步人了新的阶段。但是，无论法律多么严密，如果司法机构没有能力或因某些原因不敢执行法律，法律监督就成为一纸空文。因此，司法机关应加强自身的建设，不断提高司法人员的素质和司法能力。

2、提高公众监督的积极性和能力

一方面，要同领导干部中存在的官僚主义现象、腐败现象做斗争，另一方面要教育广大群众以主人翁的身份切实行使监督权力，促进各级领导干部成为名副其实的人民公仆。要增加政府办公的透明度，各级行政机关及其公务员的职责权限应向社会公众公开。

3、充分发挥社会舆论的监督作用

社会舆论是道德赖以形成和发挥作用的重要基础，健全与完善社会舆论监督对于行政伦理建设具有极为重要的意义。一方面，要扩大新闻媒介依法监督的自主权，在坚持正确舆论导向和维护稳定大局的前提下，保证新闻媒介对重大案件有采访、调查、报道、评论的权力。另一方面，要尽快推进纪检监察制度改革，实行纪检监察机构垂直管理，以真正发挥其监督功能。

（三）加强行政人员职业道德修养

行政人员的道德修养是加强行政道德建设的必要环节。行政体制改革、加强监督制约机制、实行正当的物质利益补偿等等，都只是解决了不能贪、不敢贪、不需要贪的问题，都是从外部、他律的角度解决问题的，只有加强道德修养，提高行政主体自身的素质，才能真正解决“不想贪”的问题，才能从根源上杜绝行政失范的问题。

1、树立正确的世界观、人生观、价值观上

马克思主义是行政人员职业道德建设的理论基石，行政人员要用无产阶级世界观、人生观武装自己的头脑，树立全心全意为人民服务的思想，不断学习先进人物的道德风范和道德人格，提高自己的道德意识，增强道德自律的能力，用好人民赋予的权力。

2、坚持在党性锻炼

领导干部应把党性作为“慎独”的核心内容，并通过党性修养和锻炼来提高自己的职业道德水平，做到自爱、自重、自省、自警、自励，自觉地把自己置身于组织和同志的监督帮助之下，要经常倾听群众的意见和呼声，随时从人民群众的监督中得到鞭策和激励，从而不断提高自身的职业道德水平。

3、将行政人员的道德修养与道德实践结合起来

行政人员要在道德实践中不断提高道德认识、陶冶道德情感、锻炼道德意志，从而确立道德信念、养成道德习惯、形成健全的道德人格，提高防腐拒变的能力。

参 考 文 献

[1]党秀云．论当代政府职业道德建设［Ｊ］．中国行政管理,１９９６,（３）．

［２］［中］王伟,车美玉,［韩］徐源锡．中国韩国行政伦理与廉政建设研究［Ｍ］．北京:国家行政学院出版社,１９９８．７３．

[3] 周奋进．转型期的行政伦理［Ｍ］．北京:中国审计出版社,２０００．６．